中國開發(fā)區(qū)的治理模式與治理體系

中國開發(fā)區(qū)的治理模式與治理體系國內(nèi)外開發(fā)區(qū)治理模式研究綜述目前，既有的有關(guān)中國開發(fā)區(qū)治理模式的研究，多數(shù)依據(jù)開發(fā)區(qū)治理主體是政府還是企業(yè)，將其大致分類為政府型、企業(yè)型以及介于中間的政企合作型。盡管這一類型學(xué)劃分已經(jīng)覆蓋了中國大多數(shù)開發(fā)區(qū)的治理模式，但還是有一些雖小眾但卻客觀存在的開發(fā)區(qū)治理模式被排除在外。而且，這種劃分方式也僅是一種靜態(tài)視角，無法涵蓋開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的一些新的治理模式特征。因此，通過建構(gòu)一個(gè)包含靜態(tài)和動態(tài)視角在內(nèi)的三維框架，來盡可能全面地囊括目前中國開發(fā)區(qū)所具有的治理模式，有著現(xiàn)實(shí)的方案式意義。開發(fā)區(qū)的治理模式雖有政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和政企合作型之分，但總體上仍以政府管委會體制為主。然而，雖歷經(jīng)40年演變，開發(fā)區(qū)管委會的法律地位依然不清，機(jī)構(gòu)及其職責(zé)配置還不夠規(guī)范，變革的目標(biāo)方向仍充滿爭議。在實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)的治理模式豐富多樣。有學(xué)者將其概括為五種：一是政府治理型模式，由政府來領(lǐng)導(dǎo)、組織和具體實(shí)施開發(fā)區(qū)的管理和建設(shè)工作，具體又可分為管委會協(xié)調(diào)型和管委會主治型。二是企業(yè)治理型模式，由獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織即開發(fā)公司管理開發(fā)區(qū)，依據(jù)資金來源的不同，又可以分為國企型、外商型、聯(lián)合型三類。三是政企合作型模式，從開發(fā)區(qū)管理活動中政府與企業(yè)結(jié)合的緊密程度和企業(yè)資本來源，可以劃分為政企合一型和政企分開型。四是委托管理型模式，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，委托國內(nèi)某知名或富有經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)園對開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理運(yùn)作，根據(jù)合同約定分享利潤或成果。五是“協(xié)治”型模式，一區(qū)（開發(fā)區(qū)）多園（產(chǎn)業(yè)園）和一域（經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)）多區(qū)（開發(fā)區(qū)）涉及多部門、多行政層級的協(xié)作型治理。事實(shí)上，委托管理型和“協(xié)治”型模式的實(shí)質(zhì)，依然可以歸結(jié)于政府治理型、企業(yè)治理型或政企合作型。如果根據(jù)政府對開發(fā)區(qū)的介入程度，可以把治理模式區(qū)分為“連續(xù)性光譜”。無論是政府治理型模式，還是政企合作型模式，一般都在開發(fā)區(qū)設(shè)立了管委會，所以都屬于開發(fā)區(qū)管委會體制。開發(fā)區(qū)的雛形誕生于西方國家，早期西方大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來闡述對開發(fā)區(qū)的研究，為開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。比如韋伯在《工業(yè)區(qū)位理論》一書中首次提出了有關(guān)工業(yè)和區(qū)域集聚的概念，他認(rèn)為：“區(qū)域集聚的優(yōu)勢是成本的節(jié)約，即在這個(gè)點(diǎn)上工業(yè)生產(chǎn)一定產(chǎn)品比其它地方生產(chǎn)的成本都低，在一地方實(shí)現(xiàn)一定工業(yè)產(chǎn)品的整個(gè)生產(chǎn)過程和分配過程比其它地方更為廉價(jià)?！薄霸谝欢谢潭认拢杀疽蚬I(yè)的集中化而降低。單位產(chǎn)品的成本指數(shù)比工業(yè)完全分散情況下的成本指數(shù)低，也比集中程度低的工業(yè)要低”;克魯格曼的空間經(jīng)濟(jì)理論則提出了工業(yè)集聚、區(qū)域發(fā)展影響等空間集聚模型的概念，強(qiáng)調(diào)在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、高制造業(yè)投入和低運(yùn)費(fèi)的綜合作用下，通過數(shù)學(xué)模型分析，證明工業(yè)的區(qū)域性集聚將導(dǎo)致制造業(yè)中心的形成；馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出了外部經(jīng)濟(jì)理論，他將經(jīng)濟(jì)中影響生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的第四類生產(chǎn)要素（其他三類分別是土地、勞動和資本）概括為“工業(yè)組織”,進(jìn)而利用“外部經(jīng)濟(jì)”和“內(nèi)部經(jīng)濟(jì)”來說明這類生產(chǎn)要素的變化如何影響產(chǎn)量的增加。不論是區(qū)域集聚、工業(yè)集聚還是工業(yè)組織，這些理論性概念一定程度上均描述了開發(fā)區(qū)的雛形，為開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和發(fā)展起到了巨大的貢獻(xiàn)。但是，相比對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究，西方在從管理學(xué)角度探討開發(fā)區(qū)管理體制問題的研究成果則要少的多?？陀^上，西方國家更早的將開發(fā)區(qū)作為城市產(chǎn)業(yè)綜合體業(yè)態(tài)，普遍以市場為主導(dǎo)來開發(fā)、管理開發(fā)區(qū)的運(yùn)營和發(fā)展，在其管理模式和管理體制方面與國內(nèi)開發(fā)區(qū)相去較遠(yuǎn)。因此，在管理體制方面，國外的開發(fā)區(qū)和地方政府的關(guān)系并沒有我國開發(fā)區(qū)復(fù)雜，所以西方對于開發(fā)區(qū)的研究大多是從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)而很少強(qiáng)調(diào)管理體制。在難于有效借鑒西方對于開發(fā)區(qū)管理體制研究著作的情況下，國內(nèi)在研究中國開發(fā)區(qū)管理體制問題上顯得更加重要和迫切。從治理主體的角度審視開發(fā)區(qū)治理中的政企統(tǒng)合模式可以發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)上是一個(gè)政府組織，政府與企業(yè)的關(guān)系是“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”“政府決策、企業(yè)執(zhí)行”。已有的學(xué)術(shù)研究多是圍繞著政府和企業(yè)在開發(fā)區(qū)治理中的作用進(jìn)行探討，從政府與企業(yè)關(guān)系的層面將開發(fā)區(qū)治理模式分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、政企混合型等不同類型。實(shí)際上，開發(fā)區(qū)治理中除了政府和企業(yè)之外，還有其他治理主體參與其中，如行業(yè)協(xié)會、社會組織等。在開發(fā)區(qū)建設(shè)的初級階段，因?yàn)闆]有歷史經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，國內(nèi)學(xué)者主要是對開發(fā)區(qū)的宏觀方面進(jìn)行研究，比如從優(yōu)惠政策等方面來探討研究開發(fā)區(qū)的發(fā)展問題，對于管理體制的研究極為有限。然而伴隨著著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和我國加入世界貿(mào)易組織，我國的.開發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了第三個(gè)階段。在這一新的時(shí)期，園區(qū)各項(xiàng)政策等先天優(yōu)勢逐漸弱化，制度創(chuàng)新開始受到國內(nèi)開發(fā)區(qū)從業(yè)者的普遍重視，對于開發(fā)區(qū)管理體制的研究因此也逐漸多了起來。在國內(nèi)對開發(fā)區(qū)管理體制方面的研究成果中，有很多著作值得借鑒和學(xué)習(xí)，但是在管理體制的創(chuàng)新問題上，或避而不談，或所談不深。皮黔生、王愷所著的《走出孤島一中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)概論》，是一部全面研究中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)這一特定事物的經(jīng)濟(jì)學(xué)專著，是一部不同于其他研讀中國開發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)典著作，作者對開發(fā)區(qū)管理體制從初創(chuàng)實(shí)驗(yàn)到擴(kuò)張后的改革的演變進(jìn)行了全面的回顧。作者在文中分析，“開發(fā)區(qū)以孤島的形式存在，首先是制度問題?！薄伴_發(fā)區(qū)營造所謂仿真的國際投資就是為了超前化解和降低制度性交易成本，這種孤島以物質(zhì)（體制）和非物質(zhì)（心理）存在”。該書把開發(fā)區(qū)比作一個(gè)體制的“孤島”,走出孤島即是作者對創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制這一理念的升華?！蹲叱龉聧u》一書提出的創(chuàng)新管理體制的理念引進(jìn)了專家學(xué)者的廣泛關(guān)注，也成為開發(fā)區(qū)從業(yè)者必讀的一本教科書。朱永新、劉伯高的《中國開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方行政機(jī)構(gòu)改革》概括介紹了我國開發(fā)區(qū)三種主要的管理體制：行政主導(dǎo)型管理體制、公司制管理體制和混合型管理體制，文中對開發(fā)區(qū)的職能定位不明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、管理手段不充分且缺乏權(quán)威性等存在的問題進(jìn)行了分析，但是缺乏改革創(chuàng)新措施方面的解讀。謝富紀(jì)、彭元棟、孫文廣在《淺談高新區(qū)行政管理體制的改革》一書中嘗試了對歐美等國家和地區(qū)高技術(shù)開發(fā)區(qū)的綜合比較，其中包括“管理體制比較”,但是，在討論關(guān)于開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展中存在的問題部分時(shí)，沒有具體分析開發(fā)區(qū)管理體制問題。綜上所述，因我國的開發(fā)區(qū)發(fā)展時(shí)間不長，各個(gè)階段所面臨的主要問題并不相同，因此在開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新方面的思考也隨著發(fā)展階段的不同而不斷升華，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制的方式方法也不斷與時(shí)俱進(jìn)。自全國各地開發(fā)區(qū)創(chuàng)建以來，根據(jù)自身的特點(diǎn)和地區(qū)發(fā)展環(huán)境，對管理體制進(jìn)行了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐，使得開發(fā)區(qū)的體制始終保持活力，開發(fā)區(qū)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢成為開發(fā)區(qū)取得巨大成績的首要前提和重要保障。通過40年的發(fā)展，目前開發(fā)區(qū)的管理體制呈現(xiàn)多元化，各個(gè)模式各具優(yōu)勢，也面臨不同的挑戰(zhàn)。同傳統(tǒng)行政管理體制不同，不同類型的開發(fā)區(qū)管理體制均保持了開發(fā)區(qū)體制機(jī)制的精髓，即精簡高效。這不僅符合我國行政管理體制改革的長期發(fā)展趨勢，也凸顯了開發(fā)區(qū)作為改革開放的試驗(yàn)田的作用。各開發(fā)區(qū)在體制創(chuàng)新方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以說沒有最優(yōu)的模式，只有最適合的模式。治理方式和治理主體中國開發(fā)區(qū)治理模式可先在治理方式和治理主體兩個(gè)維度下劃分出靜態(tài)的五種基本類型。治理方式有條、塊兩種。條治理方式是指開發(fā)區(qū)僅由上級政府下屬的一個(gè)職能部門來負(fù)責(zé)與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃、管理和服務(wù)，至于具體的行政事務(wù)和稅入，仍由開發(fā)區(qū)所屬行政區(qū)劃政府負(fù)責(zé)和收取。而與之相對的塊治理方式，則指開發(fā)區(qū)治理主體基于與開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)被治對象的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成自我治理的系統(tǒng)。

