第四章-公共政策與政策工具-《公共政策學》課件

第四章

公共政策與政策工具第四章

公共政策與政策工具1

公共權(quán)力機關(guān)通過制定和實施公共政策來實現(xiàn)國家職能，制定政策和實施政策是政府存在的基礎?！巴椒ú荒茏孕小?。只有同時配置和調(diào)動一系列政策工具，公共政策才能從一種行動綱領轉(zhuǎn)化成社會現(xiàn)實。

2第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策（一）相關(guān)概念辨析1、決定，英文作Decide（動詞）、Decision（名詞）。現(xiàn)代漢語詞典》的釋義為：①對如何行動做出主張；②決定的事項。作為一個動態(tài)過程的“做決定”（decision-making）是一個有目的的活動過程；而作為其結(jié)果的“決定”（decision）則是在多個可供選擇的方案中選中一種。在政治生活與公務事務中，做決定、決定，常常在同一含義上替代“決策”、“政策”而得到廣泛使用。第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策32、決策決策，英文作Policy-making，也就是《現(xiàn)代漢語詞典》釋義的“決定策略或方法”；英文又作MakingPolicy，也就是上述詞典釋義的“決定的策略或辦法”。決策是由決策就是人們?yōu)榱四撤N目的而預設一個目標或目標體系，并為實現(xiàn)這一目標或目標體系采集有關(guān)信息，經(jīng)過對信息的加工、整理，制定出若干實現(xiàn)目標的行動方案，然后加以分析、比較，擇定最佳方案。決策者、決策對象、決策信息、決策方法、決策結(jié)果五個基本要素構(gòu)成的一個動態(tài)的過程。2、決策43、對策對策的基本含義就是“應對的策略或辦法”。與這一含義相近的英文詞是Strategy——詞典的解釋是“管理或規(guī)劃的技巧”（Skillinmanagingorplanning）。所有的決定、決策、政策都是應對既定問題的辦法或技巧，在內(nèi)涵上與對策是相通的，所有對策這一概念在一般情況下是可以與決定、決策、政策等概念相互替代的。3、對策54、政策

政策，英文作Policy，其含義有廣、狹之分。從廣義上說，政策可被界定為：人們?yōu)閷崿F(xiàn)某一目標而采取的行動方案。狹義的“政策”概念：國家政權(quán)機關(guān)或政黨為了實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化上的目的，根據(jù)歷史條件和當前情況制定的一套措施和辦法。一般意義上的政策、對策、決策、決定，具有共同或共通的含義；而特殊意義上的政策、對策、決策、決定，即當主體被限定為國家、政府、公共權(quán)力機關(guān)時，指的都是公共政策。

4、政策6（二）公共政策的內(nèi)涵公共政策，英文作PublicPolicy。在公共政策學發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，美國學者對如何界定它，做了很多探討。１、側(cè)重于政策主體

如艾斯頓（RoberEyestone）認為：“從廣義上說，公共政策就是政府機構(gòu)和周圍環(huán)境之間的關(guān)系?！保病?cè)重于政策方案

如：拉斯韋爾（HaroldD、Lasswell）和卡普蘭（A、Caplan）的定義是：公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。（二）公共政策的內(nèi)涵7３、側(cè)重于政策結(jié)果如：伊斯頓于１９５１年出版的枟政治體系———政治學狀況研究枠一書，把“公共政策”界定為“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配?！保?、傾向于綜合如：克魯斯克等給公共政策下的定義是：“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)?！保?、側(cè)重于政策結(jié)果8中國學者綜合這些學術(shù)文獻中對公共政策所做的界定，提出了能夠全面地揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。

1、張世賢教授對公共政策的界定，可歸納為以下三個不同角度：①以目標取向（Goal-Oriented）來界定：公共政策是達到公共目標所采用的策略；②以問題取向（Problem-Oriented）來界定：公共爭吵是政府解決公共問題的策略；③以過程取向（Process-Oriented）來界定：公共爭吵是政治過程的產(chǎn)出。中國學者綜合這些學術(shù)文獻中對公共政策所做92、吳定教授認為“公共政策指政府機關(guān)為解決某項公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動。所謂公共政策是指一個國家的公共權(quán)威機關(guān)為了解決特定的公共問題而表明的行動意圖或如何行動的計劃?！?、張金馬教授給公共政策下的定義是：“黨和政府用以規(guī)范、引導有關(guān)機構(gòu)、團體和個人行動的準則或指南。其表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等。

