扎實推進新疆新型村規(guī)民約的路徑探析-

扎實推進新疆新型村規(guī)民約的路徑探析*王萍

新型村規(guī)民約這一提法主要是針對2022年在新疆喀什地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點推行，在全疆推廣并沿用至今的村規(guī)民約的特定稱謂。根據(jù)新疆各村的村規(guī)民約文本及實際做法可以將新型村規(guī)民約概括為：在基層黨組織的領(lǐng)導下，由基層村(居)委會與村(居)民在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分協(xié)商，共同制訂并簽訂的以契約形式約定雙方權(quán)利和義務(wù)、遵規(guī)守約程序、權(quán)利救濟渠道等內(nèi)容的行為規(guī)范。

2022年10月，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！痹卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷深入推進的同時，新疆農(nóng)村社會也發(fā)生著深刻的變化。這一變化，對正在實施的新疆新型村規(guī)民約提出了價值新定位和實踐新要求。為了做到以法律服務(wù)和法治保障助力鄉(xiāng)村振興，夯實基層治理基礎(chǔ)，完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，必須深入貫徹習近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，貫徹落實中共中央全面依法治國委員會《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》和《司法部關(guān)于開展“鄉(xiāng)村振興法治同行”活動的通知》《新疆維吾爾自治區(qū)司法行政系統(tǒng)開展“鄉(xiāng)村振興法治同行”活動實施方案》的要求，需要從以下五個方面進一步扎實推進新型村規(guī)民約。

一、強化思想認識，明確責任歸屬

新疆各地各級黨組織要提高政治站位，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深刻認識在基層村(社區(qū))推進新型村規(guī)民約的重大意義及新型村規(guī)民約對鄉(xiāng)村振興的助力作用，增強推進基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實緊迫感和歷史責任感，把中央關(guān)于推進基層治理能力現(xiàn)代化的要求通過推進新型村規(guī)民約落到實處。

(一)加強學習宣傳，加大教育引導力度

2022年1月，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用?！?022年12月，《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》指出：“到2022年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織領(lǐng)導下自治、法治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機制?！庇纱丝梢?，村規(guī)民約有助于提升農(nóng)村基層社會的治理能力和治理水平，對有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

深入、廣泛、持續(xù)地在干部和群眾中開展管用、有效的新型村規(guī)民約宣傳活動，讓人人都掌握新型村規(guī)民約，人人都自覺遵守新型村規(guī)民約，形成遵規(guī)光榮、違約失信的社會氛圍，使全體干部和群眾都成為新型村規(guī)民約的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者，使新型村規(guī)民約真正成為夯實維護社會穩(wěn)定和長治久安根基、保障群眾合法權(quán)益、助力鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力武器和良好載體。因此，只有把什么是新型村規(guī)民約，為什么推進新型村規(guī)民約，怎樣推進新型村規(guī)民約的基本內(nèi)涵、重要意義和方式方法讓簽約雙方都學深學透、入腦入心，才能在實踐中更好的運行?？h級司法行政部門可以組織基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政黨建辦、司法所、法律顧問、“訪惠聚”駐村工作隊、村“兩委”成員進行專門的培訓，講清楚推進新型村規(guī)民約的重大意義、應當把握的基本原則、修訂新型村規(guī)民約的程序和重點內(nèi)容、第三方監(jiān)督的運行模式和救濟渠道，正確認識新型村規(guī)民約在制訂、執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，研究制訂有針對性的改進辦法和措施。鄉(xiāng)村一級黨組織要注重利用周五黨員學習日發(fā)動黨員、“四老”人員在新型村規(guī)民約的制訂、履約方面發(fā)揮積極作用，利用冬季大輪訓、農(nóng)民夜校等時機和場所教育引導群眾積極參與制訂新型村規(guī)民約、認真遵規(guī)履約，利用周一升國旗等時機宣傳新型村規(guī)民約，使村民全面理解掌握、自覺遵守新型村規(guī)民約。通過多種途徑和方式的學習培訓、教育引導，使新型村規(guī)民約家喻戶曉、深入人心。