在這兩種治理方式下，通過進(jìn)一步區(qū)分治理主體的性質(zhì)，包括公職人員、非公職人員和介于二者的中間型，就能劃分出五種基本類型。（1）如前所述，條治理方式只能搭配公職人員，這就形成了第一類開發(fā)區(qū)治理模式——產(chǎn)業(yè)部門型。而塊治理方式可以搭配不同性質(zhì)的治理主體。（2）當(dāng)治理主體性質(zhì)為公職人員時(shí)，就形成了第二類開發(fā)區(qū)治理模式——準(zhǔn)政府型，其基本如一級政府，是中國最常見的開發(fā)區(qū)治理模式。（3）當(dāng)治理主體性質(zhì)為非公職人員時(shí)，就形成了第三類開發(fā)區(qū)治理模式——企業(yè)型，其依靠引商入駐的收益，來實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)和治理。當(dāng)治理主體性質(zhì)為中間型時(shí)，還分兩種情況。（4）一種情況是公私兼具，治理主體既有政府，也有企業(yè)，此時(shí)就形成第四類開發(fā)區(qū)治理模式——政企合一型。（5）還有一種情況是性質(zhì)模糊，非公非私，屬于依法設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，此時(shí)就形成第五類開發(fā)區(qū)治理模式——法定機(jī)構(gòu)型。動態(tài)視角下的另外三種治理模式靜態(tài)視角的缺陷在于忽略開發(fā)區(qū)的發(fā)展，而與開發(fā)區(qū)治理最相關(guān)的發(fā)展特征體現(xiàn)在治理空間的演進(jìn)。中國開發(fā)區(qū)的空間演進(jìn)包括連續(xù)型和間斷型兩種，區(qū)別在于是否與原先治理空間集中連片。連續(xù)型空間演進(jìn)在多數(shù)情況下要處理與擬擴(kuò)張區(qū)域所屬行政區(qū)劃政府的關(guān)系。這對產(chǎn)業(yè)部門型治理模式的開發(fā)區(qū)而言無甚困難，對企業(yè)型和法定機(jī)構(gòu)型這種小眾治理模式的開發(fā)區(qū)而言尚未形成經(jīng)驗(yàn)，難題主要出現(xiàn)在準(zhǔn)政府型和政企合一型這兩種治理模式上，因?yàn)楣茌牂?quán)出現(xiàn)明顯沖突。對此，開發(fā)區(qū)一般采用兩種解決方式。（6）一種是由上級政府出面，在不改變原有行政區(qū)劃的前提下，將擬擴(kuò)張區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)治理權(quán)限從原所屬行政區(qū)劃政府那取出并委托給開發(fā)區(qū)，這種治理模式被稱為行政托管型。（7）還有一種是直接改變行政區(qū)劃，將開發(fā)區(qū)與附近行政區(qū)合并，使開發(fā)區(qū)的可開發(fā)范圍擴(kuò)大至兩區(qū)界內(nèi)，這種治理模式被稱為政區(qū)融合型。（8）此外，為規(guī)避連續(xù)型空間演進(jìn)的麻煩，很多開發(fā)區(qū)會選擇間斷型空間演進(jìn)的方式，即設(shè)立飛地園區(qū)。但由于空間上存在距離，治理不便，所以就會出現(xiàn)主區(qū)和分園均進(jìn)行治理建制的雙層治理模式，這種治理模式被稱為一區(qū)多園型。動態(tài)視角下的三種新治理模式并不互斥，其有可能出現(xiàn)在同一個(gè)開發(fā)區(qū)身上，這是與上述五種基本類型的區(qū)別。中國開發(fā)區(qū)治理模式有產(chǎn)業(yè)部門型、準(zhǔn)政府型、政企合一型、企業(yè)型和法定機(jī)構(gòu)型五種基本類型；加入動態(tài)的空間演進(jìn)視角后，還有行政托管型、政區(qū)融合型和一區(qū)多園型另外三種類型。這八種類型大致構(gòu)成目前中國開發(fā)區(qū)治理模式的基本圖景。中國的開發(fā)區(qū)治理體系結(jié)合不同開發(fā)區(qū)的功能及地區(qū)背景環(huán)境，中國地方政府對開發(fā)區(qū)的管理體制進(jìn)行了豐富的制度創(chuàng)新實(shí)踐，目前開發(fā)區(qū)管理體制已走向多元化。在實(shí)踐中，大致形成了管委會、區(qū)政統(tǒng)籌、企業(yè)管理三種基本管理模式。管委會模式是我國開發(fā)區(qū)最初體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，也是目前我國開發(fā)區(qū)最普遍采用的體制模式。管委會模式一般具有以下的特點(diǎn)：

一是在總體組織框架上，管理委員會是所在地政府的派出機(jī)關(guān)，而非一級人民政府，主要行使當(dāng)?shù)卣跈?quán)的經(jīng)濟(jì)管理職能；管委會模式與一般行政區(qū)的管理體制的區(qū)別是所在市委派出開發(fā)區(qū)工作委員會，不設(shè)人民代表大會和政治協(xié)商會議。一般還同時(shí)組建一個(gè)由管委會直接管轄的開發(fā)建設(shè)總公司作為經(jīng)濟(jì)活動法人。二是在組織人事方面，開發(fā)區(qū)管委會一般具有高級別干部配置和高管制授權(quán)安排等特征，其領(lǐng)導(dǎo)人地位甚至高于該城市所轄區(qū)縣，開發(fā)區(qū)在某些領(lǐng)域享有省一級的權(quán)力，很多超過了所在的城市。在干部任免上，管理委員會領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行任命制，下級干部實(shí)行聘任制。三是在管理委員會內(nèi)部設(shè)置高度精簡的機(jī)構(gòu)，相關(guān)職能部門合署辦公，與政府機(jī)構(gòu)相比，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。四是.開發(fā)區(qū)設(shè)立一級財(cái)政，可以編制、實(shí)施財(cái)政預(yù)算、組織稅收，并相應(yīng)地制定區(qū)域管理的規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)依法治區(qū)。這種高度授權(quán)，特事特辦，專心發(fā)展經(jīng)濟(jì)的管理體制，是目前我國開發(fā)區(qū)采用最多的管理體制模式，它的優(yōu)點(diǎn)為：一是管理委員會擁有較大的行政管理權(quán)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，保證了體制創(chuàng)新的活力和動力；同時(shí)開發(fā)區(qū)管委會的高層次、高授權(quán)，對獲取政府高層信息、協(xié)調(diào)一線矛盾、屏蔽外部環(huán)境干擾、降低交易成本具有直接幫助。二是作為相對獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，管理委員會可以脫離來自各個(gè)方面的牽制和干擾，在所在地政府的領(lǐng)導(dǎo)下，因地制宜制訂建設(shè)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，從而保證開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡、高效，體現(xiàn)了小政府、大社會的精髓。管理委員會下設(shè)職能部門受其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目標(biāo)取向一致，有效避免和降低了存于運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部的扯皮、摩擦和內(nèi)耗。同時(shí)，由于進(jìn)行合理的職能歸并，不搞上下對口，管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。其精簡高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境有重大意義。這種模式的薄弱環(huán)節(jié)在于：一是行政授權(quán)不到位，宏觀控制缺乏力度。開發(fā)區(qū)管理權(quán)限的下放一般都是根據(jù)開發(fā)建設(shè)的需要，缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)管理力度，管理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性。二是管委會作為準(zhǔn)政府，在法律上突出管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，管理社會事務(wù)的職能不完備，隨著開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展必然產(chǎn)生越來越多的社會事務(wù)管理需求，這種管理模式并不能完全適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要。三是開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、管理、開發(fā)、建設(shè)等方面的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益上的再劃分容易發(fā)生沖突。目前國內(nèi)已設(shè)立的開發(fā)區(qū)，絕大多數(shù)采用管委會模式，一方面是因?yàn)楣芪瘯芾砟Ｊ酵覈蠖鄶?shù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段相匹配，我國目前大多數(shù)開發(fā)區(qū)目前發(fā)展還處于初級和中期發(fā)展階段，開發(fā)范圍較小，開發(fā)區(qū)行政級別不高，管委會模式能充分發(fā)揮所在政府優(yōu)勢，集中力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，充分發(fā)揮了管委會模式的優(yōu)勢；另一方面也說明管委會模式仍有其明顯的先進(jìn)性的存在。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國許多東部十分發(fā)達(dá)的開發(fā)區(qū)仍選擇管委會模式，而且也取得了十分突出的成績，這說明如果充分發(fā)揮管委會模式精簡高效的優(yōu)勢，并能有效的解決其弊端，管委會模式是十分具有活力的。隨著開發(fā)區(qū)完成第一階段的開發(fā)職能，逐步進(jìn)入發(fā)展的第二階段，開發(fā)區(qū)為解決自身發(fā)展空間不足，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)提升預(yù)留空間，開發(fā)區(qū)發(fā)展從產(chǎn)業(yè)集聚過渡到人才集聚，開發(fā)區(qū)面臨城市化發(fā)展的內(nèi)生需求。開發(fā)區(qū)原有管委會模式出現(xiàn)分化，部分仍沿用管委會模式，部分開發(fā)區(qū)在管委會管理模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，混合型管理模式在管委會模式上逐漸發(fā)展起來。區(qū)政統(tǒng)籌型管理模式是以準(zhǔn)政府的管委會模式為主導(dǎo)，衍生發(fā)展出來的一種新型的管理模式。主要是指開發(fā)區(qū)管理委員會通過受委托管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政區(qū)合并管理。其宗旨是通過體制設(shè)計(jì)，在加快開發(fā)區(qū)自身發(fā)展的同時(shí)，發(fā)揮園區(qū)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的輻射帶動作用，促使開發(fā)區(qū)由單一工業(yè)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，同時(shí)又能很好地解決開發(fā)區(qū)自身發(fā)展空間不足的問題。從表現(xiàn)形式來看，區(qū)政統(tǒng)籌型管理模式可以細(xì)分為以下兩種：一是垂直委托管理（街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托管理）。隨著開發(fā)區(qū)的管轄范圍不斷擴(kuò)展，園區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，建區(qū)初期的單純管委會制模式不能充分適應(yīng)開發(fā)區(qū)與轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，因此，“管委會+托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的管理模式應(yīng)運(yùn)而生，這一類型是管委會模式的擴(kuò)展，是上下級間的合并。其主要的特征是：受當(dāng)?shù)卣奈?，對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)一管理，將園區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一納入到開發(fā)區(qū)的規(guī)劃中，發(fā)揮開發(fā)區(qū)的輻射帶動作用，通過開發(fā)區(qū)形成的強(qiáng)勢工業(yè)基礎(chǔ)以及創(chuàng)新的管理體制來帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。二是平行整合統(tǒng)籌（對應(yīng)級別的政府機(jī)構(gòu)間的整合）。開發(fā)區(qū)和行政區(qū)管理職能合一，兩塊牌子、一班人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能?！皡^(qū)政統(tǒng)籌”的優(yōu)點(diǎn)可以用“合并、擴(kuò)大、升級”來歸納。開發(fā)區(qū)和行政區(qū)合并，最主要的是解決了開發(fā)區(qū)開放空間不足的問題，使得兩區(qū)在人才、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資、公共服務(wù)等方面的優(yōu)勢得到互補(bǔ)，解決了原有開發(fā)區(qū)土地資源、公共社會服務(wù)資源對其發(fā)展的瓶頸問題。兩區(qū)優(yōu)勢的有機(jī)結(jié)合，集多項(xiàng)政策、功能于一體，行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)于一身，具有一般開發(fā)區(qū)和行政區(qū)都不可比擬的特殊優(yōu)勢。區(qū)政統(tǒng)籌的模式一定程度符合未來開發(fā)區(qū)的發(fā)展趨勢，特別適合我國目前位于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)展進(jìn)入成熟期的開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)已經(jīng)完成產(chǎn)業(yè)集聚功能，正在向人才集聚和多元融合階段發(fā)展，園區(qū)經(jīng)濟(jì)開始向城區(qū)經(jīng)濟(jì)過渡，城市的多種功能開始在開發(fā)區(qū)形成有機(jī)融合，開發(fā)區(qū)開始向“產(chǎn)城融合”的方向發(fā)展。區(qū)政統(tǒng)籌的模式有利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資等方面的長處，以及行政區(qū)在公共社會服務(wù)方面的優(yōu)勢，使得兩者優(yōu)勢互補(bǔ)。當(dāng)然，這種模式也存在弊端，龐大的機(jī)構(gòu)設(shè)置會對原有開發(fā)區(qū)精簡、高效的管理理念提出了挑戰(zhàn)，大量繁雜的行政和社會事務(wù)影響了開發(fā)區(qū)招商引資、轉(zhuǎn)型升級的精力，弱化了開發(fā)區(qū)原先的體制優(yōu)勢，造成開發(fā)區(qū)與一般行政區(qū)之間在功能定位上的扭曲。因此這種模式的成功與否主要取決于合并后的管理模式是否能發(fā)揮開發(fā)區(qū)、行政區(qū)各自的優(yōu)勢，同時(shí)又能更好地解決效率問題。企業(yè)管理模式是一種完全由經(jīng)濟(jì)組織方式管理開發(fā)區(qū)的體制模式。開發(fā)區(qū)內(nèi)不設(shè)專門的行政管理機(jī)構(gòu)，而是設(shè)立一個(gè)諸如開發(fā)總公司之類的法人管理主體，承擔(dān)開發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的組織和管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌措和運(yùn)用、土地開發(fā)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房產(chǎn)經(jīng)營、創(chuàng)造投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外資金和先進(jìn)技術(shù)等。開發(fā)區(qū)開發(fā)公司管理，需要由當(dāng)?shù)卣x予其管理授權(quán)和職能，包括項(xiàng)目審批等經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力和必要的特許經(jīng)營開發(fā)職能等。開發(fā)區(qū)內(nèi)的其它行政性事務(wù)，仍然由所在地政府的相關(guān)職能部門來管理。開發(fā)區(qū)可根據(jù)需要決定是否設(shè)立管委會，但管委會的職能一般很弱，開發(fā)區(qū)主要以開發(fā)公司作為主體進(jìn)行經(jīng)營管理。企業(yè)管理模式適合于區(qū)域功能相對單一、地域面積較小的開發(fā)區(qū)，由于首創(chuàng)于深圳蛇口，又被稱為“蛇口模式”。