2、吳定教授認為“公共政策指政府機關(guān)為解決某項公共問題或滿足10本書對公共政策概念的界定

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案。

（1）公共政策是決定、決策、對策、政策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策、對策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共權(quán)力機關(guān)的基本的活動方式或活動過程，是公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)。（3）公共政策是經(jīng)由政治過程而進行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導這一過程的基軸是公共權(quán)力機關(guān)與公民的關(guān)系。本書對公共政策概念的界定11（4）公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。公共問題的提出來自政治系統(tǒng)的輸入與挑戰(zhàn)，他能否成為政策問題，則取決于公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所作的考量；公共目標的公共性通過公共權(quán)力機關(guān)的利益綜合而得以界定，公共目標的設定賦予了政策目標明確的方向；謀求公共利益的實現(xiàn)是公共政策的靈魂和目的。（5）公共政策是一種權(quán)威性的價值分配方案。它通過規(guī)范和引導公私部門、公民個人的社會行為，有效地分配自然的和社會的各種稀有資源。（4）公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。公共12（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一特定的問題而公然采取的行動。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務，作出的不采取任何行動、不做任何事情的決定。（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極13二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生1.公共政策的產(chǎn)生須有三個初始條件，或者說須具備三個核心要素：（1）公共問題的形成。（2）公共權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生。（3）公共強制機構(gòu)的出現(xiàn)。2.公共政策是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是作為統(tǒng)治階級治理國家與社會、實現(xiàn)其階級意志的工具而產(chǎn)生的。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展14（二）公共政策的發(fā)展1.公共政策是一種國家和政府行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎與上層建筑的矛盾運動的演進、社會形態(tài)和國家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。2.在奴隸制社會和封建制社會，國家和政府的政策不以公共利益而完全以統(tǒng)治階級乃至某一統(tǒng)治集團的利益為根本訴求。

3.近代以來，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來，科學技術(shù)日新月異，生產(chǎn)力不斷地獲得解放，社會生活越來越豐富多采，國家形態(tài)和政府體制發(fā)生了天翻地覆的變化。所有這些，都推動著公共政策在內(nèi)容和形式上轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代公共政策。（二）公共政策的發(fā)展154.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面：（1）在公共問題的形成過程中，公民參與所起的作用越來越大。（2）現(xiàn)代國家和政府制度的基本理念是主權(quán)在民。（3）現(xiàn)代國家和政府，越來越注重執(zhí)行社會管理的職能，而其目的不僅是維護和鞏固政治統(tǒng)治，而且是推動經(jīng)濟和社會自身的發(fā)展。（4）自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，世界主要國家政策過程的科學化和民主化。

4.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面：16三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門政策１、元政策元政策，或者叫作總政策（又作總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對其他各項政策起指導和規(guī)范的作用，是其他各項政策的出發(fā)點和基本依據(jù)，是政策主體用以指導一定歷史時期全局性行動的高度原則性的指針。２、基本政策針對某一社會領域或社會生活某個基本方面制定的、在該領域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，就是基本政策，又被稱作基本國策、方針性政策、綱領性政策、根本政策。三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門17３、部門政策

為在某一個特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動方案和行為準則，被稱作部門政策，也被稱作具體政策或方面政策。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)

戰(zhàn)略就是政策主體在一個較長的時間階段上所要達到的主導全局的根本目標以及為目標的實現(xiàn)所作的資源配置和行動步驟的設想，也被稱作“宏觀決策”。

策略是政策主體對某一特定形勢制定的行動路線，。它更側(cè)重于具體問題，是具體的行動路線。

戰(zhàn)術(shù)是為達到一定的戰(zhàn)略目的，在一定的方向上和一定的時間內(nèi)解決某一局部問題的行動方案。３、部門政策18（三）依政策內(nèi)容的社會領域不同進行的分類１、政治政策政治政策是指一定的政策主體在政治生活領域里為達到一定的政治目標而針對相關(guān)對象制定的行為準則與規(guī)范。２、經(jīng)濟政策政策主體在經(jīng)濟領域里為達到一定的經(jīng)濟、政治與社會目標而制定的調(diào)整人們的經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟活動的準則與規(guī)范，被稱作經(jīng)濟政策。（三）依政策內(nèi)容的社會領域不同進行的分類19３、社會政策

社會政策是以解決社會問題、促進社會安全、改善社會環(huán)境、增進社會福利為目的，經(jīng)由國家立法與行政的手段，促進社會各階層均衡發(fā)展的一種途徑。４、教育、科技、文化政策

