聯(lián)合執(zhí)法的問(wèn)題及完善路徑

聯(lián)合執(zhí)法的問(wèn)題及完善路徑聯(lián)合執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)與其他主體采取聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)某些行政事務(wù)進(jìn)行綜合性整治的執(zhí)法活動(dòng)。現(xiàn)實(shí)生活中的聯(lián)合執(zhí)法種類(lèi)繁多，五花八門(mén)，常見(jiàn)的方式，以主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可分為兩種：一種是行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，主要是職能部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，同一政府下的職能部門(mén)、同一系統(tǒng)內(nèi)的職能部門(mén)、不同地域的職能部門(mén)都可以進(jìn)行聯(lián)合；另一種是行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，可以與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合，甚至可以與社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位進(jìn)行聯(lián)合。有的聯(lián)合執(zhí)法非常緊密，有固定組織，有法律規(guī)范的依據(jù)，主要是為解決長(zhǎng)期性的問(wèn)題而形成的。大多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法比較松散，根據(jù)上級(jí)命令或者同級(jí)之間的協(xié)調(diào)而組織，主要是為了解決突發(fā)性、重點(diǎn)性、臨時(shí)陛的問(wèn)題。聯(lián)合執(zhí)法在實(shí)踐中的表現(xiàn)魚(yú)龍混雜，實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)其褒貶不一。總體來(lái)說(shuō)，實(shí)務(wù)界叫好者居多，而理論界喊打聲一片。那么，聯(lián)合執(zhí)法利弊何在？是存是廢？筆者認(rèn)為，只有在分析其制度背景和應(yīng)用價(jià)值，并反思其根本問(wèn)題的基礎(chǔ)上，才有可能對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行正確的判斷。一、聯(lián)合執(zhí)法存在的必要性聯(lián)合執(zhí)法在行政管理中大行其道，有其在制度方面的深刻背景和現(xiàn)實(shí)方面的迫切需求。筆者認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法出現(xiàn)的原因或日必要性，主要是為了解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：其一，法律規(guī)范方面的問(wèn)題1.法律規(guī)范對(duì)某一方面的問(wèn)題沒(méi)有作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的職權(quán)交叉和職權(quán)沖突，大家都可以管，又都管不了，只有聯(lián)合執(zhí)法才有可能對(duì)某一問(wèn)題進(jìn)行全面處理。如由于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面的法律沒(méi)有明確界定工商管理機(jī)關(guān)與技術(shù)監(jiān)督、公安等機(jī)關(guān)之間的職能分工關(guān)系，而在執(zhí)法過(guò)程中工商管理機(jī)關(guān)及技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)必須進(jìn)行協(xié)助，所以就只能聯(lián)合執(zhí)法。…2.法律規(guī)范不科學(xué)，操作性差，不利于執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法可以在一定程度上彌補(bǔ)這一缺陷。如《行政處罰法》第20條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。根據(jù)這一規(guī)定，如果A公司在甲地造假并將假冒偽劣產(chǎn)品批發(fā)至B公司在乙地銷(xiāo)售，那么乙地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)只能對(duì)B公司的售假行為實(shí)施處罰，而對(duì)于轄區(qū)以外的A公司的造假行為無(wú)權(quán)管轄。