這類管理體制的優(yōu)點(diǎn)在于：一是企業(yè)化的管理經(jīng)營模式，可以完全企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作，避免了政企不分、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的可能性，公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、有利于把握資金的利用率和投資成本的回收，公司還可以通過多樣化的資本市場運(yùn)作來壯大公司實(shí)力，依靠嫻熟的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大經(jīng)營范圍和領(lǐng)域，走品牌化的道路。二是機(jī)構(gòu)精簡，有利于引入高效、精干的管理體制，加強(qiáng)對入?yún)^(qū)企業(yè)的各項(xiàng)服務(wù)；管理成本低，運(yùn)作效率高。

這種模式的弊端在于：開發(fā)公司收入來源單一，持續(xù)發(fā)展資金不足。開發(fā)公司承擔(dān)了一定的政府職能，進(jìn)行了大量的公共事業(yè)開發(fā)，但由于開發(fā)主體不是一級行政組織或行政派出機(jī)構(gòu)，無法從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本主要靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補(bǔ)償，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)水平較低、地價(jià)過高、債務(wù)過重等問題。中國開發(fā)區(qū)治理體系的存在的問題（一）開發(fā)區(qū)法律地位和行政地位模糊

目前我國大多數(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行的是管委會模式，盡管國家、省市各類文件中明確開發(fā)區(qū)管委會是當(dāng)?shù)卣摹芭沙鰴C(jī)構(gòu)”,盡管在實(shí)際工作中管委會承擔(dān)了“一級政府”職責(zé)，但目前我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，在法律上也還沒有一個(gè)全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，管委會的行政主體地位缺乏法律依據(jù)。雖說部分省份也出臺過單個(gè)的開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例，如浙江省相繼出臺過《寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》、《杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》、《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》等，但由于上位法的缺失與下位法之間的矛盾，開發(fā)區(qū)的行政主體地位一直是模糊不清的。這導(dǎo)致.開發(fā)區(qū)在功能定位、管理模式、組織原則和組織形式上無法在法律上予以明確。.開發(fā)區(qū)法律地位不明確，各地開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，管理?xiàng)l例就失去了法律效力。這種狀況致使.開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域所享有的權(quán)限難以到位，管理效率受到影響。

（二）開發(fā)區(qū)管理權(quán)限趨于弱化

作為改革開放的試驗(yàn)田和先行區(qū)，各.開發(fā)區(qū)自成立伊始就得到國家和地方政府的大力扶持。國家和省兩級政府賦予開發(fā)區(qū)的特殊政策給開發(fā)區(qū)帶來了二十多年的黃金發(fā)展期。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)、法制社會建設(shè)的日臻完善、國家宏觀政策的不斷調(diào)整，在各種因素疊加影響下開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策逐步取消，“特區(qū)”作用正在削弱，管理職能和實(shí)際操作權(quán)限日趨收緊，“小政府、大社會”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的運(yùn)作機(jī)制和“精簡、統(tǒng)一、高效”的體制優(yōu)勢逐步弱化。開發(fā)區(qū)管委會作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，雖然多數(shù)擁有所在地同級政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和承擔(dān)相關(guān)的行政管理職能，但本身缺少行政執(zhí)法的主體資格，實(shí)際運(yùn)作中關(guān)鍵權(quán)力往往不能下放給開發(fā)區(qū)，致使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商注冊、人才引進(jìn)、資金融通等方面受制于其他有關(guān)部門和有關(guān)政策條文的制約。近年來，國家對工商、稅務(wù)、海關(guān)、技術(shù)監(jiān)督、社會保障等部門實(shí)行垂直管理，一些開發(fā)區(qū)原有的權(quán)限被各部門的縱向集中管理所分解，目前，開發(fā)區(qū)規(guī)劃、用地、招投標(biāo)、消防、環(huán)評等開發(fā)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍需層層上報(bào)審批，即使有些權(quán)限“下放”,但仍須逐事逐項(xiàng)上報(bào)“確認(rèn)”或“審核”,導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)增多、工作周期延長，辦事效率降低，比較成本上升。開發(fā)區(qū)享有的特殊政策和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限高授權(quán)是取得突出成績的重要因素，但實(shí)際操作中，管理權(quán)限不斷被回收，政策優(yōu)勢逐漸喪失是.開發(fā)區(qū)目前面臨的共同問題。即便享有最高級別管理權(quán)限、優(yōu)勢政策最突出的蘇州工業(yè)園，其1994年開始享有的各項(xiàng)優(yōu)惠措施，目前已經(jīng)基本被收回。

（三）開發(fā)區(qū)社會管理職能滯后

開發(fā)區(qū)自成立以來，主要精力用在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，對社會管理領(lǐng)域沒有給予應(yīng)有的重視。目前，我國許多開發(fā)區(qū)，特別是先行發(fā)展的.開發(fā)區(qū)，目前都已經(jīng)完成了空間集聚和產(chǎn)業(yè)集聚階段，并且已經(jīng)進(jìn)入人才集聚和多元融合階段，在這個(gè)階段，園區(qū)經(jīng)濟(jì)開始向城區(qū)經(jīng)濟(jì)過渡。這些年，開發(fā)區(qū)在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，按照統(tǒng)籌二三產(chǎn)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會、統(tǒng)籌人與自然的理念進(jìn)行建設(shè)，朝著“包容性增長”和“共享式發(fā)展”的復(fù)合開發(fā)區(qū)或綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)方向發(fā)展。管委會體制較為簡單靈活，但“小馬拉大車”難以與開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)模相匹配；開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制便于協(xié)調(diào)，但容易造成運(yùn)行成本高、財(cái)力不足的問題。開發(fā)區(qū)建立初期，是功能簡單的外向型工業(yè)園區(qū)，以管委會模式為代表的精簡高效的管理體制，避免了城市中黨委、政府、人大、政協(xié)并立龐大的管理機(jī)構(gòu)。但是，隨著越來越多的開發(fā)區(qū)實(shí)際開發(fā)空間范圍的擴(kuò)大，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入開發(fā)區(qū)內(nèi)。.開發(fā)區(qū)在以工業(yè)項(xiàng)目為主的前提下，功能日益復(fù)雜，常住人口大量增加。被征地農(nóng)民的安置和轉(zhuǎn)化、社區(qū)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、教育衛(wèi)生、社會保障等社會問題日益顯現(xiàn)，成為開發(fā)區(qū)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)功能開發(fā)的同時(shí)必須妥善解決的問題?，F(xiàn)在的開發(fā)區(qū)管委會不僅承擔(dān)著規(guī)劃建設(shè)、招商選資、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、安全生產(chǎn)、節(jié)能降耗等經(jīng)濟(jì)綜合管理服務(wù)職能，還要承擔(dān)勞動、人事、治安、計(jì)生等社會管理工作。另外，興辦和管理科、教、文、衛(wèi)、體等公共事業(yè)，也逐漸成為開發(fā)區(qū)管委會職責(zé)的一部分。社會管理需求不斷加大，社會管理職能成為開發(fā)區(qū)在開發(fā)區(qū)三大職能中所占的比重越來越大。但開發(fā)區(qū)的管理體制中，社會管理職能方面的轉(zhuǎn)變步伐明顯落后。開發(fā)區(qū)由單純生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活、商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，由依靠優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、行政效率和服務(wù)體系建設(shè)，亟需探索建立新型的組織管理機(jī)制。