教育、科技、文化政策指的是政策主體在教育、科技、文化領域里為達到一定的目標而制定的發(fā)展規(guī)劃、指導原則和行為規(guī)范。３、社會政策20（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標政策與多目標政策２、程序性政策與非程序性政策３、實質(zhì)性政策與程序性政策４、物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策與符號性（或象征性）政策５、分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標政策與多目標政策21６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策７、零和博弈政策與非零和博弈政策８、初始政策和反饋政策９、確定型政策與不確定型政策、風險型政策與競爭型政策１０、鼓勵性（擴大性）政策與限制性政策１１、積極型政策與消極型政策１２、能動型政策與被動型政策６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策22四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對公共政策進行類型劃分的必要性公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策和司法決策這三種形式構(gòu)成的；公共政策在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央政策（國家政策）、地方政策、基層政策構(gòu)成的。四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對公共政策23（二）依橫向形式特征劃分的政策類型

依橫向的形式特征進行劃分，公共政策可劃分為立法決策、國家元首決策、行政決策、司法決策和執(zhí)政黨決策五個基本類型。１、立法決策（１）中國的人民代表大會決策（２）美國的國會決策２、國家元首決策只有屬于總統(tǒng)制、半總統(tǒng)半議會制、超級總統(tǒng)制這三種類型的國家，才存在國家元首決策。（二）依橫向形式特征劃分的政策類型依橫24３、行政決策（１）中國的行政決策（２）美國的行政決策４、司法決策（１）中國的司法決策（２）美國的司法決策：主要有三種形式：司法審查、推翻先前的裁決、司法命令。５、執(zhí)政黨決策

除了以中國為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策，而要成為公共政策，必須經(jīng)歷一個復雜的轉(zhuǎn)化過程。３、行政決策25（三）依縱向形式特征劃分的政策類型從縱向形式特征上看，公共政策的類型差異取決于國家結(jié)構(gòu)，同時也取決于各個層級的公共權(quán)力機關(guān)法定權(quán)力的大小和它擁有的實際能力的強弱。１、中國的縱向政策類型第一，根據(jù)現(xiàn)行憲法，當代中國作為單一制國家，基本政策的制定權(quán)屬于中央，地方政策的制定必須在中央政策的指導下進行，其目標、方向和行為規(guī)范為中央政策所決定，所以地方政策只是中央政策的具體化。（三）依縱向形式特征劃分的政策類型26

第二，從形式上看，當代中國地方政府有兩個、三個、四個層級：①直轄市→區(qū)（地級）；②直轄市→區(qū)（縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；③?。ㄗ灾螀^(qū)）→縣（市）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；④省（自治區(qū)）→市（地級或副省級）、自治州（地級）→縣（市、區(qū)、自治縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

第三，在實行單一制國家結(jié)構(gòu)的中國，地方政策、基層政策仍具有一定的能動性。

第四，當今世界各國（國土狹小、人口不多的國家另當別論），不管采取哪種國家結(jié)構(gòu)形式，都只能是一些原則規(guī)定，可稱之為宏觀政策。第二，從形式上看，當代中國地方政府有兩27

第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。第六，地方行政決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性規(guī)章。第七，地方政策中未獲得法的形態(tài)的那一部分，以及基層政策，是地方政府以及基層政府發(fā)布的行政措施、角色和命令。第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部28２、美國的縱向政策類型

美國作為聯(lián)邦制國家，中央政府（聯(lián)邦政府、全國政府）與州政府的關(guān)系，不同于當代中國中央政府與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府之間那樣的中央與地方的關(guān)系。

雖然憲法規(guī)定聯(lián)邦地位高于各州，聯(lián)邦政府制定的諸項政策在各州必須得以實施，但是中央政策與州政策之間卻不是決定與被決定、服從與被服從的關(guān)系美國州與地方的關(guān)系具有單一制的性質(zhì)。

根據(jù)各州憲法，一切權(quán)力歸州所有，地方政府僅僅作為州的代理機構(gòu)而存在，并行使由該州政府授予它們的權(quán)力。２、美國的縱向政策類型29五、公共政策與法１、政策與法之同政策與法都是由國家制定、認可并保證其執(zhí)行的。