雖然根據(jù)有關(guān)規(guī)定，乙地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)可以通過(guò)案件移送、情況通報(bào)等方式將違法行為告知甲地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)查處，但實(shí)踐中效果不夠理想。如果甲乙兩地的有關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，就有可能解決這個(gè)問(wèn)題。其二。行政執(zhí)法方面的問(wèn)題1.獨(dú)立執(zhí)法力量不足，需要整合以求規(guī)模。以杭州市為例，原文化局下屬的文化市場(chǎng)稽查支隊(duì)僅有15人，原廣電局下屬的廣播電視稽查支隊(duì)僅有5人，原新聞出版局下屬的出版物市場(chǎng)稽查隊(duì)僅有5人。往往去一個(gè)地方檢查，其他地方聞風(fēng)而動(dòng)，讓執(zhí)法人員空跑一趟。舊。聯(lián)合執(zhí)法將不同區(qū)域、不同職能的執(zhí)法人員集中到一個(gè)案件的辦理中來(lái)，擴(kuò)大了行政執(zhí)法隊(duì)伍，克服了執(zhí)法力量不足的問(wèn)題，可以有效解決當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的人員配備不足與執(zhí)法任務(wù)繁重的矛盾。2.執(zhí)法權(quán)力不夠，需要聯(lián)合以擴(kuò)大權(quán)力，保證執(zhí)法效果。由于法律規(guī)范方面存在的問(wèn)題，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)某些行政事務(wù)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，容易出現(xiàn)執(zhí)法疲軟的現(xiàn)象。如，某些非法歌廳里面治安問(wèn)題嚴(yán)重，但公安機(jī)關(guān)沒(méi)有直接查封或取締文娛場(chǎng)所的權(quán)力，如果文化、工商等部門(mén)不采取行動(dòng)進(jìn)行協(xié)助，公安機(jī)關(guān)無(wú)法獨(dú)立執(zhí)法以解決非法歌廳的治安問(wèn)題。3。聯(lián)合執(zhí)法可以防止有關(guān)部門(mén)推諉責(zé)任。由于部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)，各職能部門(mén)往往有利大家都管、無(wú)利互相推諉，使得違法行為得不到及時(shí)有效的處理和糾正。如，2001年廣東省發(fā)生了一起轟動(dòng)全國(guó)的“大米質(zhì)量案”。當(dāng)中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》的記者就此案進(jìn)行采訪時(shí)，廣東省的工商、衛(wèi)生和糧食三部門(mén)都認(rèn)為自己的監(jiān)督力量配備不夠，對(duì)大米質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督是其他機(jī)關(guān)的主要責(zé)任?？?針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，聯(lián)合執(zhí)法可以加大整治力度，有利于形成強(qiáng)化管理、依法行政的共識(shí)，避免相互推月兌責(zé)任，協(xié)力整治重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。其三.執(zhí)法環(huán)境方面的問(wèn)題我國(guó)正處于法治社會(huì)建設(shè)的初期，有些地方公民守法意識(shí)淡薄，存在大量違法現(xiàn)象，管理工作難度大，單靠一個(gè)職能部門(mén)來(lái)管理，孤掌難鳴，難以收到好的效果。聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢(shì)大，形成強(qiáng)大的高壓態(tài)勢(shì)，給執(zhí)法對(duì)象以巨大威懾力，具有高效率、低風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，在政府處理一些重大棘手問(wèn)題時(shí)會(huì)顯示出強(qiáng)大威力。行政案件往往涉及一些人的經(jīng)濟(jì)利益，執(zhí)法辦案會(huì)遇到方方面面的干擾，阻力多，難度大。聯(lián)合執(zhí)法集中多部門(mén)的力量，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。