（四）開發(fā)區(qū)干部配備與人才引進(jìn)受到限制

開發(fā)區(qū)經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，不僅為國家和社會創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，而且培養(yǎng)和鍛煉了一支能建設(shè)、會管理、懂經(jīng)濟(jì)的干部隊(duì)伍。但是由于開發(fā)區(qū)實(shí)行的是精簡、高效的管理體制，只設(shè)精干的黨委和行政系統(tǒng)，不設(shè)人大、政協(xié)系統(tǒng)，因此，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)明顯少于一般行政區(qū)域，干部晉升機(jī)會較少。以浙江省為例，目前浙江省各.開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)職級不統(tǒng)一的問題依然存在。較早成立的.開發(fā)區(qū)基本設(shè)置了副廳職級（溫州除外），但新批的.開發(fā)區(qū)多數(shù)是正處級，甚至正科級（長興、嘉善）。較低的領(lǐng)導(dǎo)職級配置極大地限制了開發(fā)區(qū)與各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)能力。另外，開發(fā)區(qū)的行政編制和事業(yè)編制飽和問題也十分突出，直接導(dǎo)致了部分優(yōu)秀人才的流失。開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑分析我國的開發(fā)區(qū)的制度性框架一般包括治理體系和治理機(jī)制兩方面。從治理體系方面看，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府、大社會”，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革取向，率先與國際接軌，探索實(shí)行以管委會為主的準(zhǔn)政府型管理體制，享受市一級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。這一做法，使開發(fā)區(qū)能夠在為自身發(fā)展提供強(qiáng)大制度動力的同時(shí)，也可更好推動母城的經(jīng)濟(jì)管理體制改革。從管理機(jī)制方面看，開發(fā)區(qū)積極用好用足中央賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與政策扶持導(dǎo)向，通過先行先試，在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定出臺了一批符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政策體系，構(gòu)建起具有較強(qiáng)競爭力的政策環(huán)境優(yōu)勢。我國開發(fā)區(qū)長期廣泛采用“機(jī)構(gòu)精簡高效、上級充分授權(quán)、財(cái)政管理獨(dú)立”的管委會治理模式，打破按行業(yè)、按“上下對口”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，以責(zé)權(quán)一致、職能統(tǒng)一為原則，對職能相近的部門進(jìn)行合并；普遍實(shí)行大部門制，在招商引資、財(cái)政稅收、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域管理等領(lǐng)域與母城政府建立起互惠互利且不失高效的緊密協(xié)作關(guān)系。以“一個(gè)窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)等多種投資服務(wù)模式，建立起市場經(jīng)濟(jì)體制下的新型政企關(guān)系；部分國家級開發(fā)區(qū)緊抓全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及省級綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)機(jī)遇，在行政管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、擴(kuò)大開放、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域成為了綜合體制改革的探路者?？傮w而言，開發(fā)區(qū)在體制機(jī)制方面的諸多探索不僅首開先河，而且被復(fù)制推廣到所在城市的體制改革中，成為中國經(jīng)濟(jì)體制的重要變革之源。十四五規(guī)劃期間，我國的開發(fā)區(qū)將開啟4.0時(shí)代，目前正處在3.0時(shí)代并開始向4.0時(shí)代過渡。開發(fā)區(qū)的1.0時(shí)代，注重工業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展工業(yè)，建設(shè)工業(yè)國家級開發(fā)區(qū)（工業(yè)集聚區(qū)）是各地政府最重要的任務(wù)；2.0時(shí)代的園區(qū)，開始重視職工居民生活與園區(qū)科技功能，但是對科技研發(fā)尤其是公共服務(wù)平臺建設(shè)的重視程度還不夠；進(jìn)入園區(qū)3.0時(shí)代，不僅重視園區(qū)的研發(fā)與商務(wù)辦公（CBD），并且逐步拓展園區(qū)的總部、金融、創(chuàng)意、旅游和會展等服務(wù)功能；而4.0時(shí)代的園區(qū)是一個(gè)嶄新的時(shí)代，園區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)功能逐漸弱化，保留的是高端先進(jìn)制造業(yè)，產(chǎn)城人一體化發(fā)展，市場活力進(jìn)一步激發(fā)，創(chuàng)新、綠色、集約與智慧成為園區(qū)發(fā)展的主旋律。開發(fā)區(qū)作為一種具有綜合性功能的特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)指一個(gè)國家或地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，由政府或市場主導(dǎo)，通過市場機(jī)制、政府調(diào)控和各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體行為，在所劃定的區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)行有別于其他行政區(qū)的特殊經(jīng)濟(jì)政策以及與之相應(yīng)的特殊管理模式，發(fā)展具有前沿性的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、特殊產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著輻射、帶動、促進(jìn)本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)。由于特有的空間集聚特征，使大量優(yōu)勢資源得以在開發(fā)區(qū)整合運(yùn)用，進(jìn)而產(chǎn)生了高度集約的集群效應(yīng)。也正因如此，開發(fā)區(qū)模式被廣泛運(yùn)用，并在改革開放及創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。開發(fā)區(qū)作為改革開放的重要戰(zhàn)略平臺，依托政策支持快速發(fā)展，在推動高水平開放和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)過40年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對外開放的歷史使命已經(jīng)基本完成。尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，開發(fā)區(qū)由于過去一味依賴政策紅利、政府主導(dǎo)色彩濃厚，積累的問題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優(yōu)勢減弱、區(qū)域內(nèi)外競爭壓力增大等困境，引入市場化機(jī)制和推進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化勢在必行。中國開發(fā)區(qū)的對外開放首先從外源集聚起步，由政府主導(dǎo)構(gòu)筑國際投資環(huán)境，形成外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力；之后圍繞推動本土內(nèi)源性自主創(chuàng)新，形成高端內(nèi)源產(chǎn)業(yè)集聚；隨后發(fā)展到，努力促進(jìn)外源與內(nèi)源雙向嵌入，以外源性產(chǎn)業(yè)與內(nèi)源性產(chǎn)業(yè)的相互融合與競合，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集成動力，推動產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈提升，形成具備可持續(xù)發(fā)展能力的創(chuàng)新型與生態(tài)型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。作為外源集聚核心主體的外國直接投資FDI，其作用機(jī)理為：開發(fā)區(qū)提供創(chuàng)新性條件（筑巢引鳳）→FDI產(chǎn)業(yè)集聚→要素驅(qū)動作用→產(chǎn)業(yè)效應(yīng)作用（后向效應(yīng)、前后效應(yīng)、旁側(cè)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)）→產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展（上游產(chǎn)業(yè)、下游產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)）→產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化→產(chǎn)業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)間整體升級。通過FDI產(chǎn)業(yè)集聚的前向效應(yīng)，以競爭、合作與示范作用對市場營銷、物流等下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生誘導(dǎo)作用；通過后向效應(yīng)對集聚區(qū)內(nèi)及周邊上游產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等提出要求，促使其改進(jìn)技術(shù)、提高效率，同時(shí)對于產(chǎn)業(yè)自身的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)起到促進(jìn)作用；而通過旁側(cè)效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)，對集聚區(qū)內(nèi)相關(guān)支持性、輔助性和配套性產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生推動作用。高品質(zhì)的開發(fā)區(qū)具有多個(gè)維度：產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)體系完善，有創(chuàng)新性的品格，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，宜居，開放包容。需要強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)品質(zhì)：一是高品質(zhì)開發(fā)區(qū)要具有創(chuàng)新性的品格，也就是說要把創(chuàng)新內(nèi)在化變成開發(fā)區(qū)一個(gè)核心和關(guān)鍵，不單單是創(chuàng)新與不創(chuàng)新的問題。二是開放包容的氛圍。開發(fā)區(qū)一定是開放的，要能吸引全世界的各種資源，也是包容的，因?yàn)橛袆?chuàng)新就有失敗。為打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚基地提供了優(yōu)越的平臺保障，產(chǎn)業(yè)入駐條件和信息化水平居于國內(nèi)一流和國際先進(jìn)水平，并在規(guī)劃引導(dǎo)、依法行政、土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理、投融資、人才管理等領(lǐng)域建立健全了親商務(wù)實(shí)的市場化運(yùn)行機(jī)制。

此前，我國的開發(fā)區(qū)在結(jié)構(gòu)性和功能性呈現(xiàn)如下幾個(gè)趨向：一是投資管理多元化。企業(yè)開始替代政府辦園區(qū)，打破了政府單一主體。園區(qū)建設(shè)投資包括土地一級開發(fā)、園區(qū)內(nèi)供排水、污水和垃圾處理等公共設(shè)施建設(shè)，甚至包括園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和園區(qū)管理，越來越多地交由具備專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)，園區(qū)地產(chǎn)的市場化配置和企業(yè)占比逐步增多。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，許多大城市第三產(chǎn)業(yè)比重開始超過第二產(chǎn)業(yè)，形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。與此相適應(yīng)，城市園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過去發(fā)展加工制造業(yè)為重點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展科創(chuàng)、總部、金融、文化、旅游等服務(wù)業(yè)，一些園區(qū)產(chǎn)業(yè)已由工業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為服務(wù)主導(dǎo)型，新業(yè)態(tài)的園區(qū)正在不斷涌現(xiàn)。三是園區(qū)功能平臺化。以往的國家級開發(fā)區(qū)主要以工業(yè)用地出售或以標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給生產(chǎn)企業(yè)，承擔(dān)的是生產(chǎn)載體的功能，現(xiàn)在的園區(qū)正在用“平臺經(jīng)濟(jì)”的思維打造園區(qū)的平臺內(nèi)涵，園區(qū)成為低成本、甚至初期是完全免費(fèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，不僅提供創(chuàng)客空間、孵化器、加速器等多樣化的公共平臺形式，而且還提供包括產(chǎn)品開發(fā)、資產(chǎn)孵化、客戶融資、專業(yè)輔導(dǎo)、人員培訓(xùn)、物業(yè)運(yùn)營等完整的產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。四是運(yùn)營生態(tài)智慧化。過去建設(shè)園區(qū)主要是搞“幾通一平”（如通路、通電、供排水、通訊、通寬帶等和平整土地），現(xiàn)在園區(qū)對建筑、環(huán)境、服務(wù)要求越來越高，園區(qū)要進(jìn)行整體的環(huán)境影響評價(jià)，要達(dá)到全域的綠色、低碳、節(jié)能減排等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，園區(qū)普遍“觸網(wǎng)”，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+園區(qū)”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，線上線下結(jié)合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)管理更智能、更高效。五是產(chǎn)城融合一體化。國家級開發(fā)區(qū)或開發(fā)區(qū)以往只重視產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著開發(fā)強(qiáng)度和規(guī)模的擴(kuò)大，職工生活和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)需求提升，居住與工作地點(diǎn)的通勤跨度增大，因而，傳統(tǒng)園區(qū)重生產(chǎn)輕生活，沒有體現(xiàn)以人為本的理念，由“產(chǎn)城分離”走向“產(chǎn)城融合”，實(shí)行土地集約、產(chǎn)業(yè)和人口集聚、城市功能完善以及整個(gè)商業(yè)價(jià)值的統(tǒng)籌，成為園區(qū)發(fā)展的必然趨勢。六是參照國際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)企業(yè)治理型開發(fā)區(qū)在治理能力方面的經(jīng)驗(yàn)。近年來，我國出臺了一系列的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，尤其以“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角區(qū)域一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等國家規(guī)劃為引領(lǐng)，推動全國經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整和升級。目前，我國已形成了大經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群、都市圈、中心城市、中小城市等層次分明的空間功能布局，開發(fā)區(qū)的發(fā)展必須要充分融入所在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級、城市有機(jī)更新、城鄉(xiāng)雙向流動中獲取發(fā)展的新動力。影響開發(fā)區(qū)治理體制變革的因素任何開發(fā)區(qū)都是在一定的區(qū)位之內(nèi)，古典區(qū)位論認(rèn)為，區(qū)位選擇總是趨向生產(chǎn)總成本費(fèi)用最低的地點(diǎn)，這就是“成本決定論”。近代區(qū)位論認(rèn)為，以市場——價(jià)格分析揭示利潤最大化是影響區(qū)位選擇的決定性因素，使區(qū)位論走向宏觀化，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)成本決定論排除市場因素的缺陷，這就是利潤決定論。現(xiàn)代區(qū)位論認(rèn)為：合理的區(qū)位選擇和產(chǎn)業(yè)配置受到多種因素的影響，必須對多種因素綜合分析。決策者最終選擇的區(qū)位，不一定是成本最低或利潤最高的區(qū)位，通常是綜合優(yōu)勢顯著的區(qū)位。