政策與法都是國家意志（在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級的意志）的表現(xiàn)；

它們的權(quán)威性都源于國家合法地擁有強制力。五、公共政策與法１、政策與法之同30２、政策與法之異

政策注重于按規(guī)則進行價值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價值分配和資源配置中有關(guān)各方違背既定規(guī)則的行為。政策強調(diào)可行為性；法則強調(diào)對不可行之行為的可訴訟性。法的執(zhí)行過程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機關(guān)一般不主動地加以干預，即實行“不告不理”或“民不告，官不究”的原則。但在司法機關(guān)不主動行為的這個領域里，政府卻主動地進行政策實施。２、政策與法之異31法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務，是權(quán)利和義務的統(tǒng)一體；政策，就各項具體的政策而言，政策對象的權(quán)利和義務往往是不對稱的；法的適用必須力求統(tǒng)一；政策執(zhí)行則強調(diào)精神優(yōu)于條文、實質(zhì)重于形式；政策和法都要求具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應對客觀形勢的變動。政策干預的范圍更大、更深入。法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務，是權(quán)利和義務的統(tǒng)一體；政策，就各項323、政策與法的相互關(guān)系政策是法的來源和動力，并且對法的制定和執(zhí)行具有方向性的引導作用；法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強的穩(wěn)定性和連續(xù)性。3、政策與法的相互關(guān)系33六、公共政策的基本功能１、管制功能２、引導功能３、調(diào)控功能４、分配功能六、公共政策的基本功能１、管制功能34第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認識論本質(zhì)：理論與實踐的中間環(huán)節(jié)１、政策與理論政策與理論的基本關(guān)系可以用兩句話來概括：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化。第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認識論本質(zhì)：理論與35（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別。（２）理論的正確與否，決定政策的成敗。２、政策與實踐

政策與實踐的基本關(guān)系同樣可以用兩句話來概括：政策是實踐經(jīng)驗的原則化并在實踐中得以完善和發(fā)展，實踐必須以政策為出發(fā)點并貫穿其整個過程。（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政36二、政策的社會本質(zhì)：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一公共政策的社會本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體，這一本質(zhì)蘊含于公共權(quán)力機關(guān)為著具有公共性、偏好性或自利性的政策目標而進行社會資源配置和社會價值分配的行為中。公共政策是公共權(quán)力機關(guān)為解決公共問題實現(xiàn)公共利益而制定的，這就是公共政策的公共性。二、政策的社會本質(zhì)：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一37關(guān)于公共政策的偏好性。政策過程對政策主體來說始終是一個選擇的過程：政策問題的認定、政策方案的擇定、政策工具的配置以及怎樣進行政策評估，等等，所有的環(huán)節(jié)和功能活動的安排，都是政策主體選擇的結(jié)果。關(guān)于利益相關(guān)者。利益關(guān)系的主體與客體，以及直接或間接、有形或無形地受相關(guān)政策影響的個人和群體，都被稱作“利益相關(guān)者”（stakeholder）或“政策利益相關(guān)者”（policystakeholder）。關(guān)于公共政策的偏好性。政策過程對政策主體來說始終是一個選擇的38三、公共政策的基本特征1、政治性、權(quán)威性與強制性2、實然與應然的統(tǒng)一3、回應性與普遍性的統(tǒng)一三、公共政策的基本特征1、政治性、權(quán)威性與強制性39第三節(jié)政策工具的含義、類型與選擇“不但要提出任務，而且要解決完成任務的方法問題。我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話?！钡谌?jié)政策工具的含義、類型與選擇“不但要提出任務，而且要解40一、什么是政策工具關(guān)于政策工具的定義，主要有這樣幾類：（１）側(cè)重于從因果關(guān)系上去界定。如：英格拉漢將政策工具界定為系統(tǒng)性地探討問題癥結(jié)與解決方案的因果關(guān)系的過程。（２）側(cè)重于從可規(guī)劃性上去界定。政策工具是有目的的行動藍圖。（３）側(cè)重于從手段與目標實現(xiàn)的關(guān)系上去界定。

如：胡德認為“行政工具”即政策工具就是把政策目標轉(zhuǎn)化為具體政策行動的機制，包括節(jié)點、權(quán)威、財政、組織等工具。一、什么是政策工具41二、政策工具的類型（一）兩分法如美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆區(qū)分出了規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。（二）三分法如公共政策學者狄龍（VanderDoelen）把政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具。二、政策工具的類型（一）兩分法42（三）四分法如哈內(nèi)孔把政策工具劃分成立法、委托服務、征稅、說服四類形態(tài)。（四）五分法如施耐德和英格拉姆將政策工具劃分為權(quán)威式、刺激式、能力構(gòu)建式、符號和勸告式、學習式等五種。（五）七分法如林德和彼得斯將政策工具劃分為七大類型：①命令條款；②財政補助；③管制；④課稅；⑤勸告；⑥權(quán)威；⑥契約。（三）四分法43（六）八分法如：（六）八分法44（七）其他劃分

中、外都有學者嘗試將政策工具劃分成更多的類型。張成福等按政府介入的程度劃分了十類政策工具：政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助和補貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販售特定服務、自我協(xié)調(diào)、志愿服務、市場運作。（七）其他劃分45（七）其他劃分

