公共危機管理的決策機制

第十章

公共危機管理的決策機制

常熟理工學(xué)院管理學(xué)院范炳良第十章公共危機管理的決策機制學(xué)習(xí)目的：通過本章基本理論的教授及學(xué)生的思考討論、案例分析、實務(wù)操作演練等學(xué)習(xí)活動，使學(xué)生掌握公共危機管理決策機制的基本知識和基本技能。CompanyLogo第十章公共危機管理的決策機制危機決策是與常規(guī)決策相對應(yīng)的非常規(guī)決策狀態(tài)，公共危機具有突發(fā)性、破壞性和無序性等特點，公共危機發(fā)生之前焦點問題的形成和聚集，使危機管理所面臨的環(huán)境達(dá)到了一個臨界狀態(tài)，而應(yīng)對危機的成效直接影響危機管理系統(tǒng)是崩潰、維持原狀還是進(jìn)行良性變革。因此，非常規(guī)決策經(jīng)常遇到的緊急性或危機性事件處理是任何國家政府都必須認(rèn)真對待的重要問題，它甚至比任何常規(guī)性決策都更能考驗一個國家政府的治理結(jié)構(gòu)和治理能力。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點1、公共危機管理決策的內(nèi)涵（1）概念

公共危機決策就是要求組織在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對危機的具體措施，即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下，為了不錯失良機，而打破常規(guī)，省去決策中的某些“繁文縟節(jié)”，以最快的速度做出應(yīng)急決策。因此，危機決策是一次性的非常規(guī)的決策活動。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（2）公共危機決策的內(nèi)涵★作為現(xiàn)代公共行政決策系統(tǒng)的重要分支，危機決策的主體不僅僅是政府，而是以政府為核心，包括非政府組織、媒體與公眾在內(nèi)的決策群。這是現(xiàn)代危機決策與傳統(tǒng)危機決策的重要區(qū)別之一。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（2）公共危機決策的內(nèi)涵（續(xù)前頁）★危機決策所應(yīng)對的，不僅是現(xiàn)實的突發(fā)緊急事件，而且從某種意義上講，更主要的是潛在的、可能發(fā)生的突發(fā)事件。這是因為，任何突發(fā)事件都有其緩慢發(fā)生漸進(jìn)積累的前奏過程。對于危機決策來說，應(yīng)對業(yè)已進(jìn)入突變、質(zhì)變階段的突發(fā)事件的成本，要數(shù)倍、數(shù)十倍、數(shù)百倍地超過漸變、量變階段的應(yīng)對成本；已發(fā)事件的危害可以無比巨大，而未發(fā)事件的危害卻可能為零。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（2）公共危機決策的內(nèi)涵（續(xù)前頁）★應(yīng)對決策不僅要有效控制危機突發(fā)事件，阻斷輕災(zāi)難的危害程度，而且應(yīng)通過對潛在危機突發(fā)事件的預(yù)測和認(rèn)知，主動積極地調(diào)整、控制，促其向著有利方面轉(zhuǎn)化，這是現(xiàn)代應(yīng)急管理與決策的真實意義?！锶蚧托畔⒒瘜π姓M織的決策、結(jié)構(gòu)和運作方式都產(chǎn)生了巨大影響；尤其是信息化，更是改變了組織的決策進(jìn)程、管理結(jié)構(gòu)和運作方式?？梢哉f，全球化和信息化的趨勢對決策系統(tǒng)提出了新的要求，也對決策系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能力的提高創(chuàng)造了外部條件和動力因素CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點2、公共危機管理決策的特點公共危機決策除了一般決策所具有的預(yù)見性、選擇性、主觀性等基本特征外．作為一種在特殊環(huán)境之中的判斷、抉擇活動，必然具有與常規(guī)決策不同的特點。（1）危機決策的超前性對危機進(jìn)行有效預(yù)防控制所付成本，往往是事件突發(fā)所造成的損失的十分之一、百分之一、千分之一。如果能因勢利導(dǎo)，所創(chuàng)造的利益則數(shù)十倍、數(shù)百倍、數(shù)千倍于預(yù)防控制開發(fā)投入。因此，防患于未然，超前決策是危機決策十分重要的特征。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（2）危機決策的快速性對于組織高層決策者和危機管理人員而言，決策能力是為維持組織生存必須具備的、最起碼的素質(zhì)。這些決策能力包括快速判斷、快速反應(yīng)、快速決策、快速行動及快速修正的綜合能力。當(dāng)解決危機的機會出現(xiàn)時，組織應(yīng)在科學(xué)的危機信息調(diào)查和準(zhǔn)確的危機預(yù)測基礎(chǔ)上迅速作出決策，把握機遇及時控制、解決危機，否則就可能失去寶貴的解決危機的機會。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（3）危機決策的果斷性危機狀態(tài)下，要在信息極其有限的條件下迅速作出決策，決策者和危機管理隊伍必須避免優(yōu)柔寡斷、猶豫不定、過度分析的傾向，否則就有可能讓災(zāi)害蔓延造成更大的生命和財產(chǎn)損失。1999年9月30，位于東京以東140公里的茨城縣東海村發(fā)生核物質(zhì)嚴(yán)重泄漏事故，日本領(lǐng)導(dǎo)人沒有認(rèn)真對待這次事故，也不明白事故的嚴(yán)重性，以致延誤了對事故的處理。輿論普遍把這次事故同1995年阪神地震后日本政府的遲鈍反應(yīng)相提并論。（勇氣、膽量、魄力）CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（4）危機決策的信息不對稱與高風(fēng)險性由于危急事件的潛在突發(fā)特性，反映事件的信息以模糊、散亂、混沌、“霧狀”(故稱“信息霧”)存在。信息的此種狀態(tài)使決策主體所掌握的信息與真實的信息之間往往存在著質(zhì)與量的嚴(yán)重“不對稱”，決定了應(yīng)急決策必然是一種高風(fēng)險的組織行為。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（5）危機決策思維的有限理性