開發(fā)區(qū)的治理模式往往和開發(fā)模式相輔相成，次第開展土地使用、金融、投資準(zhǔn)入等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，搭建起多渠道、多路徑的融資平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、滾動發(fā)展”原則，由園區(qū)開發(fā)公司取得土地開發(fā)權(quán)后，通過綜合運(yùn)用信貸、引進(jìn)外資開發(fā)商、項(xiàng)目融資、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、財(cái)政留成、資本市場上市等多種融資方式，積極籌集資金開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再將獲得的土地出讓收入和稅收收入投入新地塊的滾動開發(fā)與持續(xù)發(fā)展。這一開發(fā)模式已成為國內(nèi)其他開發(fā)區(qū)廣泛借鑒的路徑樣板。作為特殊政策先行先試區(qū),經(jīng)過多年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎和改革開放的助推器,在管理體制方面,經(jīng)過多種形式的綜合創(chuàng)新,形成了不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制。但隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型和升級?城市化進(jìn)程的加快,開發(fā)區(qū)已由單一功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展為多重功能的城區(qū),現(xiàn)行的管理體制已經(jīng)不適應(yīng),開發(fā)區(qū)的管理體制改革正面臨著新方向的選擇。在推進(jìn)開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，影響開發(fā)區(qū)治理體制變革的因素還有很多。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展的形勢下,隨著開發(fā)區(qū)承擔(dān)職能多樣化?功能多元化?區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境逐步統(tǒng)一,各個(gè)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施?優(yōu)惠政策之間的差異越來越小,開發(fā)區(qū)原有管理體制面臨各種沖擊,并越來越多地受到自身發(fā)展?fàn)顩r和外部因素變化的雙重影響。不同發(fā)展階段?不同管理模式的開發(fā)區(qū),都應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展情況,充分考慮市場化?城市化?社會化?政策化等因素影響,適時(shí)變革管理模式和體制機(jī)制,以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?城市新區(qū)定位?社會管理需求?政策優(yōu)勢弱化等形勢要求,始終將管理體制改革和創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)成長發(fā)展的動力源。

1.市場化影響。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不斷增強(qiáng),開發(fā)區(qū)及其區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨越來越激烈的市場競爭,全面推行市場化運(yùn)作和建立市場化機(jī)制成為必然。我國開發(fā)區(qū)普遍都設(shè)有國有投資公司,采取政企合一的開發(fā)方式,政府職能錯位現(xiàn)象嚴(yán)重,建立現(xiàn)代企業(yè)制度?推進(jìn)投資公司獨(dú)立運(yùn)作,是開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的演變趨勢。

2.城市化影響。

我國城市化進(jìn)程不斷加快,除長三角?珠三角?環(huán)渤海外,又有10個(gè)城市群迅速崛起,不斷加快的城市化進(jìn)程將逐步削弱開發(fā)區(qū)的“地理孤島效應(yīng)”。我國開發(fā)區(qū)建設(shè)之初大多選址在市區(qū)或郊區(qū),主要考慮了區(qū)位優(yōu)勢?交通條件?科技人才資源等因素,由于開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展速度較快,與主城區(qū)融合趨勢越來越強(qiáng),為行政區(qū)參與開發(fā)區(qū)事務(wù)管理,并最終實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合二為一提供了可能性。

3.社會化影響。

開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)的同時(shí),區(qū)內(nèi)就業(yè)人員數(shù)量逐步增加,生活配套設(shè)施等公共產(chǎn)品需求增長迅速,對行政主體地位不明確?側(cè)重經(jīng)濟(jì)職能的開發(fā)區(qū)管理模式提出了挑戰(zhàn)。隨著不同主體間職能行使成本的上升,各種職能向單一主體集中的趨勢不斷加強(qiáng),開發(fā)區(qū)職能多元化特別是公共事務(wù)管理要求迫切,謀求增強(qiáng)與行政區(qū)管理合二為一的可能性。

4.政策化影響。

目前,從全國范圍來看,開發(fā)區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境雖然逐步趨同,但由于其所處的特殊地位,短期內(nèi)國家給予的特殊政策不會消失,因此,開發(fā)區(qū)發(fā)展要求?發(fā)展理念和組織架構(gòu)將長期與行政區(qū)存在較大差異。但根據(jù)開發(fā)區(qū)當(dāng)前的發(fā)展趨勢來看,開發(fā)區(qū)管理模式近期內(nèi)仍是與行政區(qū)開展協(xié)作管理,遠(yuǎn)期發(fā)展趨勢將是逐步與行政區(qū)合二為一,形成“以塊為主?條塊結(jié)合”的格局。在十四五期間，推進(jìn)開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，必須要有開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的愿景路徑。為此：一要樹立開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的理念。不僅要重視產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化、空間現(xiàn)代化，還要把開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化作為開發(fā)區(qū)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、社會、空間現(xiàn)代化的重要手段。二要制定開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和步驟。不僅要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、社會發(fā)展等規(guī)劃，還要制定開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化與開發(fā)區(qū)發(fā)展不同階段的總體規(guī)劃和階段步驟。三要落實(shí)開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的組織保障。不僅在觀念和目標(biāo)上規(guī)劃開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，還要在領(lǐng)導(dǎo)分工、組織機(jī)構(gòu)和人員配置上給與明確。開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的起步路徑推進(jìn)開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，還必須有實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的起步路徑。為此：

一、法制方面

主要有提高現(xiàn)在有關(guān)開發(fā)區(qū)的法制文件制定的發(fā)文層級，增加有關(guān)制度政策的權(quán)威性和可執(zhí)行性，尤其建議全國人大對開發(fā)區(qū)立法；建立統(tǒng)籌各類開發(fā)區(qū)的跨部委中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；減少制度文件的泛化和頻度，增強(qiáng)制度文件的精準(zhǔn)施策和效果評估。

二、體制方面

主要有簡化開發(fā)區(qū)行政審批事權(quán)，加快加大負(fù)面清單在開發(fā)區(qū)的復(fù)制推廣；根據(jù)開發(fā)區(qū)財(cái)力和人員編制條件，合理調(diào)整地方政府與開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)事權(quán)和社會事權(quán)的權(quán)限；根據(jù)開發(fā)區(qū)財(cái)力和人員編制條件，合理調(diào)整地方政府與開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)事權(quán)和社會事權(quán)的權(quán)限；

三、機(jī)制方面

主要有在保持招商力度的前提下，重點(diǎn)培育育商安商的機(jī)制重點(diǎn)培育育商安商機(jī)制、企業(yè)合作機(jī)制、開發(fā)區(qū)共建機(jī)制；在保持開發(fā)區(qū)引進(jìn)人才力度的前提下，重點(diǎn)解決開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)人才的引進(jìn)、使用和發(fā)展機(jī)制；在保持開發(fā)區(qū)規(guī)劃科學(xué)制定的前提下，重點(diǎn)制定開發(fā)區(qū)規(guī)劃落實(shí)機(jī)制；利用資產(chǎn)證券化機(jī)制，擴(kuò)大開發(fā)區(qū)融資渠道和能力。開發(fā)區(qū)治理體系是開發(fā)區(qū)治理的綜合體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式。開發(fā)區(qū)治理既包含了開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)間的權(quán)限設(shè)置，也包含了開發(fā)區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的治理規(guī)制，它反映了開發(fā)區(qū)治理體系和治理能力的基本要求。如開發(fā)區(qū)規(guī)劃治理中包含了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間發(fā)展的制度規(guī)劃；開發(fā)區(qū)運(yùn)營治理中包含了開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分的原則與方法，包含了開發(fā)區(qū)對入駐企業(yè)等相關(guān)者的協(xié)調(diào)服務(wù)，包含了開發(fā)區(qū)效能如何評價(jià)、如何控制的工具與方式等。上述開發(fā)區(qū)治理體系的內(nèi)容無疑對開發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化具有促進(jìn)作用。為此：一、在開發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建原則上，可考慮以下三個(gè)方面的原則：普遍性和特殊性相結(jié)合的原則，即要考慮開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)，還要考慮都市型工業(yè)開發(fā)區(qū)等一些開發(fā)區(qū)形式；開源性與閉環(huán)性相結(jié)合的原則，既要從體系上建立范圍清晰、便于治理的閉環(huán)體系，同時(shí)也要考慮開發(fā)區(qū)的“無邊界性”和“強(qiáng)關(guān)聯(lián)性”；理論性與應(yīng)用性相結(jié)合的原則，既要遵循治理學(xué)體系的一般要求，同時(shí)也要考慮開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐的具體需要。二、在開發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建邏輯上，可考慮：首先從開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)、政府和企業(yè)為主要相關(guān)主體出發(fā)。其次以目標(biāo)、實(shí)施和評價(jià)為開發(fā)區(qū)治理的關(guān)鍵點(diǎn)。最后形成規(guī)劃治理、運(yùn)營治理和控制治理“三維一體”的POC開發(fā)區(qū)治理體系。三、在開發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建框架上，可考慮：制定開發(fā)區(qū)規(guī)劃治理，主要包括開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和開發(fā)區(qū)空間規(guī)劃；制定開發(fā)區(qū)運(yùn)營治理，主要包括以治理對象（企業(yè)和開發(fā)區(qū)）和治理范圍（內(nèi)部與外部）二維分類形成的開發(fā)區(qū)招商治理，開發(fā)區(qū)服務(wù)治理，開發(fā)區(qū)組織治理和開發(fā)區(qū)合作治理；制定開發(fā)區(qū)控制治理，主要有開發(fā)區(qū)規(guī)劃評估與控制、實(shí)施評估與控制。目標(biāo)是以高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展為宗旨，以全周期賦能為理念、以過程為導(dǎo)向，建立科學(xué)合理的開發(fā)區(qū)治理體系。開發(fā)區(qū)治理能力提升改革的方向經(jīng)過近40年的發(fā)展需要在制度方面進(jìn)行總結(jié)，開發(fā)區(qū)的制度設(shè)計(jì)與優(yōu)化成為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)園區(qū)真正轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵突破口。在開發(fā)建設(shè)模式上，開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了不同于一般行政區(qū)的途徑與辦法，從土地規(guī)劃與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局與實(shí)施、城市規(guī)劃與治理等方面均予以大量創(chuàng)新：探索負(fù)債開發(fā)、引進(jìn)外資開發(fā)商、項(xiàng)目融資、土地批租等路徑，按照招商需求分期、分批開發(fā)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)一片、建成一片、收益一片，最終實(shí)現(xiàn)資本大循環(huán)和綜合收益最大化。在產(chǎn)業(yè)建設(shè)模式方面，善于運(yùn)用集聚發(fā)展范式，先后經(jīng)歷比較優(yōu)勢集聚階段和競爭優(yōu)勢集聚階段，目前正在向創(chuàng)新優(yōu)勢集聚階段轉(zhuǎn)化，并最終走向財(cái)富優(yōu)勢集聚階段?，F(xiàn)在，中國開發(fā)區(qū)建設(shè)數(shù)量之多、規(guī)模之大，可謂世界第一。截至2021年，國務(wù)院共批準(zhǔn)成立了640個(gè)國家級開發(fā)區(qū)和2106個(gè)省級開發(fā)區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(簡稱經(jīng)開區(qū))218個(gè)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)(簡稱高新區(qū))168個(gè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)156個(gè)、邊/跨境合作區(qū)19個(gè)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡稱自貿(mào)區(qū))18個(gè)、國家級新區(qū)19個(gè)、國家級自創(chuàng)區(qū)19個(gè)以及其他類型開發(fā)區(qū)23個(gè)。開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要平臺和陣地，而開發(fā)區(qū)治理從地方性立法層面開始進(jìn)一步調(diào)整，旨在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源配置與規(guī)范的更加合理化，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)治理改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及新舊動能的轉(zhuǎn)化。針對目前開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的各類問題，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級步伐，需要從政府到企業(yè)，從政策到市場全方位、多層次的改革創(chuàng)新，打造開發(fā)區(qū)發(fā)展新引擎。總的來說，可以從以下六個(gè)方面著手改革。（一）優(yōu)化政策激勵