二、聯(lián)合執(zhí)法存在的主要弊端盡管聯(lián)合執(zhí)法存在以上的優(yōu)點(diǎn)，但是不可否認(rèn)，當(dāng)前聯(lián)合執(zhí)法弊端重重，在很多地方已陷入困局，遭到越來(lái)越多的批評(píng)，很多專(zhuān)家學(xué)者質(zhì)疑其合法性與必要性。聯(lián)合執(zhí)法存在的弊端及問(wèn)題主要有:（一）大多數(shù)“聯(lián)合”缺乏法律依據(jù)，“國(guó)家法律法規(guī)”只找到了3個(gè)文件涉及聯(lián)合執(zhí)法，分別為海洋環(huán)境保護(hù)法（1999年）、土地監(jiān)察暫行規(guī)定（1995年）、煤礦隱患排查和整頓關(guān)閉實(shí)施辦法（試行）（2005年）?！暗胤椒ㄒ?guī)”也只找到152個(gè)文件。實(shí)踐中，聯(lián)合執(zhí)法多為行政機(jī)關(guān)與其他主體之間的習(xí)慣性或臨時(shí)性的做法，主要通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式來(lái)統(tǒng)一行動(dòng)，“聯(lián)合”的合法性值得商榷。（二）大多數(shù)“執(zhí)法”缺乏法律依據(jù)聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中大量存在，原因是可以高效率和低風(fēng)險(xiǎn)地處理一些棘手的問(wèn)題，繞開(kāi)復(fù)雜的法律程序，而往往將合法性的考慮放在次要地位。以聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者幾個(gè)主體聯(lián)合的名義的執(zhí)法，執(zhí)行的往往是其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)的“法”，而其他的主體則沒(méi)有執(zhí)法的權(quán)力，這種做法的實(shí)質(zhì)上是“一個(gè)有權(quán)，一伙越權(quán)”。行政機(jī)關(guān)之問(wèn)聯(lián)合，其他的行政機(jī)關(guān)不能憑借“搭便車(chē)”的方式來(lái)獲得合法的執(zhí)法主體資格。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，甚至是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等非公權(quán)力組織之間的聯(lián)合，嚴(yán)重違反了公權(quán)力之間以及公私權(quán)力之間的分工原貝寸，沒(méi)有任何法律或法理依據(jù)。這種超越行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的聯(lián)合執(zhí)法破壞了正常的權(quán)力制約關(guān)系，實(shí)際上已異化為權(quán)大于法、司法不公和執(zhí)法違法，不僅不能從根本上解決問(wèn)題，反而激化了矛盾，埋下了隱患。（三）有些聯(lián)合執(zhí)法加劇了權(quán)力交叉和權(quán)力沖突有些沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)的組織，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法2006年第5期總第251期25萬(wàn)方數(shù)據(jù)固隧㈣驄籬熱扮行政與法制的形式“借用”了權(quán)力。聯(lián)合執(zhí)法到了一定階段，就會(huì)反客為主，用法律規(guī)范的形式“固化”權(quán)力，長(zhǎng)期侵占執(zhí)法權(quán)，造成權(quán)力的交叉和沖突。例如，某地旅游部門(mén)主動(dòng)與交通部門(mén)聯(lián)合，核定船舶的旅游船資格并裝上旅游船標(biāo)牌，收取的費(fèi)用由兩家平均分配。但是，旅游部門(mén)隨后制定了規(guī)范性文件，強(qiáng)制要求旅游船的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)并持證上崗，這樣，導(dǎo)致船舶管理權(quán)的長(zhǎng)期沖突。M1（四）聯(lián)合執(zhí)法不一定產(chǎn)生對(duì)違法者的震懾力聯(lián)合執(zhí)法往往采取“運(yùn)動(dòng)式”，聯(lián)合公安、工商等強(qiáng)權(quán)部門(mén)，大張旗鼓，目的是提高威攝力，加大執(zhí)法強(qiáng)度。但是，聯(lián)合執(zhí)法通常只是在某個(gè)階段走個(gè)形式，違法者從中摸到了規(guī)律，風(fēng)聲緊了，收斂一段時(shí)間；“風(fēng)頭”一過(guò)，便死灰復(fù)燃。（五）有些聯(lián)合執(zhí)法弱化了平時(shí)執(zhí)法聯(lián)合執(zhí)法一哄而上，出了成績(jī)是大家的，出了問(wèn)題也是大家的。