對象的高危急特性，信息的不對稱和決策的高風(fēng)險性，使決策主體不可能有充分的時間條件在科學(xué)的理論指導(dǎo)下進(jìn)行深思熟慮的信號分析、危機類級評估、預(yù)案科學(xué)編制乃至最終優(yōu)化抉擇。尤其是目前應(yīng)急決策重點普遍置于事發(fā)之后，決策的理性分析受到極大限制。（更多的是在一定理論與經(jīng)驗的指導(dǎo)下憑感情、韌性、血性、直覺決策）CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（6）危機決策的強制性應(yīng)急決策類同于軍事行動，必須實行高度集權(quán)的準(zhǔn)軍事化強制統(tǒng)一，而不允許陷入無休止的各方利益平衡考慮與討價還價之中。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點（7）危機決策的人格化決策是人的思維與行為，首先是決策者的思維與行為。在高度集權(quán)體制中決策者的人格會通過組織與非組織渠道轉(zhuǎn)化為組織人格，影響甚至決定著組織行為的特征與后果，這種‘‘組織人格化”同樣是應(yīng)急決策的重要特征。古往今幸來但凡重大決策事件，均可看到?jīng)Q策者的人格影響。著名的“滑鐵盧戰(zhàn)役”就是最典型的案例。它警示后人：提高決策者的人格素質(zhì)是成功決策的關(guān)鍵。CompanyLogo第一節(jié)公共危機管理決策的內(nèi)涵及特點案例：1985年美國姆鄔教災(zāi)難事件中的危機決策姆鄔教是美國東部費城的一個黑人教派。早在1978年該教派就曾經(jīng)和當(dāng)局發(fā)生沖突，導(dǎo)致一名警官死亡，該組織的9名成員也以殺人罪被判入獄。7年之后，即1985年5月13日，該組織再度和警方對峙，雙方相持不下。經(jīng)過一番火、灌水以及爆炸物的攻擊，警方仍然未能把守在一棟加固的房子里面的教徒驅(qū)逐出來。于是，軍方用直升機往房子的屋頂上扔下一顆塑料炸彈，引起了一場意外的大火。而警察局長和消防局長以為火勢可以控制，不會蔓延。沒想到，熊熊烈火迅即失控，席卷三個街區(qū)，吞噬了61間房屋，致使250人無家可歸。哪些教徒把守的房子已成一片火海，只剩下一個大人和一個小孩得以逃生，在災(zāi)后的現(xiàn)場灰燼中留下了7具成人和5具兒童的尸體。分析：為什么美國費城當(dāng)局屢屢出錯？CompanyLogo

第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----目標(biāo)

1、公共危機管理決策的目標(biāo)公共危機決策的目標(biāo)服從于危機管理的總目標(biāo)，但危機決策系統(tǒng)還有其特殊的目標(biāo)。(1)危機決策的直接目標(biāo)是追求對預(yù)案的最優(yōu)選擇。經(jīng)過對各種方案的比較、評估，選擇使危機事件的最終處理結(jié)果損失最小、人的安全系數(shù)最高、技術(shù)人力資源投入成本最低而且能化害為利的方案，是危機決策的最直接的價值取向。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----目標(biāo)(2)危機決策的終極目標(biāo)是人的安全與發(fā)展。這不僅是應(yīng)急決策的最重要的目標(biāo)，也是危機決策過程中對各種預(yù)案編制、評估、選擇的最重要的價值標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時代高舉起“人本主義”大旗時，作為社會公共事務(wù)的核心管理者——政府，其所從事的現(xiàn)代管理、危機管理、危機決策的最終目標(biāo)是為了人，為了人的安全，為了人的健康與素質(zhì)的提高。

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----目標(biāo)(3)危機決策的過程目標(biāo)是科學(xué)性。決策的科學(xué)性是實現(xiàn)上述直接目標(biāo)與最終目標(biāo)的根本保證。服從于系統(tǒng)總目標(biāo)，總目標(biāo)下又有各自的子目標(biāo)?！幽繕?biāo)主要有以下幾種：◆類級決策：追求信息全面及時收集、科學(xué)分析與準(zhǔn)確分類定級。◆前置決策：追求對危急事件的成功阻截，在此基礎(chǔ)上化害為利，進(jìn)行有效開發(fā)。（現(xiàn)場）◆突發(fā)決策：追求對已發(fā)事件的有效控制，將危害削減至最低水平，并杜絕續(xù)發(fā)危機的產(chǎn)生?！衾m(xù)發(fā)決策：追求對續(xù)發(fā)事件的有效控制，并杜絕新的續(xù)發(fā)危機出現(xiàn)?！羯坪鬀Q策：追求正常生活工作秩序的低成本快速恢復(fù)重建。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

---模式2、公共危機管理決策的模式（1）理性行為決策模式該模式將國家作為單一的行為體，以人類的理性計算進(jìn)行選擇。根據(jù)這一模式，決策者設(shè)立明確的政治目標(biāo)及其優(yōu)先次序，選定實現(xiàn)目標(biāo)的手段，并設(shè)想各種選擇的結(jié)果。但是理性模式最明顯的缺點是，決策往往不具備選擇所需要的各種最佳條件，而且決策者也不可能總是能作出各種完全理性選擇。于是，人們就尋求一種既能堅持理性決策方法又比較切實可行的方法——“有限理性法”。它有兩種主要模式：“次佳決策模式”和“滿意決策模式”，兩種模式不再堅持“最佳”，一種是愿意采用“次佳”乃至“再次佳”的標(biāo)準(zhǔn)，另一種是采用“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)。（退而求其次）

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----模式（2）組織過程決策模式

該模式認(rèn)為決策是基于組織內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序的一種機械或半機械過程的產(chǎn)物，是各種組織間競爭和妥協(xié)的結(jié)果，是國家利益、部門利益和政治目標(biāo)的平衡結(jié)果。國家決策者常為官僚機器所左右，而且政府沒有相應(yīng)的組織應(yīng)對突發(fā)問題，決策部門缺乏多種選擇，面臨政府部門利益的激烈爭斗，難以解決政策的執(zhí)行問題等。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----模式（3）政府政治決策模式該模式認(rèn)為決策是國家政府成員間討價還價的產(chǎn)物，根據(jù)這一模式，關(guān)鍵者是總統(tǒng)、總理、高級行政和立法部門領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然，政府外成員(如利益集團(tuán))有時也起重要作用。該模式強調(diào)三點：其一是誰參與決策；其二是決策參與者同面臨的問題之間的利害關(guān)系；其三是決策成員間如何調(diào)整相互關(guān)系。政府政治模式認(rèn)為，決策參與者并不真正關(guān)心制定和執(zhí)行最佳政策，而只關(guān)心其最佳政治利益和影響，因而常會導(dǎo)致政策的前后不一、目標(biāo)不明乃至危險的結(jié)果。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----模式（4）領(lǐng)袖和非理性行為體決策模式該模式認(rèn)為，在非常時期(如危機、群眾政治和革命轉(zhuǎn)變)，常規(guī)模式不足以解釋相關(guān)的決策，最高領(lǐng)導(dǎo)人不同的個性、偏向、天賦和思想等都會導(dǎo)致不同的決策。該模式強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人、追隨者、環(huán)境和目標(biāo)四者的相互關(guān)系。但是，領(lǐng)導(dǎo)人的心理或身體健康問題、判斷失誤問題、缺乏制衡體制等因素都會導(dǎo)致決策的非理性行為。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----模式（5）精英團(tuán)隊決策模式

