淺析檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題的思考

淺析檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題的思考[論文內(nèi)容摘要]法律應(yīng)賦予檢察機關(guān)對公益訴訟的提起權(quán)，并從制度上進行切實保障，以維護我們國家法律的統(tǒng)一正的確施。筆者從檢察機關(guān)提起公益訴訟的需要性、可行性及詳細程序制度的構(gòu)建等方面進行初步的討論，以請教于廣闊同仁。[論文本文關(guān)鍵詞語]檢察機關(guān)公益訴訟研究一、公益案件的審理盲區(qū)迫切需要引入公益訴訟制度公益訴訟是指法律規(guī)定的適格主體根據(jù)法律的受權(quán)，對違背法律，進犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認和保衛(wèi)所訴合法權(quán)益并排除損害的活動。公益訴訟與我們?nèi)粘T用的公訴有著不同的含義。從法律的意義上說，公訴是指檢察機關(guān)代表國家為追查被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則重要是針對牽涉公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因而應(yīng)嚴格區(qū)分適用。關(guān)于為維護國家和社會公共利益，我們國家憲法明確規(guī)定國家應(yīng)通過有關(guān)機關(guān)對侵占或毀壞國家和集體產(chǎn)業(yè)的行為、擾亂社會經(jīng)濟秩序的行為，污染環(huán)境等行為依法進行查處。然而事實上，我們無法回避的是、在我們國家，損害國家經(jīng)濟利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序等情況仍然存在，并成為社會矛盾的主要層面。詳細表現(xiàn)為：一是通過非法手段侵占、毀壞、浪費國有資產(chǎn)案件越來越多，國有資產(chǎn)流失嚴重，十分是在改制經(jīng)過中，國有資產(chǎn)被低估或不評估、國有股不配股、不分紅、國有資產(chǎn)被低價出讓或入股、國有資產(chǎn)被無償劃撥或侵占等等導(dǎo)致國有資產(chǎn)以極快的速度在流失。而一些國有資產(chǎn)管理部門本能機能弱化，無法有效肩負起保衛(wèi)國有資產(chǎn)的重擔。二是壟斷、限制競爭、不正當競爭案件、進犯消費者權(quán)益案件、價格違法案件等擾亂社會經(jīng)濟秩序案件對我們國家社會市場經(jīng)濟秩序造成極大沖擊。三是違背環(huán)境保衛(wèi)，造成環(huán)境污染事故或者天然資源遭遇毀壞的案件，對我們的生存環(huán)境和質(zhì)量造成嚴重和無可挽回的影響。應(yīng)當說，對上述情況，我們國家都設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機關(guān)進行管理，但由于各種原因，這些行政執(zhí)法本能機能沒有得到很好行使和發(fā)揮，行政機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督處于力不從心的地位，相關(guān)立法的不完善和互相脫節(jié)及處理懲罰的滯后，構(gòu)成了行政執(zhí)法的盲區(qū)，使違法者得不到應(yīng)有的處理懲罰。由此，司法就成為保衛(wèi)國家和社會公共利益的最后一道防線，而且根據(jù)法治的理論，這理應(yīng)是一個有效的救濟手段。但根據(jù)我們國家民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關(guān)于起訴權(quán)〔含自訴權(quán)〕的規(guī)定，要提起訴訟必需是本身合法權(quán)益遭到進犯的天然人、法人或者其他組織，否則根據(jù)“不告不睬〞的原則，審訊程序?qū)o法啟動。而公益受損的案件受進犯的對象重要是抽象的國家和社會公共利益，難以確定一個直接、詳細的受害人來擔當原告。同時，根據(jù)我們國家現(xiàn)行制度，任何人、任何單位對牽涉國家和社會公共利益的案件只能向有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構(gòu)成刑事犯罪由檢察機關(guān)提起公訴的情形外。如此一來，在法律上就無法找到一個合格的原告，就上述那些損害國家和社會公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就構(gòu)成了所謂的公益案件的審理盲區(qū)，出現(xiàn)似乎誰都有權(quán)管，卻誰也管不了的場面，致使國家和社會公共利益白白地遭到損失，社會法制所確立的有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的原則在這里無法得到落實。對此，筆者以為，只要也必需引入和確立公益訴訟制度，方能使這種為難和痛心的場面得以改變。二、賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的需要性〔一〕院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對法律施行活動進行監(jiān)督公安機關(guān)是行政機關(guān)，重要負責(zé)行政治安任務(wù)和刑事案件的偵察工作，司法行政機關(guān)也是所屬的行政部門，無權(quán)也難以對同級行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行監(jiān)督并提起公益訴訟。法院是審訊機關(guān)，居于裁判者的地位，當然不可能去行使公益訴訟的訴權(quán)，而往往是公益訴訟的被告，人大機關(guān)作為立法機關(guān)如行使公益訴訟訴權(quán)則會構(gòu)成“同一個機關(guān)，既是法律履行者，又系有立法者的全部權(quán)利〞的場面，這是與現(xiàn)代法治理論相違犯的。而賦予公民個人公益訴訟的訴權(quán)，在當前的情況下由于各種原因也將是難以開展的。由此，在當前中國的法制情況下，唯有賦予檢察機關(guān)以公益案件訴權(quán)，方為可行。