這樣就混淆了機(jī)關(guān)職能，造成管理權(quán)限不清，淡化了機(jī)關(guān)的責(zé)任心。有些聯(lián)合執(zhí)法導(dǎo)致部門(mén)之問(wèn)的推諉和怠惰，對(duì)本部門(mén)有利的事情平時(shí)做；不利的事情等到聯(lián)合執(zhí)法時(shí)做。對(duì)小問(wèn)題不及時(shí)處理，等到問(wèn)題成堆再通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法集中處理。以1995年江蘇鎮(zhèn)江對(duì)建筑市場(chǎng)的聯(lián)合執(zhí)法檢查為例，共檢查122項(xiàng)工程項(xiàng)目，竟然有90項(xiàng)工程項(xiàng)目存在不同程度的違法行為，占被查項(xiàng)目的73%以上。聯(lián)合執(zhí)法收效如此顯著，人們不禁要問(wèn)：平時(shí)執(zhí)法的效率何在？（六）有些聯(lián)合執(zhí)法加劇了違法行為有些聯(lián)合執(zhí)法是有關(guān)管理機(jī)關(guān)互相承認(rèn)、統(tǒng)一行動(dòng)、共同分享利益的過(guò)程，執(zhí)法目的是收費(fèi)或罰款，而不是真正地進(jìn)行整治。“大呼隆式”的執(zhí)法過(guò)程中，無(wú)權(quán)機(jī)關(guān)也得到了收費(fèi)或者罰款的主體資格。如某些地方，水上運(yùn)砂船普遍存在著嚴(yán)重超載的現(xiàn)象。原因是每個(gè)月都有很多行政機(jī)關(guān)來(lái)檢查收費(fèi)或罰款，對(duì)于運(yùn)砂船來(lái)說(shuō)，不超載就無(wú)利可圖。而對(duì)于管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，超載如果真的被禁止了，就斷了自家的財(cái)路。于是，聯(lián)合執(zhí)法，多家收費(fèi)，罰款放行，必然導(dǎo)致超載盛行。這樣的聯(lián)合執(zhí)法不僅不能有效治理違法行為，反而導(dǎo)致違法行為持續(xù)蔓延和變本加厲。（七）有些聯(lián)合執(zhí)法不i于相對(duì)人尋求法律救濟(jì)聯(lián)合執(zhí)法涉及的事項(xiàng)主要包括質(zhì)量監(jiān)督、食品衛(wèi)生、工商管理、環(huán)境保護(hù)、城市改造等方面的“老大難”問(wèn)題，這些事項(xiàng)涉及很多人的切身利益。但現(xiàn)實(shí)生活中的情形卻經(jīng)常是“有原告無(wú)被告”，被處理者很少提起復(fù)議或訴訟。究其原因，在于難以找到救濟(jì)的途徑。行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，難以找到承擔(dān)責(zé)任的機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，當(dāng)事人就更難尋求救濟(jì)。試問(wèn)，公、檢、法聯(lián)合執(zhí)法之后，相對(duì)人如何起訴?行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)法院進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，主要目的就是避免行政訴訟。三、聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)納入法治的軌道聯(lián)合執(zhí)法作為一種行之有效的執(zhí)法形式，在行政執(zhí)法實(shí)踐中為行政機(jī)關(guān)廣泛采用。從現(xiàn)有的文字材料來(lái)看，大多數(shù)人（尤其是行政執(zhí)法人員）高度肯定聯(lián)合執(zhí)法的積極作用。但是毋須諱言，聯(lián)合執(zhí)法確實(shí)存在大量而嚴(yán)重的問(wèn)題，以至于一些專(zhuān)家學(xué)者祭起屠龍刀，欲斬之而后快。有專(zhuān)家指出：盡管“聯(lián)合執(zhí)法”在各地屢見(jiàn)不鮮，但事實(shí)上它找不到法律上的依據(jù)，并不合法。當(dāng)“效率”成為碾碎公正與公民權(quán)益的理由時(shí)，那些對(duì)公民合法權(quán)利的保障就可能化為烏有?！奥?lián)合執(zhí)法”與“依法治國(guó)”的方針背道而馳，應(yīng)制止這種不合法的行為?！€有人認(rèn)為，“聯(lián)合執(zhí)法”管盡天下事的做法，存在著越權(quán)執(zhí)法的特質(zhì)，是一種程序違法行為，行政違法是其必然?！J(rèn)為，反對(duì)者的觀點(diǎn)有失偏頗和理想化，因?yàn)椴⒉皇撬械穆?lián)合執(zhí)法都存在合法性和必要性的問(wèn)題，即使存在問(wèn)題也不一定要“一棍子打死”。