該模式強調(diào)組成決策集團(tuán)的精英人士具有自己的信念體系、過濾系統(tǒng)和固定形象，以此來觀察世界和作出判斷。但是，作為個人，他們又難免有程度不同的錯覺，如一相情愿、持有成見、非此即彼、相互對立，這些錯覺都會造成決策失誤。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----模式（6）集體動力決策模式

在危機決策過程中，由于少數(shù)決策者要在壓力大和時間緊的形勢下做出關(guān)系重大的決定，人們易犯的錯誤之一是所謂“集體動力”或被稱為“隨大流思想”，即為避免承擔(dān)個人責(zé)任而隨大流。隨大流式的決策至少有六大缺陷：小范圍討論限于少數(shù)的選擇；不能探討多數(shù)認(rèn)可決定的可能危險和缺點；拒絕評估原先提出過的不甚引人注目的選擇；不征求專家和外界的意見；只接受贊同意見并排斥不同意見；很少考慮如何執(zhí)行的問題。（通安事件的負(fù)面影響）CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----模式★綜上所述，前三種模式的重點在于體制上的分析，后三種模式則在于個人因素的分析。一些學(xué)者認(rèn)為，在對危機管理進(jìn)行實例研究時，不應(yīng)拘泥于某一模式。顯而易見，任何一種模式都無法完全解釋復(fù)雜的決策問題，但將其有機地綜合起來，則可以為我們提供一個探索危機決策本質(zhì)和規(guī)律的窗口。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----機制3、公共危機管理決策的執(zhí)行機制★執(zhí)行是實現(xiàn)危機決策的重要途徑，任何一項決策都不能離開準(zhǔn)確有效的執(zhí)行，如果決策不能轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行動，付諸實施，那只能是紙上談兵。另外，任何一項管理決策是否正確最終還要靠實踐來檢驗。對于公共危機管理來說，正確的決策還需要有行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的執(zhí)行機制來作保證。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制

----機制

★建立公共危機管理的執(zhí)行機制，首先，要設(shè)立縱向指揮層面，每一級指揮層成立相應(yīng)的功能性小組。每一級指揮層聽從上一級指揮層的指揮，對上一級指揮層負(fù)責(zé)，確保決策的順利執(zhí)行。其次，建立分級執(zhí)行機制。公共危機如果是輕型的，可由基層指揮中心直接解決。當(dāng)危機的破壞程度超出了基層指揮中心的救援能力時，成為中型的，由基層指揮中心負(fù)責(zé)向上一級指揮中心報告。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制★常規(guī)的公共管理中，行政執(zhí)行過程可以分為準(zhǔn)備階段、實施階段和總結(jié)階段。準(zhǔn)備階段主要是進(jìn)行思想動員、物資準(zhǔn)備和組織落實。實施階段主要有制定計劃、統(tǒng)一指揮、溝通與協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)督、檢查與反饋等環(huán)節(jié)。最后是總結(jié)評估活動。公共危機管理的決策執(zhí)行過程包括決策執(zhí)行的計劃、指揮和協(xié)調(diào)等過程。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制(1)決策執(zhí)行的計劃。決策執(zhí)行的計劃指根據(jù)實際情況，科學(xué)、及時地制定達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的行動方案。其內(nèi)容主要有：第一，對決策總目標(biāo)進(jìn)行分解，分清目標(biāo)結(jié)構(gòu)主次，明確行動方向；第二，分析決策執(zhí)行的主客觀條件，編制決策執(zhí)行的計劃，進(jìn)行人力、物力、財力的統(tǒng)籌安排，合理配置資源；第三，確定時間期限，制定較為周密、具體的行動措施；第四，確定實施程序、方法及有關(guān)的具體制度，規(guī)定人員的崗位職責(zé)要求等。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制(2)決策執(zhí)行的指揮。

決策執(zhí)行指揮是具有執(zhí)行危機決策能力的領(lǐng)導(dǎo)者按照既定決策目標(biāo)和計劃，對下層管理活動進(jìn)行指示、引導(dǎo)、監(jiān)督和控制的過程。決策執(zhí)行指揮是保證危機決策執(zhí)行協(xié)調(diào)有序進(jìn)行的重要手段。在復(fù)雜的、涉及面廣的公共危機管理中，管理工作往往層次多、分工細(xì)，各項管理措施環(huán)環(huán)相扣、相互制約，一環(huán)脫節(jié)就會影響全局。如果沒有強有力的指揮，整個決策執(zhí)行過程就不可能有序有節(jié)奏地進(jìn)行。CompanyLogo第二節(jié)公共危機管理決策的目標(biāo)、模式及執(zhí)行機制(3)決策執(zhí)行的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是指在管理過程中，不同的管理主體為了達(dá)到共同的目標(biāo)，在決策執(zhí)行過程中建立相互信任、互助合作、配合默契的良好關(guān)系，有效地實現(xiàn)危機決策目標(biāo)以及為此目標(biāo)而制定的相關(guān)管理活動。決策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)，可以避免不同管理部門和管理人員之間發(fā)生扯皮、互相推諉的現(xiàn)象，避免內(nèi)耗，達(dá)到和諧一致，保證管理工作的有序運轉(zhuǎn)，提高工作效率。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件1、公共危機管理決策的先決條件公共危機管理決策與整個國家的發(fā)展、社會制度的變遷和個體的進(jìn)步都是密切相關(guān)的，必須搞好相關(guān)配套措施的建設(shè)。（1）法制環(huán)境的發(fā)展。加速決策的責(zé)任立法和決策程序的立法進(jìn)程，用法制化的方式明確危機決策各方的責(zé)、權(quán)、利；加快新聞立法和信息披露機制建設(shè)，保持適度的新聞自由，創(chuàng)造媒體公正介入危機報道的秩序。（2）社會參與機制的完善。建立和完善聽證制度、新聞監(jiān)督制度，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，提高危機決策的公開化、程序化、透明化程度；培育非政府組織，加強基層民主建設(shè)。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件（2）危機狀態(tài)下的決策面臨的不良環(huán)境與條件：

