《政府審計學》第一章政府審計概述

第一章政府審計概述第一節(jié)政府審計的產(chǎn)生與發(fā)展一、古代政府審計1、古代的政府審計大多是為了適應君主專制統(tǒng)治的需要，直接對君主負責，代表君主對各級官吏進行監(jiān)督，評價官吏的執(zhí)政業(yè)績。2、隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和受托經(jīng)濟責任的出現(xiàn)，早期的政府審計也應運而生。3、時至中世紀，西方國家的封建王朝中大多設置審計機構和審計官員，對國家財政收支進行審計監(jiān)督。4、我國古代的政府審計（1）最早產(chǎn)生于西周，其主要標志是“宰夫”這一官職的出現(xiàn)。（2）秦漢時期是我國封建社會的建立和成長時期（3）隋唐兩朝是我國封建社會的鼎盛時期，也是我國審計發(fā)展的主要時期，其中最重要的標志就是“比部”審計體制的健全完善。（4）進入宋朝，審計一度并無發(fā)展。（5）元明清時期隨著君主專制制度的日益強化，這一時期的審計總體而言處于停滯衰落狀態(tài)。二、近現(xiàn)代政府審計1、在西方，隨著資本主義制度的建立，資產(chǎn)階級民主制度取代了封建專制制度，尤其是社會化大生產(chǎn)促進了社會經(jīng)濟的巨大發(fā)展，相應地也就需要加強對國家財政收支和其他領域的經(jīng)濟監(jiān)督。因此，各國紛紛建立和完善了政府審計制度。2、現(xiàn)代資本主義國家大多實行議會制的政治制度，采用立法、行政、司法三權分立的國家政權組織形式，議會作為國家的最高立法機關，對政府行使包括財政監(jiān)督在內的監(jiān)督權，并在憲法或特別法令中規(guī)定了審計的法律地位，確立了政府審計機關的職權、地位和審計范圍，授權其獨立地對財政財務收支進行審計監(jiān)督。3、從我國來看：（1）辛亥革命后（2）中華人民共和國成立以后（3）黨的十一屆三中全會以來（4）黨的十八大以來第二節(jié)政府審計的本質一、政府審計本質的傳統(tǒng)觀念（一）查賬論查賬論源于會計，認為政府審計是會計發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是適應會計檢查的需要而產(chǎn)生的。

這一觀點的主要論據(jù)有：（１）會計是運用一定的記錄方法，對所有的經(jīng)濟業(yè)務進行反映，并且以報告的方式，達到特定的目的，以供分析和解釋。（２）我國歷史上曾將政府審計表述為“聽從會計”（３）從政府審計發(fā)展過程來看，在相當長的一段時間內，政府審計的主要工作內容就是查賬。（二）方法過程論這一觀點在西方審計理論界較為流行。這種觀點關注的是政府審計的過程和采用的方法，從本質上說，政府審計是一個獲得客觀有效證據(jù)的動態(tài)變化過程，而不是最終的審計報告結果。（三）財政監(jiān)督論這種觀點認為政府審計行為源于財政監(jiān)督的需要，它是為了“保證國家財產(chǎn)分配的完整，對于財政活動或與財政活動有關的單位、組織所進行的一種監(jiān)督活動”，其觀點類似于國家職能論、經(jīng)濟監(jiān)督論、維護王權論、權利制衡論、民主政治論。（四）經(jīng)濟監(jiān)督論這種觀點認為政府審計從一開始就不是會計的附屬品，二者是不同質的兩個概念，政府審計產(chǎn)生于經(jīng)濟監(jiān)督的需要。（五）受托責任論受托責任論是當前我國審計理論界與實務界所普遍認同的一種觀點。該觀點認為：審計是在兩權分離的情況下，基于經(jīng)濟控制的客觀需要而產(chǎn)生的，并伴隨著受托責任的發(fā)展而發(fā)展。一方面，由于兩權分離，財產(chǎn)所有者將其財產(chǎn)交付、委托給他人代為管理或經(jīng)營另一方面，一個大規(guī)模的組織內部，在集中領導下實行多層次的分權管理或者分權經(jīng)營，如政府內部實行中央地方各級的分層次管理，企業(yè)內部實行總公司、分公司的分層次經(jīng)營管理。