中、外都有學者嘗試將政策工具劃分成更多的類型。李允杰、丘昌泰從政策工具由非強制性到強制性到光譜上，劃分出12種類型的政策工具：市場經(jīng)濟的誘因；保險計劃；自我管制；收費與課稅；教育、信息公開和運用媒體；定期報告服從的狀況；執(zhí)照核發(fā)；許可證制度；標準設定；處罰；檢查；裁決。（七）其他劃分46（七）其他劃分迄今對政策工具劃分出最多類型的是荷蘭經(jīng)濟學家科臣（E.SKirschen），據(jù)說他為尋求執(zhí)行經(jīng)濟政策的最優(yōu)工具，整理出了64種一半的政策工具。（七）其他劃分47三、政策工具的選擇與配置1、正確地選擇政策工具首先是在政策過程的哪一個階段或者環(huán)節(jié)上進行政策工具的選擇。其次是關(guān)于政策工具選擇的意義和標準。再次是關(guān)于政策工具選擇的路徑和理論模型。丘昌泰等學者把政策工具的選擇路徑總結(jié)為三種：第一種是經(jīng)濟學路徑，第二種是政治學路徑，第三種是綜合路徑。三、政策工具的選擇與配置1、正確地選擇政策工具482、影響政策工具選擇的重要因素有哪些呢？其一，政策主體。（１）主觀偏好。（２）政治體制。（３）國家或政府能力。（４）工具選擇的習慣性。其二，政策問題。（１）政策問題的性質(zhì)。（２）政策問題的嚴重性和復雜性。（３）政策問題的緊迫性。其三，政策目標。其四，目標人群。其五，政策工具的特性。其六，工具實施的環(huán)境。其七，政策工具選擇的國際借鑒。2、影響政策工具選擇的重要因素有哪些呢？493、應當怎樣進行政策工具的配置呢？（１）進行政策工具的配置，首先要認清有關(guān)政策工具獨具的屬性或特征，以及促使其功能發(fā)揮的基本條件。（２）針對政策目標的實現(xiàn)所進行的政策工具的配置，有四種類型：第一，以單項工具與單一目標相配置。第二，以單項工具與多個目標相配置。第三，以多項工具與單一目標相配置。第四，以多項工具與多項目標相配置。（３）在政策制定階段，政策工具的功能定位是被設定的。3、應當怎樣進行政策工具的配置呢？50第四章

公共政策與政策工具第四章

公共政策與政策工具51

公共權(quán)力機關(guān)通過制定和實施公共政策來實現(xiàn)國家職能，制定政策和實施政策是政府存在的基礎?！巴椒ú荒茏孕小?。只有同時配置和調(diào)動一系列政策工具，公共政策才能從一種行動綱領轉(zhuǎn)化成社會現(xiàn)實。

52第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策（一）相關(guān)概念辨析1、決定，英文作Decide（動詞）、Decision（名詞）?，F(xiàn)代漢語詞典》的釋義為：①對如何行動做出主張；②決定的事項。作為一個動態(tài)過程的“做決定”（decision-making）是一個有目的的活動過程；而作為其結(jié)果的“決定”（decision）則是在多個可供選擇的方案中選中一種。在政治生活與公務事務中，做決定、決定，常常在同一含義上替代“決策”、“政策”而得到廣泛使用。第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能一、什么是公共政策532、決策決策，英文作Policy-making，也就是《現(xiàn)代漢語詞典》釋義的“決定策略或方法”；英文又作MakingPolicy，也就是上述詞典釋義的“決定的策略或辦法”。決策是由決策就是人們?yōu)榱四撤N目的而預設一個目標或目標體系，并為實現(xiàn)這一目標或目標體系采集有關(guān)信息，經(jīng)過對信息的加工、整理，制定出若干實現(xiàn)目標的行動方案，然后加以分析、比較，擇定最佳方案。決策者、決策對象、決策信息、決策方法、決策結(jié)果五個基本要素構(gòu)成的一個動態(tài)的過程。2、決策543、對策對策的基本含義就是“應對的策略或辦法”。與這一含義相近的英文詞是Strategy——詞典的解釋是“管理或規(guī)劃的技巧”（Skillinmanagingorplanning）。所有的決定、決策、政策都是應對既定問題的辦法或技巧，在內(nèi)涵上與對策是相通的，所有對策這一概念在一般情況下是可以與決定、決策、政策等概念相互替代的。3、對策554、政策

政策，英文作Policy，其含義有廣、狹之分。從廣義上說，政策可被界定為：人們?yōu)閷崿F(xiàn)某一目標而采取的行動方案。狹義的“政策”概念：國家政權(quán)機關(guān)或政黨為了實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化上的目的，根據(jù)歷史條件和當前情況制定的一套措施和辦法。一般意義上的政策、對策、決策、決定，具有共同或共通的含義；而特殊意義上的政策、對策、決策、決定，即當主體被限定為國家、政府、公共權(quán)力機關(guān)時，指的都是公共政策。