Ⅰ、時間緊迫常規(guī)決策中，正式的決策方案出臺之前，決策者往往可以有充足的時間對所制定的決策草案進(jìn)行反復(fù)的修改。在危機狀態(tài)下，危機的緊迫性要求政府決策具有果斷性。政府決策者對于危機的處理，只有有限的反應(yīng)時間，因為事件的突然爆發(fā)，迫使決策者必須以有限的資源和信息為基礎(chǔ)做出決策。

★1979年美國三里島核電站發(fā)生泄漏事故時，賓夕法尼亞州州長必須做出三里島居民是否撤離現(xiàn)場的決定。雖然快速決策可能會影響政府決策的質(zhì)量，但如果政府決策不果斷，將會帶來更為消極的后果。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件

★1992年印度遇到獨立以來最為嚴(yán)重的一次宗教沖突——印度教和穆斯林的寺廟之爭，政府處理不夠及時果斷，導(dǎo)致全國規(guī)模的騷亂，嚴(yán)重影響了印度政府的形象。1979—1981年美國卡特總統(tǒng)對美伊人質(zhì)危機的處理以及2001年日本首相森喜朗對美國核潛艇撞沉日本“愛媛號”漁業(yè)實習(xí)船事故的應(yīng)對，都是由于危機決策不夠及時而遭到民眾和輿論的普遍批評?！褚虼耍淮_定狀態(tài)下政府進(jìn)行危機決策，決策者應(yīng)當(dāng)掌握時間第一的原則具有應(yīng)對各種危機所應(yīng)有的敏銳的洞察力，恰當(dāng)估計形勢，快速應(yīng)變，及時疏導(dǎo)，果斷地依法處理，有效控制危機狀態(tài)的區(qū)域，謹(jǐn)防事態(tài)擴大，將危機消除在始發(fā)階段，制止危機狀態(tài)的蔓延。

CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件

Ⅱ、信息有限

常規(guī)決策時，決策者對社會問題的認(rèn)識相對來說是全面的和深刻的，決策者可以通過民主協(xié)商的方式盡可能地了解政策受眾的意見，決策者團(tuán)體內(nèi)部也可以進(jìn)行充分的討論和辯論，甚至還可以采取追蹤決策的方法對原有的決策方案進(jìn)行修改。特別是隨著新技術(shù)和電子計算機的運用，現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)的規(guī)范運用使得決策者在作出最終決定之前可以對決策草案進(jìn)行詳細(xì)的分析。但危機管理決策絕沒有常規(guī)決策那么從容。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件危機決策信息的有限性主要表現(xiàn)為以下三個方面：

＊信息不完全。危機狀態(tài)下，很多危機信息是隨著危機事態(tài)的發(fā)展而演變的，因此，決策者需要適時更新危機信息。但在危機情境下，由于時間的緊迫性，決策者不可能在非常有限的時間內(nèi)掌握和控制所有的事態(tài)發(fā)展的信息。如美國“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，目擊者可以確定的是，紐約和華盛頓的主要建筑物接連遭到襲擊，但究竟是哪個恐怖主義分子策劃了這起事件，恐怖分子下一步可能的襲擊目標(biāo)是什么，恐怖襲擊中死亡、失蹤和傷亡人員的具體數(shù)目和情況如何等等，這些對決策者來說極其重要的信息在事發(fā)當(dāng)時是不可能完全獲悉的，到事故現(xiàn)場后情況才有了好轉(zhuǎn)。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件

＊信息不及時。由于危機事態(tài)發(fā)展的急劇變化性，而且危機信息要從事發(fā)現(xiàn)場傳輸?shù)轿C指揮決策機構(gòu)，中間還要經(jīng)歷幾個組織的中介運作，因此，最高決策者對危機信息的掌握和控制就會有滯后。如01年發(fā)生的美國核潛艇撞沉日本“愛媛號”漁業(yè)實習(xí)船事故是上午8:45，但日本首相森喜朗上午10:40接到第一次事故報告；87年菲律賓發(fā)生兩船相撞特大海難事故，但8個小時之后菲律賓政府才獲悉海難噩耗。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件

＊信息不準(zhǔn)確。危機決策作為一個過程，具有一系列相對固定的程序，即發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、擬定方案、評估優(yōu)選以及決策的執(zhí)行和監(jiān)督等五個基本步驟，整個過程就是一個信息輸入輸出的過程。但在信息的反饋和處理過程中，信息極易失真，其正確性和有效性很難得到保證。不僅如此，由于危機監(jiān)督管理系統(tǒng)群龍無首，沒有形成強有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，因而危機發(fā)生后各種謠言和小道消息也容易在社會上流傳。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件Ⅲ、人力資源緊缺由于時間緊迫，決策的信息和供決策的備選方案極其有限，決策者往往面臨巨大的壓力，在一定程度上必須依靠自己的自覺判斷做出決策，這就要求決策者具有以下良好素質(zhì)：膽大心細(xì)、果斷決策和極強的自制力。相反，膽小怕事、優(yōu)柔寡斷、感情沖動則是危機決策者致命的性格缺陷。因此，在很大程度上，政府危機決策水平就是決策者素質(zhì)的體現(xiàn)，而且這種素質(zhì)體現(xiàn)在決策過程的各個階段和方面。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件Ⅲ、人力資源緊缺＊高水平?jīng)Q策者的缺乏是人力資源緊缺的第一個表現(xiàn)?！緵Q策環(huán)境、決策壓力心智效能、真實的能力及道德判斷—群體盲思】＊危機決策中專業(yè)技術(shù)人才的缺乏是人力資源緊缺的第二個表現(xiàn)?！緺可婷鎻V、各項技術(shù)，尤其是面對技術(shù)性很強的危機（核泄漏、有毒物品的泄露、恐怖主義等）】CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件Ⅳ、技術(shù)支持稀缺。新技術(shù)的發(fā)展，使得常規(guī)決策日益朝著技術(shù)化、自動化、程序化的方向發(fā)展。如電子計算機的使用，已經(jīng)使過去屬于決策者工作范圍內(nèi)的常規(guī)的程序化決策制定和數(shù)據(jù)處理實現(xiàn)了高度自動化；隨著我們越來越多地將運籌學(xué)工具用于以前靠判斷力的決策，使程序化決策的領(lǐng)域迅速擴大；計算機已將數(shù)學(xué)技術(shù)的使用能力擴展到一些很大的計算設(shè)備解決的問題上，并且通過提供新的模擬技術(shù)已進(jìn)一步將可程序化的決策范圍加以擴大；將量變決策的數(shù)學(xué)中的技術(shù)與各辦公室的數(shù)據(jù)處理技術(shù)結(jié)合起來，為具體地貫徹上述決策的使用，逐步實現(xiàn)辦公自動化等。CompanyLogo第三節(jié)公共危機管理決策的環(huán)境與條件