根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、引資條件和產(chǎn)業(yè)特色，制定創(chuàng)新性與合理性并重的激勵政策對于開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、吸引人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面起到重要作用。開發(fā)區(qū)可以通過優(yōu)化政策激勵措施，創(chuàng)新激勵方式，合理部署吸引優(yōu)質(zhì)資源、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。一是減稅降費(fèi)定向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。減稅降費(fèi)作為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入最重要的方式之一，近年來在各開發(fā)區(qū)的實(shí)際工作中已得到充分優(yōu)化，通過良好的定向政策設(shè)置，能夠高效產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是獎金落戶吸引人才入園。近年來各城市的“搶人大戰(zhàn)”日趨激烈，通過資金獎勵及寬松的落戶政策吸引高學(xué)歷年輕人，已成為繼產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入之后的另一政策主流。變“引資”為“引智”，通過人才集聚實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。三是多措并舉鼓勵總部落戶?？偛拷?jīng)濟(jì)因具有極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，能夠提高資源利用效率及土地產(chǎn)出效益，已得到學(xué)界的廣泛認(rèn)可。各開發(fā)區(qū)通過補(bǔ)貼、政策便利等方式吸引機(jī)構(gòu)總部落戶，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，探索激勵政策調(diào)整的新方向。（二）體制機(jī)制改革

深化開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革，是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的核心和關(guān)鍵。以提高開發(fā)區(qū)運(yùn)行效率為目標(biāo)，進(jìn)一步完善治理體制，創(chuàng)新開發(fā)機(jī)制，探索合作共贏機(jī)制，提高開發(fā)區(qū)體制機(jī)制建設(shè)水平。改革的重點(diǎn)可從四個(gè)方面推進(jìn)：一是完善開發(fā)區(qū)的治理模式。一方面，理順治理權(quán)限。按照“精簡、效能、統(tǒng)一”和“小政府、大社會”的原則，研究制定開發(fā)區(qū)治理?xiàng)l例。剝離開發(fā)區(qū)管委會社會事務(wù)職能和開發(fā)運(yùn)營職能，專注于經(jīng)濟(jì)治理職能。另一方面，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)自主治理和服務(wù)能力，提高行政效率。推行權(quán)利清單制度，賦予開發(fā)區(qū)管委會區(qū)域治理權(quán)，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)各級行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。二是推進(jìn)建立多元化的開發(fā)機(jī)制。一方面，堅(jiān)持政企分開，建立健全以開發(fā)總公司為投資開發(fā)主體的開發(fā)機(jī)制，鼓勵引導(dǎo)開發(fā)區(qū)吸引境內(nèi)外有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)治理團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)運(yùn)用市場化的手段配置資源，提高開發(fā)區(qū)的質(zhì)量和效益。例如上文中提到的無錫新加坡產(chǎn)業(yè)園和蘇州工業(yè)園，采用中外合作的模式共建開發(fā)區(qū)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的開發(fā)運(yùn)營，極大的提高了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，堅(jiān)持政資分開，鼓勵發(fā)展多種形式的融資方式，并適當(dāng)加以組合運(yùn)用。在進(jìn)一步發(fā)揮金融創(chuàng)新作用的同時(shí)，完善新金融環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。三是建立健全考核體系，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)兼并整合。根據(jù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，制定并完善開發(fā)區(qū)考評指標(biāo)和辦法。進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任。一是要把考核結(jié)果與工作人員的工資、獎勵、晉升、培訓(xùn)緊密掛鉤，建立“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的考核體系。二是對于同質(zhì)化開發(fā)區(qū)在數(shù)量上“去產(chǎn)能”，根據(jù)開發(fā)區(qū)的考評結(jié)果，進(jìn)行優(yōu)化、整合、清理，推進(jìn)考核結(jié)果良好的開發(fā)區(qū)升級擴(kuò)張，考核結(jié)果不合格的開發(fā)區(qū)收縮淘汰。四是創(chuàng)新開發(fā)區(qū)合作共贏機(jī)制，推廣一園多區(qū)、飛地拓展等創(chuàng)新模式。有序推進(jìn)區(qū)域相近或功能相關(guān)的幾個(gè)開發(fā)區(qū)聯(lián)合，甚至可實(shí)施一體化治理。將部分開發(fā)區(qū)的特殊政策覆蓋至所有整合開發(fā)區(qū)，精簡保留原有開發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將一體化運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)錯位運(yùn)行的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合。（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的類型，從低附加值向高附加值升級，從高污染向低污染升級，從粗放型向集約型升級。開發(fā)區(qū)利用原有稟賦，探索轉(zhuǎn)型升級的合理路徑，培育新動能。通過產(chǎn)業(yè)升級實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，形成特色化的競爭優(yōu)勢。一是強(qiáng)化政府的頂層設(shè)計(jì)要求。根據(jù)區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明晰各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。二是整合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高技術(shù)水平。例如，南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以完善產(chǎn)業(yè)鏈條形成集聚效應(yīng)。經(jīng)開區(qū)通過瞄準(zhǔn)關(guān)鍵企業(yè)、打通上下環(huán)節(jié)、提升自主創(chuàng)新能力等諸多舉措，形成了涵蓋光電顯示、集成電路、太陽能光伏等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的完整鏈條。三是加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，并培育突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。（四）加速產(chǎn)城融合

以人為核心的城鎮(zhèn)化需要推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。產(chǎn)城融合能夠健全和完善開發(fā)區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)功能，以改變區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)的工業(yè)制造單一發(fā)展模式，形成以功能復(fù)合為導(dǎo)向的新發(fā)展模式，進(jìn)而帶動開發(fā)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)配套設(shè)施的逐漸完善，最終成為宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化新城。這樣就能解決由功能區(qū)分離所導(dǎo)致的居民出行時(shí)間和距離長，以及交通堵塞的一系列問題。推動產(chǎn)城融合，可提升開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。一是從產(chǎn)城融合角度來完善考核評價(jià)體系。目前國家開發(fā)區(qū)評價(jià)體系中的指標(biāo)主要包括產(chǎn)業(yè)競爭力、經(jīng)濟(jì)效率、科技創(chuàng)新以及區(qū)域帶動等方面。隨著產(chǎn)城融合度不斷提高，人們對于居住環(huán)節(jié)、生活質(zhì)量的要求不斷提高，一些能耗、排污、服務(wù)業(yè)等情況也納入了評價(jià)體系，但評價(jià)體系中還沒有納入社會發(fā)展、生態(tài)文明、人才引進(jìn)等指標(biāo)。從產(chǎn)城融合的角度看，這些應(yīng)該被納入現(xiàn)在的評價(jià)體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較容易量化，新區(qū)發(fā)展主要是偏重于新區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、自然環(huán)境和自然資源兩個(gè)層面。人口發(fā)展可以從收入情況、就業(yè)質(zhì)量、生活質(zhì)量、文化程度等構(gòu)建三級指標(biāo)。把有利于產(chǎn)城融合的考核評價(jià)要素加入到考核評價(jià)體系中，有利于開發(fā)區(qū)的治理。二是科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃布局。在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。土地規(guī)劃需要改變工業(yè)用地為主的觀念，商業(yè)用地和居住用地的分配都應(yīng)該得到提高。要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，防止土地開發(fā)過程中出現(xiàn)無秩序開發(fā)、過量占地的情況。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮到人口數(shù)量的變化，提前規(guī)劃設(shè)計(jì)好城市內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校、公園等配套設(shè)施，使產(chǎn)業(yè)和城市同步發(fā)展，不至于出現(xiàn)“有產(chǎn)無城”或“有城無產(chǎn)”的狀況。三是完善城市功能配套設(shè)施。城市功能配套設(shè)施包括商場、休閑娛樂場所外，還體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有良好的交通系統(tǒng)。能夠切實(shí)保證居民的出現(xiàn)變得更加便捷、快速。醫(yī)療衛(wèi)生和教育機(jī)構(gòu)也是城市配套的重要一環(huán)。因此，在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，需要注重人的發(fā)展，及時(shí)跟進(jìn)居民保障措施，增加就業(yè)機(jī)會，推動流動人口市民化，提高城市居民的生活質(zhì)量。加大公共產(chǎn)品的投資，政府也可號召社會上的企業(yè)和組織加入公共服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)給與稅收優(yōu)惠等政策支持。（五）綠色集約發(fā)展

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本舉措，近年來受到各方的極大重視，綠色集約發(fā)展成為主流趨勢。綠色集約發(fā)展也是影響開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合的重要因素。良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境有利于吸引人才和高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，提高城市發(fā)展層次和居民生活品質(zhì)。因此，強(qiáng)化環(huán)境治理，節(jié)約資源能源是開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。一是提高土地集約利用水平。因地制宜合理制定土地規(guī)劃，堅(jiān)決按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛出讓制度，提高土地資源的市場化配置。二是構(gòu)建環(huán)保社會機(jī)制，支持鼓勵節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建，以廢物減量化、再利用、資源化為原則。（六）驅(qū)動資本運(yùn)作