4、政策56（二）公共政策的內(nèi)涵公共政策，英文作PublicPolicy。在公共政策學發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，美國學者對如何界定它，做了很多探討。１、側(cè)重于政策主體

如艾斯頓（RoberEyestone）認為：“從廣義上說，公共政策就是政府機構(gòu)和周圍環(huán)境之間的關(guān)系?！保?、側(cè)重于政策方案

如：拉斯韋爾（HaroldD、Lasswell）和卡普蘭（A、Caplan）的定義是：公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。（二）公共政策的內(nèi)涵57３、側(cè)重于政策結(jié)果如：伊斯頓于１９５１年出版的枟政治體系———政治學狀況研究枠一書，把“公共政策”界定為“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配?！保?、傾向于綜合如：克魯斯克等給公共政策下的定義是：“政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)?！保场?cè)重于政策結(jié)果58中國學者綜合這些學術(shù)文獻中對公共政策所做的界定，提出了能夠全面地揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。

1、張世賢教授對公共政策的界定，可歸納為以下三個不同角度：①以目標取向（Goal-Oriented）來界定：公共政策是達到公共目標所采用的策略；②以問題取向（Problem-Oriented）來界定：公共爭吵是政府解決公共問題的策略；③以過程取向（Process-Oriented）來界定：公共爭吵是政治過程的產(chǎn)出。中國學者綜合這些學術(shù)文獻中對公共政策所做592、吳定教授認為“公共政策指政府機關(guān)為解決某項公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動。所謂公共政策是指一個國家的公共權(quán)威機關(guān)為了解決特定的公共問題而表明的行動意圖或如何行動的計劃?！?、張金馬教授給公共政策下的定義是：“黨和政府用以規(guī)范、引導有關(guān)機構(gòu)、團體和個人行動的準則或指南。其表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等。

2、吳定教授認為“公共政策指政府機關(guān)為解決某項公共問題或滿足60本書對公共政策概念的界定

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案。

（1）公共政策是決定、決策、對策、政策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策、對策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共權(quán)力機關(guān)的基本的活動方式或活動過程，是公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)。（3）公共政策是經(jīng)由政治過程而進行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導這一過程的基軸是公共權(quán)力機關(guān)與公民的關(guān)系。本書對公共政策概念的界定61（4）公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。公共問題的提出來自政治系統(tǒng)的輸入與挑戰(zhàn)，他能否成為政策問題，則取決于公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所作的考量；公共目標的公共性通過公共權(quán)力機關(guān)的利益綜合而得以界定，公共目標的設定賦予了政策目標明確的方向；謀求公共利益的實現(xiàn)是公共政策的靈魂和目的。（5）公共政策是一種權(quán)威性的價值分配方案。它通過規(guī)范和引導公私部門、公民個人的社會行為，有效地分配自然的和社會的各種稀有資源。（4）公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素。公共62（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一特定的問題而公然采取的行動。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務，作出的不采取任何行動、不做任何事情的決定。（6）“公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極63二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生1.公共政策的產(chǎn)生須有三個初始條件，或者說須具備三個核心要素：（1）公共問題的形成。（2）公共權(quán)力機關(guān)的產(chǎn)生。（3）公共強制機構(gòu)的出現(xiàn)。2.公共政策是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是作為統(tǒng)治階級治理國家與社會、實現(xiàn)其階級意志的工具而產(chǎn)生的。二、公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展64（二）公共政策的發(fā)展1.公共政策是一種國家和政府行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎與上層建筑的矛盾運動的演進、社會形態(tài)和國家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。2.在奴隸制社會和封建制社會，國家和政府的政策不以公共利益而完全以統(tǒng)治階級乃至某一統(tǒng)治集團的利益為根本訴求。

3.近代以來，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來，科學技術(shù)日新月異，生產(chǎn)力不斷地獲得解放，社會生活越來越豐富多采，國家形態(tài)和政府體制發(fā)生了天翻地覆的變化。所有這些，都推動著公共政策在內(nèi)容和形式上轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代公共政策。（二）公共政策的發(fā)展654.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面：（1）在公共問題的形成過程中，公民參與所起的作用越來越大。（2）現(xiàn)代國家和政府制度的基本理念是主權(quán)在民。（3）現(xiàn)代國家和政府，越來越注重執(zhí)行社會管理的職能，而其目的不僅是維護和鞏固政治統(tǒng)治，而且是推動經(jīng)濟和社會自身的發(fā)展。（4）自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，世界主要國家政策過程的科學化和民主化。