二、政府審計本質的現(xiàn)代學說（一）民主法治論與政府治理工具論政府審計的受托責任關系在民主制原則下，可以理解為將所有政府機構和官員看做人民這個委托者的受托管理者，對公共資金和資源進行管理。（二）“看門狗”和經(jīng)濟衛(wèi)士論這一觀點表達了要從政府審計與國家社會、經(jīng)濟的關系，以及政府審計在國家社會、經(jīng)濟運行中的功能或作用角度來探究其本質。（三）“免疫系統(tǒng)”論政府審計的本質體現(xiàn)為國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，說明政府審計首先是一個系統(tǒng)，然后是一個像人體免疫系統(tǒng)一樣的系統(tǒng)（四）國家治理論國家治理論認為，政府審計是國家治理的重要組成部分。國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。國家治理論秉承社會契約論，基于不完全契約下的代理理論，在政府審計本質、目標和職能認識上，實現(xiàn)了對“免疫系統(tǒng)論”、“看門狗”和經(jīng)濟衛(wèi)士論的超越和升華。三、公共受托經(jīng)濟責任與現(xiàn)代政府審計本質的認識本書贊同并采用具有普遍意義的受托責任的觀點，并進一步指出，現(xiàn)代政府審計是確保公共受托責任實現(xiàn)和解除的一種審計?，F(xiàn)代政府審計是伴隨著公共受托責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著公共受托責任內涵的發(fā)展而發(fā)展的。公共受托經(jīng)濟責任是現(xiàn)代政府審計的本質特征，也是現(xiàn)代政府審計理論的重要基石。第三節(jié)環(huán)境變遷與現(xiàn)代政府審計地位作用的變化一、經(jīng)濟環(huán)境變遷使政府審計發(fā)揮作用的領域產(chǎn)生變化審計是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)展變化受到不同歷史發(fā)展階段不同經(jīng)濟環(huán)境的深刻影響。一方面，在不同的經(jīng)濟環(huán)境中，政府審計發(fā)揮作用的廣度和力度有所不同；另一方面，也應該認識到，在影響一國審計監(jiān)督制度運行的諸多環(huán)境因素中，起決定性作用的是經(jīng)濟環(huán)境。1、改革開放以來，我國的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大的變化2、２０１２年召開的十八大進一步提出了加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求。3、２０１３年召開的十八屆三中全會更是明確了全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國經(jīng)濟環(huán)境的變遷始終圍繞著向市場經(jīng)濟的轉變二、政治環(huán)境變遷與政府審計地位的提升1、民主政治建設的首要任務是實現(xiàn)政府管理模式變革。2、政府公共管理理論的實質就是要進一步強化公民與政府之間的公共受托責任關系，把政府真正置于公民的監(jiān)督與制約之下，使得政府更好地為公民服務。3、我國民主政治建設的現(xiàn)實顯示出我國政治環(huán)境的重大變化，這種變化使得今后以及未來一段時間，黨委、政府交辦審計事項增加，人們需要政府審計來推進民主的進程，代表公眾的意愿，讓政府接受公眾或納稅人的監(jiān)督，用公眾的民主監(jiān)督推動政府執(zhí)政為民。三、法律環(huán)境變遷與政府審計權威性的增強1、法制治國的關鍵是政府依法行政2、政府審計的權力來源于法律，必須依法設立，依法取得3、法律環(huán)境直接決定了審計存在的形式、活動方式和發(fā)展方向，國家的整個審計工作必須在國家法制框架內進行，審計工作應該有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。四、文化環(huán)境與政府審計科學審計理念的樹立1、國家的文化環(huán)境決定了國家