充足的資金對于開發(fā)區(qū)吸引人才、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升資源利用效率起到重要的支撐作用。單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼，長久來看可持續(xù)性較差，因而從國家及地方層面都開始探索新的開發(fā)區(qū)融資模式，驅(qū)動資本運(yùn)作。一是拓展融資渠道，如開展融資租賃業(yè)務(wù)、信托融資、資產(chǎn)證券化等新型融資、加快政府、銀行和融資擔(dān)保公司的新型合作模式發(fā)展。二是吸引民間資金，探索建立市場準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”。在開發(fā)區(qū)建設(shè)中，通過引入民間資金共同開發(fā)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，打破“正面清單”模式，做到“法無禁止即可為”。三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵設(shè)立開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基金，用于孵化更多有前景的項(xiàng)目。四是發(fā)展資本市場，鼓勵支持開發(fā)區(qū)上市。法定機(jī)構(gòu)在中國開發(fā)區(qū)治理中的實(shí)踐自2010年深圳市前海管理局試行法定機(jī)構(gòu)管理模式以來，我國內(nèi)地多個(gè)地區(qū)先后開展試點(diǎn)。廣東省共有13家法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)；目前國內(nèi)典型案例深圳前海管理局、青島藍(lán)谷管理局、上海陸家嘴金融城發(fā)展局、廣州南沙產(chǎn)業(yè)園管理局。以廣東為例，2007年開始，深圳市就在借鑒香港、新加坡法定機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始推行法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，2011年廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室在借鑒深圳先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》。法定機(jī)構(gòu)作為一種管理運(yùn)作模式和制度框架，其適用范圍比較廣泛，不僅適用于現(xiàn)有的事業(yè)單位、壟斷性公共服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)（如地鐵、機(jī)場、燃?xì)狻⑺畡?wù)等），而且還適用于某種承擔(dān)公共管理職能的行政機(jī)構(gòu)以及某些參公管理機(jī)構(gòu)。廣東省選擇承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，且具有較大規(guī)模的部分省屬事業(yè)單位，并從兩個(gè)有地方立法權(quán)的城市——廣州、深圳入手，開始首批試點(diǎn)。截至目前，廣東省共有13家機(jī)構(gòu)已進(jìn)入法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)行列。主要分為以下三類。一是已通過立法并正式揭牌運(yùn)營的法定機(jī)構(gòu)。共有3家，包括深圳市前海管理局、華南國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會及南方科技大學(xué)。二是已經(jīng)進(jìn)入立法程序的法定機(jī)構(gòu)。共有5家，包括廣東省北江流域管理局、廣東省代建項(xiàng)目管理局、深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心、深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心及深圳市公證處。三是還在草擬管理辦法的法定機(jī)構(gòu)。共有5家，包括廣東省航道局、深圳市仲裁委員會、深圳市住房公積金管理中心、深圳國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心及深圳市公立醫(yī)院管理中心。從試點(diǎn)情況來看，深圳在法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)上最早探索，效果也較為顯著，珠海目前還沒有試點(diǎn)。從職能上看，廣東省法定機(jī)構(gòu)總體分為兩大類：第一類是具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，第二類是提供公共服務(wù)以及提供專有技術(shù)服務(wù)為主的機(jī)構(gòu)。這兩類法定機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)、人員、薪酬、經(jīng)費(fèi)等方面都稍有不同。具有公共管理職能的法定機(jī)構(gòu)，各方面制度設(shè)計(jì)偏向于行政機(jī)關(guān)；而提供公共服務(wù)及專有技術(shù)為主的法定機(jī)構(gòu)，體制機(jī)制上更為靈活，更偏向于企業(yè)。廣東省法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)是在事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但與事業(yè)單位改革又有一定區(qū)別。法定機(jī)構(gòu)通過制定特定的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的依法獨(dú)立運(yùn)作，它關(guān)涉體制問題，同時(shí)也涉及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問題。而事業(yè)單位只是改革法人治理結(jié)構(gòu)，涉及的僅是內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問題。廣東的試點(diǎn)實(shí)際上是把法定機(jī)構(gòu)作為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人之外的新型法人主體進(jìn)行設(shè)計(jì)。從試點(diǎn)情況看，新設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)集聚了上述四種法人的不同特點(diǎn)。在現(xiàn)行法律規(guī)定難以突破的情況下，目前法定機(jī)構(gòu)是以事業(yè)法人進(jìn)行登記，以使其獲得獨(dú)立法人資格，方便其對外溝通和交往，同時(shí)在其中引入法定機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)作模式，創(chuàng)新內(nèi)部的管理運(yùn)作機(jī)制。2010年，《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》獲國務(wù)院批復(fù)，明確指出“前海管理機(jī)構(gòu)探索完善法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式”。2011年1月，中國內(nèi)地首個(gè)法定機(jī)構(gòu)“前海管理局”正式設(shè)立。這標(biāo)志著中國的機(jī)構(gòu)改革邁出了革命性的一步，可以將其看做一個(gè)大產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理的法定機(jī)構(gòu)角色。其作為首個(gè)法定機(jī)構(gòu)，既非政府，也不同于普通的事業(yè)單位，而是實(shí)行企業(yè)化管理，但不以營利為目的的公共機(jī)構(gòu)，而且它享有完整的區(qū)域管理權(quán)限。正如前海管理局局長鄭宏杰曾這樣描述其職能：“是企業(yè)化的政府，但不是政府的企業(yè)?！睆姆ǘㄐ陨峡?，深圳市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會議第九次會議審議通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，明確了賦予前海管理局的管理和服務(wù)權(quán)限，此后深圳市先后出臺《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》和《前海灣保稅港區(qū)管理暫行辦法》，為前海的體制機(jī)制創(chuàng)新奠定法律保障，其法定性更為明確。從治理機(jī)構(gòu)上看，由深圳市政府作為決策機(jī)構(gòu)、前海管理局負(fù)責(zé)執(zhí)行、前海廉政監(jiān)督局負(fù)責(zé)監(jiān)督。從權(quán)限上看，前海管理局享有較高水平的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，在非金融領(lǐng)域，前海享有計(jì)劃單列市（副省級城市）管理權(quán)限，而不享有社會職能管理權(quán)限，其公安、消防等社會職能仍歸南山區(qū)政府和深圳市政府部門。從管理方式看，前海管理局積極實(shí)踐企業(yè)化管理，市場化運(yùn)作。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，充分發(fā)揮市場作用，可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立機(jī)構(gòu)和事業(yè)部門，如前海管理局曾在相關(guān)處室下設(shè)立過跨境電商事業(yè)部、融資租賃事業(yè)部等；人事制度方面，享有獨(dú)立的用人自主權(quán)，在市政府規(guī)定范圍內(nèi)，可自主決定崗位設(shè)置、薪酬標(biāo)準(zhǔn)等，前海管理局局長由深圳市政府任命，具有公務(wù)員身份，其余皆為自行聘用。薪酬體系采用企業(yè)化方式實(shí)行年薪制，將薪酬與考核激勵機(jī)制相結(jié)合。2011年廣東省在深圳市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在廣東省級事業(yè)單位以及擁有立法權(quán)的廣州、深圳陸續(xù)試點(diǎn)單位10余家。2012年佛山市順德區(qū)開啟試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)改革，成為我國內(nèi)地首個(gè)縣區(qū)級行政區(qū)域試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)案例，到目前已成立5家法定機(jī)構(gòu)推進(jìn)公共服務(wù)市場化。2012年，順德出臺《關(guān)于開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的工作意見》，啟動推動社會體制綜合改革，首次提出試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)，探索建立“大部制、小政府、大社會”治理服務(wù)新模式。目前，順德區(qū)已先后成立5家法定機(jī)構(gòu)，其中3家為原有單位改革，2家為新設(shè)立，在促進(jìn)公共服務(wù)市場化，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效能方面取得成效，成為政社協(xié)同共治的業(yè)界標(biāo)桿。法定性方面：順德區(qū)不具備立法權(quán)力，因此法定機(jī)構(gòu)成立由順德區(qū)政府草擬法定機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，提交區(qū)人大常委會審議通過，并再報(bào)送佛山市人大常委會備案審查，最終《佛山市順德區(qū)法定機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》成為規(guī)范性文件，并根據(jù)“一規(guī)章一機(jī)構(gòu)”，分別出臺針對五個(gè)法定機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定。從治理結(jié)構(gòu)來看，順德區(qū)五家法定機(jī)構(gòu)均以理事會為決策和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其下設(shè)立管理層為主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保證決策、監(jiān)督與執(zhí)行既相互分離又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。在管理模式上，順德區(qū)明確規(guī)定法定機(jī)構(gòu)理事長不能由公務(wù)員擔(dān)任，理事采用兼任方式，不領(lǐng)薪酬，由政策部門、服務(wù)對象、行業(yè)組織等多方代表組成，政府工作人員不得超1/3。管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的各項(xiàng)決議，對法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府有權(quán)對法定機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，其由行政負(fù)責(zé)人以及副職組成，其班子成員和普通職員實(shí)行勞動合同制。2015年7月青島藍(lán)谷管理局成立，成為我國長江以北第一家法定機(jī)構(gòu)，是深入推進(jìn)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)功能區(qū)發(fā)展活力的重要一步。法定性方面：青島實(shí)行“三部走”程序，確立藍(lán)谷管理局法定地位。一是青島市市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》；二是市人大常委會審議發(fā)布《關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》；最后青島市政府頒布政府令《青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)管理暫行辦法》。權(quán)限方面：市政府通過政府令形式向藍(lán)谷核心區(qū)賦權(quán)，包括建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、財(cái)力投資項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理、土地管理等權(quán)限。治理結(jié)構(gòu)方面：青島藍(lán)谷“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)分離，有效制約的治理結(jié)構(gòu)：理事會行使決策權(quán)、管理局作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)對理事會負(fù)責(zé)、監(jiān)事會作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督調(diào)查權(quán)。機(jī)構(gòu)管理方面：機(jī)構(gòu)設(shè)置突出精簡高效，擁有較高自主權(quán)。管理局可自主確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能分工，擁有自主性較高的用人權(quán)力，實(shí)行職員化管理，強(qiáng)調(diào)以能力配職位，改善行政機(jī)構(gòu)唯資歷論的用人模式。2015年為深入推進(jìn)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)功能區(qū)發(fā)展活力，青島市委、市政府決定在部分區(qū)域先行試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)制度，藍(lán)谷率先成為試點(diǎn)，成立青島藍(lán)谷管理局，并賦予青島藍(lán)谷管理局有關(guān)行政審批權(quán)限。2016年9月，青島市擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在青島國際郵輪港試點(diǎn)建立法定機(jī)構(gòu)。2016年8月，浦東新區(qū)人民政府發(fā)起設(shè)立陸家嘴金融城發(fā)展局，作為金融城法定管理機(jī)構(gòu)。目前，我國內(nèi)地在三個(gè)省份或直轄市，已設(shè)立20余家法定機(jī)構(gòu)。按試點(diǎn)單位類型區(qū)分包括兩種，第一種為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，提供公共管理職能，如深圳前海管理局、青島藍(lán)谷管理局、陸家嘴金融城；第二種為職能服務(wù)型事業(yè)單位，旨在推動公共服務(wù)市場化，如順德區(qū)產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心、廣東省代建項(xiàng)目管理局、深圳市公證處等。按法定方式區(qū)分，可分為立法授權(quán)和人大授權(quán)，深圳市前海管理局為典型立法授權(quán)模式，而青島藍(lán)谷、國際郵輪港以及陸家嘴金融局均為人大授權(quán)模式。從單位繼承性上看，深圳前海、青島國際郵輪港均為在成立之初就明確法定機(jī)構(gòu)治理模式，而上海陸家嘴金融城和青島藍(lán)谷核心則前有管委會作為管理機(jī)構(gòu)，之后轉(zhuǎn)型法定機(jī)構(gòu)治理。近年來，以北京中關(guān)村、深圳等為代表的創(chuàng)新高地，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造服務(wù)型治理環(huán)境，成為中國新經(jīng)濟(jì)策源地。在《2017中國獨(dú)角獸企業(yè)發(fā)展報(bào)告》中，中關(guān)村獨(dú)角獸企業(yè)達(dá)到70家，深圳高新區(qū)獨(dú)角獸企業(yè)達(dá)到10家，先后誕生了滴滴出行、今日頭條、商湯科技、菜鳥網(wǎng)絡(luò)、柔宇科技等獨(dú)角獸企業(yè)，形成了全國領(lǐng)先的新經(jīng)濟(jì)生態(tài)。中關(guān)村管委會作為園區(qū)發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)，沒有經(jīng)濟(jì)、行政和社會管理權(quán)限，也不承擔(dān)相關(guān)傳統(tǒng)的行政管理職能，而是以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策研究、開展創(chuàng)新型服務(wù)等為職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理體制創(chuàng)新。通過打造創(chuàng)業(yè)大街、軟件園，設(shè)立瀚海跨境孵化器，成立生命所、低碳所等新興研發(fā)機(jī)構(gòu)，催生適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)的各類新機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科研和商業(yè)模式創(chuàng)新。截至目前，中關(guān)村社會組織已達(dá)500多家，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)累計(jì)達(dá)1000余家，涌現(xiàn)出航天云網(wǎng)等30余家大企業(yè)雙創(chuàng)平臺，在服務(wù)中關(guān)村示范區(qū)發(fā)展和服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、培育新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)中，協(xié)會和社會組織的作用更加凸顯，開展行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的研究、標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)制推廣、平臺的搭建等工作，成為中關(guān)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分。以獨(dú)角獸企業(yè)為例，根據(jù)2017年我國獨(dú)角獸榜單，中關(guān)村擁有獨(dú)角獸企業(yè)70家，占比近半數(shù)，成為中國新興產(chǎn)業(yè)策源地。從根本上來說中關(guān)村新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要得益于兩點(diǎn)：一是始終在政策制度上保持靈活性，抓得住先機(jī)，中關(guān)村示范區(qū)出臺“1+6”政策、“新四條”政策、瞪羚、獨(dú)角獸培育政策等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策始終走在前列；二是在產(chǎn)業(yè)育成上充分利用市場的力量，中關(guān)村集聚培育了一大批市場化科技服務(wù)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以類法定機(jī)構(gòu)的模式、發(fā)揮市場機(jī)制的效率優(yōu)勢，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供高質(zhì)量專業(yè)服務(wù)。而早在2001年，上海就設(shè)立了全國唯一一家由政府、企業(yè)、高校聯(lián)合投資，并由民營企業(yè)為投資開發(fā)主體，進(jìn)行運(yùn)作的新型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——紫竹高新區(qū)，采納開放式多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)和市場為主體的運(yùn)營機(jī)制，在我國高新區(qū)以政府主導(dǎo)型管理模式下實(shí)現(xiàn)了一種新突破。以中關(guān)村、深圳等為代表的先進(jìn)地區(qū)，在開發(fā)區(qū)治理模式、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制上開展創(chuàng)新，以法定機(jī)構(gòu)模式推進(jìn)政府職能向市場化延伸、轉(zhuǎn)型，有效補(bǔ)位了政府在產(chǎn)業(yè)育成方面對新趨勢不敏感、對新變革適應(yīng)性不強(qiáng)等不足和問題，從而有效發(fā)揮市場配置資源的核心作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效、高質(zhì)、高端發(fā)展。深圳高新區(qū)在深圳市科技創(chuàng)新委員會下設(shè)直屬事業(yè)單位深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)中心（深圳市科技金融服務(wù)中心），作為深圳高新區(qū)綜合性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，也是深圳市促進(jìn)科技金融結(jié)合的服務(wù)機(jī)構(gòu)。高新區(qū)服務(wù)中心成立于1997年，2012年6月，加掛“深圳市科技金融服務(wù)中心”牌子，內(nèi)設(shè)綜合管理部、國際合作部、社會事務(wù)部、科技金融服務(wù)部、文體服務(wù)部，下設(shè)兩個(gè)民非組織和一個(gè)合資公司：深圳市創(chuàng)新總裁俱樂部、深圳市中小科技企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心，深圳高新區(qū)信息網(wǎng)有限公司。服務(wù)中心在工作中不斷創(chuàng)新與探索，逐步建立了“一個(gè)窗口、十大平臺”為主的公共服務(wù)體系。法定機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)治理結(jié)構(gòu)上的體制創(chuàng)新從法定機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)治理和公共管理領(lǐng)域的特殊作用。所謂“業(yè)界共治”，就是為充分實(shí)現(xiàn)業(yè)界參與優(yōu)化營商環(huán)境、完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈等方面公共治理的意愿，發(fā)揮業(yè)界在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)自律、密切與政府部門溝通交流的作用。在分擔(dān)政府社會職責(zé)和壓力方面，隨著公共服務(wù)輻射面的日益擴(kuò)大，政府公共管理職能也不斷擴(kuò)張，同時(shí)相應(yīng)社會責(zé)任壓力也越來越大。在這種情況下，一般的思路是政府自身全部承擔(dān)一切任務(wù)和責(zé)任，但是這樣會導(dǎo)致政府效率低下和公眾抱怨。優(yōu)化的思路則是充分放手，發(fā)揮半政府性質(zhì)公共部門的作用，節(jié)約資源，提高效率，同時(shí)由一些直接提供服務(wù)的半政府部門擔(dān)當(dāng)緩沖社會壓力的角色。在減輕政府編制壓力上，法定機(jī)構(gòu)可以在行政編制受到嚴(yán)格控制的情況下解決政府公共管理和服務(wù)職能膨脹帶來的編制擴(kuò)張的壓力問題，為政府減輕相應(yīng)的編制負(fù)擔(dān)。在減少財(cái)政壓力方面，法定機(jī)構(gòu)可以用交易和收費(fèi)的方式向有特定需求的對象進(jìn)行針對性的公共管理，提供針對性的公共服務(wù)，使管理和服務(wù)既有效率，又有質(zhì)量，避免浪費(fèi)。在留住和吸引更多的人才上，法定機(jī)構(gòu)人員的工資待遇可以自行決定，其薪酬常常高于公務(wù)員，同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)既具有公共部門的地位，又比政府機(jī)構(gòu)更靈活寬松，非常適合熱心從事公共服務(wù)工作，同時(shí)又喜愛專業(yè)性、要求適度靈活性的人才。從目前的試點(diǎn)看，國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)是因機(jī)構(gòu)而立法，即先有機(jī)構(gòu)再逐步推動立法。每一個(gè)法定機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，作為法定機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)。針對每一個(gè)試點(diǎn)單位進(jìn)行量身定做，做到“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”或“一機(jī)構(gòu)一法規(guī)”，以充分體現(xiàn)機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)作上的特性。在具體做法上，一般先以政府規(guī)章的形式，就試點(diǎn)單位及其管理運(yùn)作做出規(guī)定，待條件成熟后再以地方性法規(guī)的形式加以規(guī)范。比如，深圳市政府就以政府令頒布了《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》、《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》，分別對兩家機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、運(yùn)作機(jī)制、財(cái)政管理、人事薪酬進(jìn)行明確規(guī)定。