4.公共政策的這一轉(zhuǎn)型或發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面：66三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門政策１、元政策元政策，或者叫作總政策（又作總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對其他各項政策起指導和規(guī)范的作用，是其他各項政策的出發(fā)點和基本依據(jù)，是政策主體用以指導一定歷史時期全局性行動的高度原則性的指針。２、基本政策針對某一社會領域或社會生活某個基本方面制定的、在該領域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策，就是基本政策，又被稱作基本國策、方針性政策、綱領性政策、根本政策。三、政策類型：從內(nèi)容特征上劃分（一）元政策、基本政策、部門67３、部門政策

為在某一個特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動方案和行為準則，被稱作部門政策，也被稱作具體政策或方面政策。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)

戰(zhàn)略就是政策主體在一個較長的時間階段上所要達到的主導全局的根本目標以及為目標的實現(xiàn)所作的資源配置和行動步驟的設想，也被稱作“宏觀決策”。

策略是政策主體對某一特定形勢制定的行動路線，。它更側(cè)重于具體問題，是具體的行動路線。

戰(zhàn)術(shù)是為達到一定的戰(zhàn)略目的，在一定的方向上和一定的時間內(nèi)解決某一局部問題的行動方案。３、部門政策68（三）依政策內(nèi)容的社會領域不同進行的分類１、政治政策政治政策是指一定的政策主體在政治生活領域里為達到一定的政治目標而針對相關(guān)對象制定的行為準則與規(guī)范。２、經(jīng)濟政策政策主體在經(jīng)濟領域里為達到一定的經(jīng)濟、政治與社會目標而制定的調(diào)整人們的經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟活動的準則與規(guī)范，被稱作經(jīng)濟政策。（三）依政策內(nèi)容的社會領域不同進行的分類69３、社會政策

社會政策是以解決社會問題、促進社會安全、改善社會環(huán)境、增進社會福利為目的，經(jīng)由國家立法與行政的手段，促進社會各階層均衡發(fā)展的一種途徑。４、教育、科技、文化政策

教育、科技、文化政策指的是政策主體在教育、科技、文化領域里為達到一定的目標而制定的發(fā)展規(guī)劃、指導原則和行為規(guī)范。３、社會政策70（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標政策與多目標政策２、程序性政策與非程序性政策３、實質(zhì)性政策與程序性政策４、物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策與符號性（或象征性）政策５、分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策（四）政策內(nèi)容特征的其他分類方法１、單目標政策與多目標政策71６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策７、零和博弈政策與非零和博弈政策８、初始政策和反饋政策９、確定型政策與不確定型政策、風險型政策與競爭型政策１０、鼓勵性（擴大性）政策與限制性政策１１、積極型政策與消極型政策１２、能動型政策與被動型政策６、分配性政策、限制性政策和再分配性政策72四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對公共政策進行類型劃分的必要性公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策和司法決策這三種形式構(gòu)成的；公共政策在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央政策（國家政策）、地方政策、基層政策構(gòu)成的。四、政策類型：從形式特征上劃分（一）從形式特征上對公共政策73（二）依橫向形式特征劃分的政策類型

依橫向的形式特征進行劃分，公共政策可劃分為立法決策、國家元首決策、行政決策、司法決策和執(zhí)政黨決策五個基本類型。１、立法決策（１）中國的人民代表大會決策（２）美國的國會決策２、國家元首決策只有屬于總統(tǒng)制、半總統(tǒng)半議會制、超級總統(tǒng)制這三種類型的國家，才存在國家元首決策。（二）依橫向形式特征劃分的政策類型依橫74３、行政決策（１）中國的行政決策（２）美國的行政決策４、司法決策（１）中國的司法決策（２）美國的司法決策：主要有三種形式：司法審查、推翻先前的裁決、司法命令。５、執(zhí)政黨決策

除了以中國為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策，而要成為公共政策，必須經(jīng)歷一個復雜的轉(zhuǎn)化過程。３、行政決策75（三）依縱向形式特征劃分的政策類型從縱向形式特征上看，公共政策的類型差異取決于國家結(jié)構(gòu)，同時也取決于各個層級的公共權(quán)力機關(guān)法定權(quán)力的大小和它擁有的實際能力的強弱。１、中國的縱向政策類型第一，根據(jù)現(xiàn)行憲法，當代中國作為單一制國家，基本政策的制定權(quán)屬于中央，地方政策的制定必須在中央政策的指導下進行，其目標、方向和行為規(guī)范為中央政策所決定，所以地方政策只是中央政策的具體化。（三）依縱向形式特征劃分的政策類型76

第二，從形式上看，當代中國地方政府有兩個、三個、四個層級：①直轄市→區(qū)（地級）；②直轄市→區(qū)（縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；③?。ㄗ灾螀^(qū)）→縣（市）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；④省（自治區(qū)）→市（地級或副省級）、自治州（地級）→縣（市、區(qū)、自治縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