〔二〕由檢察機關(guān)代表國家對公益訴訟行使訴權(quán)是當今各國的普遍做法在法國，早在1806年法律就賦予檢察機關(guān)在公法秩序遭到損害時，有權(quán)為維護公法秩序而提起民事訴訟。德國的檢察機關(guān)也有權(quán)代表國家對牽涉國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國家檢察機關(guān)也同樣有提起民事行政訴訟的權(quán)利，如美國總檢察長能夠參與任何民事、行政訴訟案件，能夠?qū)€人、團體、及其附屬機構(gòu)提起民事行政訴訟，并有權(quán)參與爭辯。故借鑒國外的做法，從法律上賦予我們國家檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)是與世界檢察制度的做法相接軌的?！踩秤蓹z察機關(guān)提起公益訴訟，在我們國家檢察史上有過成功的先例且檢察隊伍的現(xiàn)在狀況和已開展的探尋求索也為檢察機關(guān)作為國家利益的代表行使對公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)實根據(jù)早在新民主主義革命時期，檢察機關(guān)加入民事訴訟就有了規(guī)定。1939年〔陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例〕和1941年〔晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例〕中，都有關(guān)于檢察員作為訴訟當事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。新中國成立后，我們國家國家立法規(guī)定了檢察機關(guān)加入民事行政訴訟活動的權(quán)柄，1949年12月制訂的〔人民最高人民檢察署試行組織條例〕第3條第5項規(guī)定：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之〞。1954年〔中國檢察院組織法〕規(guī)定，各級人民檢察院的權(quán)柄之一是“對于有關(guān)國家和人民利益的主要的民事案件有權(quán)提起訴訟〞。因而，能夠說，由檢察機關(guān)承當對公益訴訟的訴權(quán)，在我們國家是有著歷史淵源的，而且從當下檢察隊伍的建設(shè)來看，檢察人員的素質(zhì)、檢察業(yè)務(wù)十分是民事行政檢察業(yè)務(wù)的開展水平、社會對檢察職業(yè)的認同水平和法律賦予的檢察工作的法律監(jiān)督權(quán)柄，都為檢察機關(guān)作為公益訴訟的代表人對損害國家和社會公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎(chǔ)。除此之外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機關(guān)開展提起民事訴訟活動也均獲得較好的法律和社會效果，為檢察機關(guān)正式開展此項工作提供了豐富的實踐結(jié)果和參考經(jīng)歷體驗。三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機關(guān)的性質(zhì)所決定在公益訴訟經(jīng)過中，檢察機關(guān)作為國家利益的代表人應(yīng)處于準原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受損害而當然獲得的訴權(quán)，檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會公益代表的特定身份而由國家法律十分授予的。檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位也只能到達準原告的條理，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，由于它究竟是以國家和社會公益代表的身份來提起訴訟，當然就與普通民事行政訴訟華夏告的權(quán)利義務(wù)存在著較為明顯的區(qū)別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權(quán)利，其中主要的一點是它享有對法院審訊活動的法律監(jiān)督權(quán)，對一審裁判，檢察機關(guān)享有抗訴的權(quán)利。同時，在某些方面它的權(quán)利也遭到限制，如它對爭議的客體只要依法維護的權(quán)利，無直接處罰的權(quán)利。同時，檢察機關(guān)在公益訴訟中準原告的法律地位，也決定了檢察機關(guān)不可能成為實體權(quán)利的承當者，而承當敗訴的法律后果，法院只能依法確認對牽涉的國家和社會公共利益能否予以保衛(wèi)，而不能判決駁回檢察機關(guān)的訴訟懇求。除此之外，由于審理對象牽涉公益，故在庭審中也不能適用調(diào)解原則，法院也不能收取任何訴訟費用。四、檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)有限制檢察機關(guān)有權(quán)提起訴訟，僅局限于牽涉國家和社會公益受損而行政機關(guān)又不予保衛(wèi)的案件，這個范圍應(yīng)局限于如下幾個方面：〔一〕牽涉損害國家、社會重大公共利益的民事行政案件社會理論中不少案件雙方當事人互相串通，以合法形式作為掩蓋以損害國家或社會的公共利益，如國家資產(chǎn)被低價讓渡的案件，由于雙方當事人有著互相的利益共聯(lián)關(guān)系，因而他們當然不會自動向法院提出訴訟，這樣一來，受害的只能是國家利益。還有的案件牽涉天然資源被毀壞和環(huán)境污染等社會公益問題，而無人向法院起訴。〔二〕重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件我們國家參加WTO后，相應(yīng)的訴訟案件一定會有較大增加，而這類案件經(jīng)常會聯(lián)絡(luò)到本國的重大國家和社會公共利益，如跨國公司建廠造成當?shù)丨h(huán)境嚴重污染或排放廢棄物事件，由檢察機關(guān)提起公益訴訟，能最大限度地保衛(wèi)國家和社會利益，且也符合國際習(xí)慣。〔三〕嚴重擾亂社會經(jīng)濟秩序和市場規(guī)則的案件隨著我們國家市場經(jīng)