◆在危機情境下，決策者為實現(xiàn)控制危機事態(tài)的蔓延，有效地救助民眾的生命和財產(chǎn)安全的目標(biāo)，必須具備一定的專業(yè)技術(shù)設(shè)備——如交通工具、通訊設(shè)施、計算機輔助系統(tǒng)等——作為實施快速決策的支持平臺。但是，危機發(fā)生后，這些專業(yè)技術(shù)設(shè)備往往也告失靈，這就給組織的決策工作帶來很大的困難。不少重要系統(tǒng)的事故與計算機軟件質(zhì)量不佳直接相關(guān)（黑客、電子干擾）。

案例：1996年6月4日，歐洲宇航局發(fā)射的阿麗亞娜5一ECA火箭爆炸事件就是軟件錯誤招來橫禍的突出事例。此外，海灣戰(zhàn)爭導(dǎo)彈對抗時，誤炸本國軍營；美國東部及巴西全國大面積停電以及德國電話計費系統(tǒng)失靈，引起公眾抗議等諸多大事故的罪魁禍?zhǔn)祝际怯嬎銠C軟件的質(zhì)量不佳。

CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法1、危機事前決策法危機事前決策應(yīng)該邀多方參與，在時間允許、信息充分的情況下，通過集體決策、評估以作出最優(yōu)的決策，這種決策包括以下幾個步驟：（1）確認(rèn)決策面臨的問題因為預(yù)期情境與實際情況之間總有差距，決策者在決策之初都會遇到一些顯而易見的問題，所以他們必須清醒地認(rèn)識到問題的存在。（善于發(fā)現(xiàn)問題）（2）確認(rèn)決策標(biāo)準(zhǔn)對決策的主張及約束的明確分析，能夠清楚地知道決策的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，從而作出決策，所以，決策者不僅要尋求各種可能的標(biāo)準(zhǔn)，還要對其相應(yīng)的結(jié)果進(jìn)行評估。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法（3）決定評估標(biāo)準(zhǔn)、方式、權(quán)重為保持系統(tǒng)性和連貫性，每一標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重和含義應(yīng)通用于計劃決策方案及其備選方案中。（4）制定和評估備選方案（見教材第56頁）

完成某一任務(wù)有許多方法，因此決策者可以通過集思廣益的頭腦風(fēng)暴法以及正式、非正式的專業(yè)咨詢，形成所有可能的備選方案，以尋求更多的選擇方法，努力使“預(yù)料之外”變?yōu)椤耙饬现小?；一旦大多?shù)完整的替代方案形成，決策者就需要評估它們各自對有效解決問題的貢獻(xiàn)。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法（5）選擇和執(zhí)行備選方案累積決策模式產(chǎn)生的最高分?jǐn)?shù)，便是最好的選擇，因此，這一步?jīng)Q策者的工作就是從替代方案的選擇中挑選出最優(yōu)備選方案；決策者向那些受到影響以及圍繞決策采取行動的人們傳達(dá)決策結(jié)果，同時檢驗并評估決策制定程序以及決策的影響。（6）評估決策程序以及決策結(jié)果的影響決策者需要重溫產(chǎn)生決策結(jié)果的過程和決策的影響，以提高決策水平。

CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法2、危機事中決策法上面介紹的是危機事前決策的運作程序，類似于常規(guī)決策過程中一個完整的標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范，這種決策模式是基于決策者的理性思考產(chǎn)生的。但在危機情境下時間有限，信息不完全或不確定，成本很可能上升或不可預(yù)測，對資源的需求也可能超過現(xiàn)有儲備，決策者的決策也有可能出現(xiàn)失誤。例如，布雷姆提出了決策者在危機下可能發(fā)生的三種錯誤：目標(biāo)不確定(從一個目標(biāo)轉(zhuǎn)向了另一個目標(biāo)）、以點帶面(以犧牲其他目標(biāo)為代價集中于一個目標(biāo))和拒絕現(xiàn)實(不任何決策)。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法2、危機事中決策法（續(xù)前頁）基于此種情況，羅伯特·希斯提出了區(qū)別于危機事前決策的另一種決策模式——危機事中決策模式：在真實的決策環(huán)境中，理性非常有限，紛繁復(fù)雜的方案、層出不窮的問題和頭緒雜亂的決策往往交織在一起，以至于出現(xiàn)盲點；現(xiàn)實中，決策更可能是跳躍式理性思維的集合，決策者更傾向于構(gòu)建簡單模式而不是復(fù)雜模式；很多情況下，決策者會制定“滿意的”或是“次優(yōu)”的決策。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法3、危機快速決策法決策的首要問題是對所將進(jìn)行決策的問題進(jìn)行詳盡的確認(rèn)和分析?？焖贈Q策分析是指能夠迅速運用理論上可賴以幫助制定政策的一種方法。（1）方法的提出★卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇把政策制定過程劃分為研究性分析和初步分析，他們認(rèn)為，大學(xué)和思想庫的研究人員得到相當(dāng)多的資助，有相當(dāng)長的時間并有大量的資料，有條件采用研究型方法對有關(guān)公共政策做專門研究，以“尋求問題背后的真相和非直覺的甚至反直覺的解決方案”。與此相反，現(xiàn)在各公共領(lǐng)域的決策者們經(jīng)常面對許多重要的政策問題必須迅速解決，對這類問題進(jìn)行分析并提供咨詢意見的政策分析者和政策規(guī)劃者，要在很短的時間里，憑借少量的資金和有限的資料作出研究成果。這種分析目標(biāo)更實在，旨在很好地向公共決策者提出簡單的建議，以便他們不會在主要問題上犯錯誤。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法3、危機快速決策法★卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇將這種分析叫做“快速、初步分析”，方法的選擇必須考慮能在可利用的時間范圍內(nèi)有條不紊地解決各種決策問題，從而使政策分析者和政策規(guī)劃者能夠迅速地完成所承擔(dān)的項目以幫助決策者制定出正確的政策。●危機決策需要在特殊決策環(huán)境下解決特殊的決策問題，危機的突發(fā)性、破壞使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降到最低程度，決策者必須在有限的時間內(nèi)迅速作出重大決策；同時，危機越重大，決策者就越需要在最短的時間內(nèi)控制危機事態(tài)的發(fā)展。在這種情況下，快速、初步的決策分析方法就有了用武之地。特別是危機決策往往由臨時性決策單位作出，它們在作決定時所需要的時間常常是以“秒”、“分”、“小時”，而不是以星期來計算的，因此，快速決策就顯得尤為必要了。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法3、危機快速決策法（續(xù)前頁）（2）．方法的內(nèi)容

卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇把快速、初步的決策分析方法的過程區(qū)分為六個步驟：認(rèn)定及細(xì)化問題、建立評估標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)備選政策、評估備選政策、展示和區(qū)分備選政策以及監(jiān)督和評估政策實施。這是這一過程中的主要步驟，但每步都能分成更小的部分，政策分析家們可以通過各種不同的路徑來完成政策分析的這一過程。實際上，他們所謂的快速、初步?jīng)Q策分析方法，和我們前面在談?wù)摏Q策研究的歷史時所提到的“理性決策模式”和“有限理性”模式，以及在探討危機決策流程時提到的幾個模型和相關(guān)的定義，在基本的概念特征和操作過程等方面都有不謀而合之處。

CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法3、危機快速決策法（續(xù)前頁）●卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇還配置了適用于整個分析過程的初步方法——這些方法不管是屬于定性分析方法還是定量分析方法，都具有比較強的可操作性，而且大都簡單易行，無論對于危機分析者還是決策者都具有重要的參考價值。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法4、危機專家緊急咨詢決策法“有限理性”決策模式告訴我們：危機情境下，決策者并不掌握有關(guān)決策碉況的所有信息——諸如危機狀態(tài)的規(guī)模、形式、強度、發(fā)展趨向，認(rèn)清危機狀態(tài)的導(dǎo)因和根源；他們處理信息的能力有限，危機情境下某些特殊的環(huán)境組合會使決策團(tuán)體的內(nèi)在群體壓力升高，以致出現(xiàn)“群體盲思”，嚴(yán)重影響危機決策的質(zhì)量。為保證決策者對決策問題、備選方案的考查，對信息的收集與處理以及對權(quán)變性計劃的擬訂，危機決策者必須充分利用各種類型的“外腦”，充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法4、危機專家緊急咨詢決策法（1）智囊機構(gòu)與事前專家?guī)斓慕ㄔO(shè)現(xiàn)代危機決策的智囊機構(gòu)，是屬于一種軟科學(xué)研究機構(gòu)。一般來說，它是由一些具有專門知識的專家、學(xué)者按照一定的目標(biāo)或方式組成的專門輸出智力成果的機構(gòu)，它包括危機管理的各種信息、參謀咨詢組織體系。根據(jù)智囊機構(gòu)的性質(zhì)可以把危機管理中發(fā)揮決策“外腦”功能的智囊組織機構(gòu)分為以下三類：CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法4、危機專家緊急咨詢決策法（續(xù)前頁）---智囊機構(gòu)的分類

Ⅰ、行政性的政策研究、咨詢機構(gòu)：它們在黨政組織序列中，隸屬于各級黨委和政府及其下屬部門從事信息收集、政策研究的機關(guān)。

Ⅱ、半官方的政策研究、咨詢機構(gòu)：以獨立的、介于官方與民間之間的，客觀分析政策為目標(biāo)的研究機構(gòu)。Ⅲ、民間的政策研究、咨詢機構(gòu)：包括一些協(xié)會的研究組織，公司、大學(xué)的研究所等。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法

4、危機專家緊急咨詢決策法（續(xù)前頁）---智囊機構(gòu)的發(fā)展◆第二次世界大戰(zhàn)以后，為了滿足對各種復(fù)雜決策備選方案進(jìn)行分析時所產(chǎn)生的客觀需要，各類咨詢機構(gòu)應(yīng)運而生。第一家咨詢公司就是當(dāng)時赫赫有名的蘭德公司，成立于1948年11月，該公司在20世紀(jì)40年代曾為美國空軍完成了一系列堪稱楷模的研究工作。1954年以后，又相繼出現(xiàn)了拉默·伍德里奇公司、斯坦福研究所、郝德森研究所等機構(gòu)。在整個戰(zhàn)后一段時期，全球各國咨詢機構(gòu)的數(shù)量逐年穩(wěn)步增長。在最為著名的美國咨詢機構(gòu)中，除了蘭德公司之外，還有美國企業(yè)研究所、布魯金斯學(xué)會以及面向企業(yè)的麥肯錫公司等。1972年日本神戶大學(xué)設(shè)立了系統(tǒng)工程學(xué)科；隨后出現(xiàn)了由美國、蘇聯(lián)、日本、加拿大、捷克、法國、聯(lián)邦德國等17國參加的國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所，這些都是決策科學(xué)的專門研究機構(gòu)。此外，諸如德國漢堡經(jīng)濟(jì)研究所和基爾世界經(jīng)濟(jì)研究所等，都扮演著政府決策的“思想庫”的角色，為國家和各界的決策提供了重要的咨詢。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法

4、危機專家緊急咨詢決策法（續(xù)前頁）---智囊機構(gòu)的功能、作用當(dāng)代組織的各項決策牽涉面很廣，組織不可能對決策涉及的每個方面、每項技術(shù)要求都有充分的了解。特別是在危機發(fā)生時，組織更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。一方面，智囊機構(gòu)由于其工作性質(zhì)的緣故，經(jīng)常遇到大量復(fù)雜的問題，并對解決這些問題的各種途徑不斷進(jìn)行觀察，逐漸地積累分析復(fù)雜問題的寶貴經(jīng)驗和探求答案的某種方法；另一方面，在分析復(fù)雜問題時，智囊機構(gòu)同該組織傳統(tǒng)做法無關(guān)，也不會十分因循守舊，它們作為第三者和旁觀者的獨立意見是十分寶貴的，這些建議通常容易引起組織領(lǐng)導(dǎo)者的重視。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法4、危機專家緊急咨詢決策法（續(xù)前頁）---智囊機構(gòu)的功能、作用●總而言之，現(xiàn)代智囊機構(gòu)對組織決策，特別是政府決策的基本功能主要有：收集信息，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，充當(dāng)政府的“望遠(yuǎn)鏡”；擬訂方案，進(jìn)行綜合分析和評價，充當(dāng)政府的“外腦”；跟蹤檢查，提供反饋信息，充當(dāng)政府的“耳目”；獨立調(diào)查，公開甄別事件誘因，充當(dāng)政府的“監(jiān)督員”；培訓(xùn)、儲備和交流人才，充當(dāng)政府決策人才的儲備機構(gòu)。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法4、危機專家緊急咨詢決策法（續(xù)前頁）---對智囊機構(gòu)的要求●智囊機構(gòu)若要在危機情境下發(fā)揮充分的作用，必須在平時就做好各項研究工作，模擬危機情境，理清對策思路，否則，對政府有效處理危機是毫無裨益的；也正因為如此，政府及其他決策組織必須在危機事發(fā)前搞好專家?guī)旌椭悄覉F(tuán)的建設(shè)，做好“思想庫”的儲備工作，使危機爆發(fā)時能有的放矢，忙而不亂。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法（2）專家預(yù)測與緊急咨詢危機管理組織在平時建設(shè)好各類專家?guī)旌椭悄覉F(tuán)后，就可以積極地發(fā)揮它們作為政府決策“思想庫”的作用了。