第三，在實行單一制國家結(jié)構(gòu)的中國，地方政策、基層政策仍具有一定的能動性。

第四，當今世界各國（國土狹小、人口不多的國家另當別論），不管采取哪種國家結(jié)構(gòu)形式，都只能是一些原則規(guī)定，可稱之為宏觀政策。第二，從形式上看，當代中國地方政府有兩77

第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。第六，地方行政決策獲得法的形態(tài)的那一部分是地方性規(guī)章。第七，地方政策中未獲得法的形態(tài)的那一部分，以及基層政策，是地方政府以及基層政府發(fā)布的行政措施、角色和命令。第五，地方人大決策獲得法的形態(tài)的那一部78２、美國的縱向政策類型

美國作為聯(lián)邦制國家，中央政府（聯(lián)邦政府、全國政府）與州政府的關(guān)系，不同于當代中國中央政府與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府之間那樣的中央與地方的關(guān)系。

雖然憲法規(guī)定聯(lián)邦地位高于各州，聯(lián)邦政府制定的諸項政策在各州必須得以實施，但是中央政策與州政策之間卻不是決定與被決定、服從與被服從的關(guān)系美國州與地方的關(guān)系具有單一制的性質(zhì)。

根據(jù)各州憲法，一切權(quán)力歸州所有，地方政府僅僅作為州的代理機構(gòu)而存在，并行使由該州政府授予它們的權(quán)力。２、美國的縱向政策類型79五、公共政策與法１、政策與法之同政策與法都是由國家制定、認可并保證其執(zhí)行的。

政策與法都是國家意志（在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級的意志）的表現(xiàn)；

它們的權(quán)威性都源于國家合法地擁有強制力。五、公共政策與法１、政策與法之同80２、政策與法之異

政策注重于按規(guī)則進行價值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價值分配和資源配置中有關(guān)各方違背既定規(guī)則的行為。政策強調(diào)可行為性；法則強調(diào)對不可行之行為的可訴訟性。法的執(zhí)行過程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機關(guān)一般不主動地加以干預，即實行“不告不理”或“民不告，官不究”的原則。但在司法機關(guān)不主動行為的這個領域里，政府卻主動地進行政策實施。２、政策與法之異81法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務，是權(quán)利和義務的統(tǒng)一體；政策，就各項具體的政策而言，政策對象的權(quán)利和義務往往是不對稱的；法的適用必須力求統(tǒng)一；政策執(zhí)行則強調(diào)精神優(yōu)于條文、實質(zhì)重于形式；政策和法都要求具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應對客觀形勢的變動。政策干預的范圍更大、更深入。法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務，是權(quán)利和義務的統(tǒng)一體；政策，就各項823、政策與法的相互關(guān)系政策是法的來源和動力，并且對法的制定和執(zhí)行具有方向性的引導作用；法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強的穩(wěn)定性和連續(xù)性。3、政策與法的相互關(guān)系83六、公共政策的基本功能１、管制功能２、引導功能３、調(diào)控功能４、分配功能六、公共政策的基本功能１、管制功能84第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認識論本質(zhì)：理論與實踐的中間環(huán)節(jié)１、政策與理論政策與理論的基本關(guān)系可以用兩句話來概括：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化。第二節(jié)公共政策的本質(zhì)與基本特征一、政策的認識論本質(zhì)：理論與85（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別。（２）理論的正確與否，決定政策的成敗。２、政策與實踐

政策與實踐的基本關(guān)系同樣可以用兩句話來概括：政策是實踐經(jīng)驗的原則化并在實踐中得以完善和發(fā)展，實踐必須以政策為出發(fā)點并貫穿其整個過程。（１）理論的內(nèi)容影響和決定決策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政86二、政策的社會本質(zhì)：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一公共政策的社會本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體，這一本質(zhì)蘊含于公共權(quán)力機關(guān)為著具有公共性、偏好性或自利性的政策目標而進行社會資源配置和社會價值分配的行為中。公共政策是公共權(quán)力機關(guān)為解決公共問題實現(xiàn)公共利益而制定的，這就是公共政策的公共性。二、政策的社會本質(zhì)：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一87關(guān)于公共政策的偏好性。政策過程對政策主體來說始終是一個選擇的過程：政策問題的認定、政策方案的擇定、政策工具的配置以及怎樣進行政策評估，等等，所有的環(huán)節(jié)和功能活動的安排，都是政策主體選擇的結(jié)果。關(guān)于利益相關(guān)者。利益關(guān)系的主體與客體，以及直接或間接、有形或無形地受相關(guān)政策影響的個人和群體，都被稱作“利益相關(guān)者”（stakeholder）或“政策利益相關(guān)者”（policystakeholder）。關(guān)于公共政策的偏好性。政策過程