法定機(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)治理結(jié)構(gòu)上充分發(fā)揮理事會的作用，并體現(xiàn)“黨管干部”和“社會治理”相結(jié)合的原則。從目前的試點(diǎn)看，國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)一般都建立了決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，決策層有理事會、董事會和管委會等多種形式。在決策中充分發(fā)揮理事會的作用，由理事會履行試點(diǎn)單位重大事項(xiàng)的決策職能，主管部門通過委派理事會成員或出席法定機(jī)構(gòu)會議來監(jiān)管法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營，并可通過行使對法定機(jī)構(gòu)重要崗位的人事管理權(quán)和財(cái)務(wù)預(yù)算審核及賬目審計(jì)來發(fā)揮其影響力。在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置上堅(jiān)持“黨管干部”和“社會治理”相結(jié)合的原則。明確界定與行政主管部門、下屬企業(yè)的關(guān)系。首先，政府與法定機(jī)構(gòu)之間充分體現(xiàn)“政事分開”原則。從目前的試點(diǎn)看，國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)與行政主管部門的關(guān)系明晰，政府部門主要制定公共政策和發(fā)展規(guī)劃，并對法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)、過程和績效進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，確保法定機(jī)構(gòu)的公益屬性。法定機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，定期向政府主管部門反饋業(yè)務(wù)開展情況，并將發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算等重要事項(xiàng)報(bào)有關(guān)部門審定或備案。

其次，法定機(jī)構(gòu)可以作為國有投資的出資人管理企業(yè)，原則上法定機(jī)構(gòu)與下屬企業(yè)實(shí)行“管辦分離”，但可以提取一定的收益用于履行法定機(jī)構(gòu)職能。例如前海管理局下設(shè)3家全資控股企業(yè)，均屬國有企業(yè)性質(zhì)。前海管理局作為出資人，對下屬企業(yè)行使管理和監(jiān)督職能，可按一定比例提取企業(yè)收益，主要用于前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)以及市政府規(guī)定的其他用途。在工作人員的錄用管理上，可自行設(shè)置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦批給前海管理局一定員額及相應(yīng)的預(yù)算金額，前海管理局自主錄用，可以在內(nèi)部進(jìn)行人員調(diào)整。政府部門對深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心只定5個(gè)處級干部，至于具體聘用人員及員工數(shù)量，該單位可根據(jù)需要自行決定。在薪酬福利方面，對于提供公共事務(wù)管理的法定機(jī)構(gòu)，工作人員待遇高于同級行政事業(yè)單位。例如，前海管理局工資預(yù)算總額相當(dāng)于同類行政機(jī)關(guān)的2倍，在政府部門對其工資總額、員工總額“雙控”前提下自主分配。而對于提供公共服務(wù)的法定機(jī)構(gòu)相對更為自主，實(shí)行績效工資分配制度。園區(qū)法定機(jī)構(gòu)治理的探索與創(chuàng)新法定機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)代法人治理模式運(yùn)行，通過厘清政府和社會職能，形成政社協(xié)同治理和服務(wù)的新模式，保證公共管理功能的同時(shí)，更貼近市場和企業(yè)用戶，成為了一類典型的事業(yè)單位和開發(fā)區(qū)改革的組織形態(tài)。從政府派出機(jī)構(gòu)走向法人直隸機(jī)構(gòu)的模式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)作，是開發(fā)區(qū)“行政治理機(jī)構(gòu)-管理機(jī)制”的創(chuàng)新路徑。在法定機(jī)構(gòu)的探索與創(chuàng)新方面，國內(nèi)已經(jīng)取得了一定突破和成效，主要得益于制度設(shè)計(jì)的合理以及協(xié)同推進(jìn)的高效。從法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況看，取得了如下效果：1.實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)行體制下更好履行政府職能、政府行政體制改革的一項(xiàng)突破。法定機(jī)構(gòu)的改革，使政府可以在編制有限的條件下集中財(cái)力，高效辦事。如廣東省編辦負(fù)責(zé)人指出，隨著社會的進(jìn)步，越來越多的事務(wù)是政府做不好的，而完全交給企業(yè)也不可行。法定機(jī)構(gòu)作為一類社會組織，體現(xiàn)了政府和社會的聯(lián)合管理，既提高了公共服務(wù)和公共管理的效能，也通過政府監(jiān)督和社會力量的參與保證了法定機(jī)構(gòu)服務(wù)的公益性。2.推動了公共服務(wù)體系的完善。前海管理局認(rèn)為，法定機(jī)構(gòu)是公共管理服務(wù)的一種創(chuàng)新，原來市民辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要跑許多部門蓋章，現(xiàn)在前海管理局設(shè)立了綜合辦事大廳，把政府下放的一些審批事項(xiàng)放進(jìn)來，提供“一站式”服務(wù)，大大提高了辦事效率。3.推動了事業(yè)單位整合資源，規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制，為事業(yè)單位的分類改革探索出一條新的路徑。廣東省編辦負(fù)責(zé)人表示，如事業(yè)單位不改變其官僚化、體制僵化和低效率的管理體制，政府就會將更多的公共事務(wù)發(fā)包給社會組織來做。而事業(yè)單位如果通過法定機(jī)構(gòu)改革，明確事業(yè)單位的功能定位，有助于改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，搞活機(jī)制，激發(fā)人員的積極性和主動性，從而能夠更為有效地承擔(dān)政府的公共服務(wù)職能，