Ⅰ、發(fā)揮智囊團(tuán)的危機預(yù)警作用，為危機決策提供信息。決策者可以組織各領(lǐng)域的專家，運用他們專業(yè)方面的知識和經(jīng)驗，根據(jù)預(yù)測對象的外界環(huán)境(社會環(huán)境和自然環(huán)境)，通過直觀歸納對預(yù)測對象的過去、現(xiàn)在的狀況，變化發(fā)展的過程，進(jìn)行綜合分析與研究，預(yù)測社會變遷中危機發(fā)生的領(lǐng)域、可能性、頻率和強度，幫助政府制定反危機的戰(zhàn)略規(guī)劃和應(yīng)急計劃，使政府的危機決策和管理建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。這方面的著名案例有：美國蘭德公司對朝鮮戰(zhàn)爭問題的預(yù)測，對“人造地球衛(wèi)星事件”的預(yù)測。美國的郝德森研究所、日本德野村綜合研究所、英國的國家戰(zhàn)略研究所，都對未來的發(fā)展作出過令人滿意的預(yù)測。CompanyLogo第四節(jié)公共危機管理決策的方法Ⅱ、決策者在危機真正發(fā)生的時候必須基于這些“思想庫”擁有的專業(yè)技能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮他們的積極作用。智囊機關(guān)一般都擁有一支專業(yè)化的政策分析隊伍，具有一整套政策研究的科學(xué)方法，將政策研究引入專業(yè)化、規(guī)?；能壍?--對于一些技術(shù)復(fù)雜或者專業(yè)領(lǐng)域色彩很強的復(fù)雜的決策問題，智囊機構(gòu)的作用就體現(xiàn)得更加明顯?！駴Q策者在利用專家預(yù)測和智囊機構(gòu)緊急咨詢的過程中，一方面，智囊機構(gòu)要相對獨立地進(jìn)行工作，敢于同政府唱“對臺戲”；另一方面，政府決策者決不能放棄其獨立抉擇的權(quán)力，不能讓智囊機構(gòu)代替決策，而是要加強對這些智囊機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用1、構(gòu)建公共危機管理的決策組織組織機構(gòu)是危機決策所依托的平臺，其重要性不言而喻。危機決策組織機構(gòu)的優(yōu)化，大體包括以下方面：（1）建設(shè)危機決策制定、協(xié)調(diào)的核心機制危機決策權(quán)應(yīng)適度集中于綜合性的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)，以提高決策系統(tǒng)的整合能力，同時，還要注意提高決策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與溝通能力。CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用（2）強化危機決策智囊機構(gòu)各種類型的危機決策信息、參謀咨詢組織體系應(yīng)保持相對的獨立性，為決策者提供及時、有效的有關(guān)危機演進(jìn)脈絡(luò)和發(fā)展前景的信息傳導(dǎo)，并思考多種決策方案供決策者選擇。（3）提高地方政府的決策能力

全球化趨勢導(dǎo)致危機部分決策權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，從而對地方政府的危機決策能力提出更高的要求。針對危機決策中的協(xié)調(diào)機制問題，為地方政府的行為選擇創(chuàng)造一定的參與約束和激勵相容的約束機制，即提供相應(yīng)的正向激勵。CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用2、公共危機管理決策組織的作用公共危機決策組織在危機處理中應(yīng)主要發(fā)揮以下作用：（1）判斷危機的性質(zhì)面對危機的侵襲，首要任務(wù)是判斷危機的性質(zhì)，即判斷危機的來源、針對目標(biāo)、破壞力和影響力的大小。02年10月23日“莫斯科劇院人質(zhì)危機”發(fā)生后，俄羅斯總統(tǒng)普京迅速確定人質(zhì)事件是由“國外恐怖中心策劃的”。這一措施初看起來有些不著邊際，但卻隱含著普京深刻的戰(zhàn)略考慮：第一，可在一定程度上將人質(zhì)事件與車臣問題剝離開來，從而減輕在車臣問題上所面臨的壓力；第二，可把車臣問題與國際恐怖主義進(jìn)一步緊密捆綁，從而獲得廣泛的國際支持；第三，可借機尋找車臣問題背后的“黑手”，為今后斷絕車臣武裝分子的后路埋下伏筆。

CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用（2）明確危機處理的目標(biāo)

在對危機性質(zhì)做出判斷后，就要明確危機處理的目標(biāo)。目標(biāo)定得高，則危機處理所需動員的人力、物力和財力就大；反之，則小。目標(biāo)是否明確或準(zhǔn)確，直接關(guān)系危機處理的成敗與否。

●美國總統(tǒng)布什在‘‘9·11’’事件后，首先確定“消除恐怖主義對我們生活方式的威脅’’為危機處理的總目標(biāo)。第二天，布什與政府的主要成員就反恐戰(zhàn)爭的階段和目標(biāo)達(dá)成共識，決定以基地組織為首要打擊目標(biāo)，而把其他目標(biāo)放在消滅本·拉登的基地組織和塔利班之后。由于目標(biāo)設(shè)定得合理，美國的反恐斗爭就能夠集中精力和資源，很快便取得了階段性成果，為美國反恐戰(zhàn)略的逐步展開創(chuàng)造了條件。

CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用（3）確定危機處理的框架危機處理的框架即危機處理的目標(biāo)、原則、底線和戰(zhàn)略。1999年t。以美國為首的北約轟炸中國駐南斯拉夫大使館事件’’發(fā)生后，中國國家主席江澤民闡明中國政府的原則立場，向以美國為首的北約組織提出嚴(yán)正要求：第一，公開、正式向中國政府、中國人民和中國受害者家屬道歉；第二，對北約導(dǎo)彈襲擊中國駐南斯拉夫聯(lián)盟共和國大使館事件進(jìn)行全面、徹底調(diào)查；第三，迅速公布調(diào)查的詳細(xì)結(jié)果；第四，嚴(yán)懲肇事者。該立場可看作是中國解決此次外交危機的框架。CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用（4）明確危機處理的職責(zé)如果危機爆發(fā)后各單位互相推諉扯皮，危機處理必將失敗，危機可能進(jìn)一步擴大。如果責(zé)權(quán)明確，政府的各個專業(yè)部門事前可以制定預(yù)案，危機一旦發(fā)生，預(yù)案迅速啟動。專門的危機處理部門可以迅速將信息向最高決策者匯報，同時調(diào)動和集中各種必要的資源，協(xié)調(diào)和統(tǒng)率與危機有關(guān)的各部門的行動，并且聽取各方面的意見。因此，危機處理時的一項重要任務(wù)是明確各部門的職責(zé)。CompanyLogo第五節(jié)公共危機管理的決策組織及作用（5）支持危機處理部門的工作

領(lǐng)導(dǎo)者掌握危機處理的決策，而具體的危機處理則由各相關(guān)部門負(fù)責(zé)。因此，領(lǐng)導(dǎo)人必須對各危機處理部門充分授權(quán)，為其掃清執(zhí)行任務(wù)的障礙?！?。11”事件發(fā)生后，美國國內(nèi)輿論普遍認(rèn)為，情報部門事先未能提供相關(guān)情報，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用而向中央情報局等部門發(fā)難布什深知在即將打響的反恐戰(zhàn)爭中，情報部門將扮演非常重要的角色，于是他表示自己對中央情報局非常有信心，鼓勵中情局要大膽行動。在財政部切斷恐怖組織財源受阻時，布什鼓勵財政部放手去干，因為“這是戰(zhàn)爭”，一切都要服從戰(zhàn)爭的需要。對于司法部長阿什克羅夫特，布什做出指示，只要不違反憲法，在采取行動時可以打破一切框框。CompanyLogo第六節(jié)公共危機決策者的理念與素質(zhì)1、公共危機決策者的基本理念隨著全球化的發(fā)展，危機決策觀念的轉(zhuǎn)變勢在必行，公共危機決策者應(yīng)樹立以下新理念：（1）全局性的宏觀決策理念

危機處理要求管理者從戰(zhàn)略的高度審視自己管理的對象，對可能出現(xiàn)的危機作出判斷、預(yù)防和反應(yīng)。同時，任何危機都有階段性，在對危機作出反應(yīng)時要充分考慮危機可能的發(fā)展方向，避免圖一時之快而使危機擴大、蔓延。比如，處理2003年“非典”在中國各省份的蔓延，不僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的問題，而且是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國際形象的國家安全問題。CompanyLogo第六節(jié)公共危機決策者的理念與素質(zhì)

●決策者和管理者也要認(rèn)識到，應(yīng)對不當(dāng)也可能引發(fā)新的危機。比如，博茨瓦納本來是非洲的一個富裕的國家，但20世紀(jì)90年代以來艾滋病迅速蔓延。其中一個原因是政府和醫(yī)療部門出于個人隱私考慮，沒有向社會公布艾滋病蔓延的情況和艾滋病人的信息。結(jié)果，政府不僅為防治艾滋病而傾國所有，而且官員的能力和軍隊的素質(zhì)也急劇下降，成為國家公害。CompanyLogo第六節(jié)公共危機決策者的理念與素質(zhì)（2）科學(xué)決策理念★危機的未來是多種多樣的，它不僅意味著危險，也意味著轉(zhuǎn)機。在管理危機時如果充分意識到這一點，決策者就可以努力把危機向最佳結(jié)果引導(dǎo)；如果意不到，決策者只能被動應(yīng)戰(zhàn)。即使危機已經(jīng)造成了嚴(yán)重的消極影響，也應(yīng)意識到‘亡羊補牢”的意義，把危機中表現(xiàn)出來的缺失盡快彌補上。如果處理得當(dāng)，政府也將會化危機為轉(zhuǎn)機，取得相當(dāng)?shù)恼嫘Ч?。★根?jù)功能主義的觀點，危機可以促進(jìn)人們的團(tuán)結(jié)和社會的協(xié)調(diào)。正如地殼內(nèi)的能量有時會以地震的形式釋放出來一樣，政治、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部的能量往往也要通過危機釋放出來。

●宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理以經(jīng)濟(jì)危機的形式釋放出來，會促使政府改革現(xiàn)有結(jié)構(gòu)；美國種族矛盾有時會以種族騷亂的形式表現(xiàn)出來，會促使人們?nèi)シ此己透倪M(jìn)種族關(guān)系；中美關(guān)系內(nèi)在的張力通過撞機事件釋放出來，能促使美國重新審視其對華政策。所以，危機并不一定意味著壞事來臨，而是意味著未卜的前途，因此，需要科學(xué)的決策。CompanyLogo第六節(jié)公共危機決策者的理念與素質(zhì)（3）公開透明的決策理念在信息時代，政府部門如不及時向社會發(fā)布權(quán)威信息，謠言、傳言等非權(quán)威信息就會填補政府留下的“信息真空地帶”，從而對管理危機造成消極影響。決策部門一定要認(rèn)識到：危機的初始階段常常是不可控的，但這并不可恥；真正可恥的是沒有控制、隔離危機，讓危機從某個專業(yè)領(lǐng)域擴展為社會危機、經(jīng)濟(jì)危機乃至政治危機。如果在“非典”剛剛出現(xiàn)時就充分警示其危險性，那么“非典”蔓延的范圍可能會小些。如果在“非典”剛剛出現(xiàn)時就及時發(fā)布正面、權(quán)威的信息，就可能減少不必要的社會恐慌。就好像森林著火了，我們要做的是大聲呼救，迅速隔離火區(qū)，疏散群眾，然后組織專業(yè)消防隊撲救大火。如果看到火勢不大，就只顧自己撲救，那么最終可能釀成大禍，造成嚴(yán)重的生命財產(chǎn)損失。

CompanyLogo第六節(jié)公共危機決策者的理念與素質(zhì)（4）事前決策的理念加強組織日常的民主化、科學(xué)化建設(shè)，預(yù)先建立有針對性的機構(gòu)、制度、法規(guī)和體制，在情報搜集、信息預(yù)測、資源利用及權(quán)力行使等方面早做準(zhǔn)備，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的危機。CompanyLogo第六節(jié)