純粹單一的行政執(zhí)法固然美好，但是在當(dāng)前我國(guó)卻無(wú)異于世外桃源。所以，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)該一分為二地考量。從歷史上看，針對(duì)法制不夠健全、執(zhí)法環(huán)境較差、執(zhí)法力量薄弱等問(wèn)題，聯(lián)合執(zhí)法能夠集中各部門(mén)的力量，在短時(shí)間內(nèi)迅速有效地查處和糾正違法行為，曾經(jīng)起到非常明顯的效果。從現(xiàn)實(shí)上看，雖然法制建設(shè)在不斷進(jìn)步，執(zhí)法環(huán)境逐步改善，執(zhí)法力量逐步加強(qiáng)，但歷史所延續(xù)下來(lái)的問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的改善。所以，聯(lián)合執(zhí)法作為一種歷史階段的產(chǎn)物，盡管存在這樣那行政與法制樣的問(wèn)題，但是總的說(shuō)來(lái)在當(dāng)前仍有存在的必要性。我們所要做的，不是簡(jiǎn)單廢掉聯(lián)合執(zhí)法這種形式，而是要對(duì)其進(jìn)行深刻的檢討和改造，制定相應(yīng)的法律規(guī)范，揚(yáng)長(zhǎng)避短，趨利避害，使聯(lián)合執(zhí)法在法治的軌道上運(yùn)行和發(fā)展。第一，堅(jiān)決杜絕行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，將聯(lián)合執(zhí)法限制在行政機(jī)關(guān)體系以?xún)?nèi)?？上驳氖?，實(shí)踐中對(duì)這種做法的違法性和危害性已經(jīng)有初步認(rèn)識(shí)和撥亂反正。有關(guān)人大和政府的聯(lián)合執(zhí)法問(wèn)題，2002年6月，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章指出，人大與政府聯(lián)合執(zhí)法檢查，實(shí)際上使同級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)這些本來(lái)應(yīng)是被監(jiān)督的對(duì)象變成了檢查主體，使人大的執(zhí)法檢查變成了執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)的檢查督促，使人大的法律監(jiān)督變成了具體的行政執(zhí)法行為。這種做法存在嚴(yán)重的弊端。2004年9月，廣州市人大常委會(huì)提出，今后應(yīng)當(dāng)杜絕人大政府共同組成執(zhí)法檢查組進(jìn)行檢查的情況?！?0。有關(guān)法院參與聯(lián)合執(zhí)法的問(wèn)題，2004年3月，最高人民法院向全國(guó)各級(jí)法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》。通知要求，各級(jí)法院務(wù)必時(shí)刻注意維持行政審判的中立性和獨(dú)立性，遇有當(dāng)?shù)匾笈c有關(guān)部門(mén)“合署辦公”、“聯(lián)合執(zhí)法”等現(xiàn)象，要積極向有關(guān)方面做好說(shuō)服工作?！?004年7月，湖南省高級(jí)人民法院下發(fā)通知，要求湖南省各級(jí)法院不得參加拆遷聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)。該院有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示：《通知》下發(fā)最顯著的效果是把法院從政府的壓力下解月兌出來(lái)了，不用再為站在政府和被拆遷戶之間做艱難抉擇而苦惱?！盚引2005年1月，重慶市高級(jí)人民法院《關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》正式實(shí)施，法院受地方政府之邀參與“聯(lián)合執(zhí)法”的現(xiàn)象在重慶市將成為歷史。…糾第二，減少和規(guī)范行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法1.逐步完善有關(guān)的法律規(guī)范，明確劃分行政機(jī)關(guān)之問(wèn)的職能，清楚界定內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分工，并且提高法律規(guī)范的科學(xué)性和可操作性，使有關(guān)的行政組織職能明晰，各司其職，從而減少不必要的聯(lián)合執(zhí)法。與此同時(shí)，可以進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能歸并，將相關(guān)職能進(jìn)行整合。例如，杭州市將屬于大文化范疇的