(二)明確任務(wù)，落實責任

責任是作風，責任是擔當，責任明確了、壓實了，工作就能落實，就出成效。明確責任、壓實責任，對于落實政策尤為重要。因此，應明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為推進新型村規(guī)民約的第一責任人，負領(lǐng)導責任，“訪惠聚”駐村工作隊隊長、村支部書記作為具體責任人，負落實責任，將責任落實到具體干部身上。應按照司法部關(guān)于印發(fā)《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2022-2025年)》的通知，要求一村一法律顧問全程參與、引導制訂新型村規(guī)民約的權(quán)利和義務(wù)，審查新型村規(guī)民約制訂的程序和內(nèi)容是否符合法律規(guī)定和政策要求，對新型村規(guī)民約遵守、違約處理的解釋提出建議，確保其合法、合規(guī)、合理。為確保新型村規(guī)民約得以有效施行，各級人大、普法依法治理工作單位和部門有必要定期組成調(diào)研指導組，深入鄉(xiāng)村，開展新型村規(guī)民約的督導檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，嚴防新型村規(guī)民約推進中圖形式、走過場、無效果、引反感。

通過多措并舉、統(tǒng)一思想、提高認識、明確任務(wù)、壓實責任，改變以往開展新型村規(guī)民約工作“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀態(tài)，真正從思想上、行動上統(tǒng)一到中央和自治區(qū)黨委的安排部署上來。

二、加強頂層設(shè)計，完善制度安排

進一步扎實推進新疆新型村規(guī)民約，是一項提升基層治理能力現(xiàn)代化、法治化的基礎(chǔ)性、利長遠的系統(tǒng)性工程，牽涉民主政治、基層自治、法治精神、道德教化、群眾首創(chuàng)等方面，需要加強頂層設(shè)計，做出適當?shù)闹贫劝才拧?/p>

(一)進一步完善基層自治相關(guān)立法，適時出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)居民自治法》

憲法第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！备鶕?jù)憲法和村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的規(guī)定，以及現(xiàn)行憲法實施以來我國城鄉(xiāng)基層社會組織建設(shè)的實際情況，基層群眾性自治組織指的是依照有關(guān)法律規(guī)定，以城鄉(xiāng)村民(居民)一定的居住地為紐帶和范圍設(shè)立，并由居民(村民)選舉產(chǎn)生的成員組成的，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會組織。法律對村民委員會、居民委員會組織的設(shè)立、職責、運行規(guī)定得比較具體，對如何實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)規(guī)定得則較為籠統(tǒng)。應當隨著社會的發(fā)展和群眾的期盼進行修訂與完善。將基層自治組織、特別是以實行新型村規(guī)民約為主要自治方式的群眾自治形式、法律責任等內(nèi)容做出具體而翔實的規(guī)定，細化辦法，對基層自治的原則、程序、組織機構(gòu)、內(nèi)容、監(jiān)督等方面做出較為明確的規(guī)定，實現(xiàn)基層自治有法可依、有規(guī)可循。建議國家層面可制定《中華人民共和國城鄉(xiāng)居民自治法》，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法制定實施辦法，實現(xiàn)“基層穩(wěn)，全局穩(wěn)；基層治，全國治”，以實現(xiàn)基層治理能力提升和治理能力現(xiàn)代化的目標。

(二)進一步提升基層治理能力

《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出：“充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用?！币簿褪钦f，鄉(xiāng)村振興要注重村域內(nèi)居民的內(nèi)因驅(qū)動，加強自我管理、自我服務(wù)和自我約束，切實發(fā)揮農(nóng)村居民的主動性、積極性。

2022年，喀什地區(qū)率先開展新型村規(guī)民約試點工作，取得了有益探索。2022年，自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進新型村規(guī)民約(社區(qū)公約)建設(shè)提升基層社會治理能力的意見》。新疆制定了符合自身實際的以推進新型村規(guī)民約建設(shè)來提升基層治理能力的政策，明確了工作目標，提出了具體的措施，要求政策的制定者們加強制度設(shè)計，在法律的框架下，將推進新型村規(guī)民約的各個環(huán)節(jié)制度化、規(guī)范化、模式化，力求簡單明了、易于基層實際操作。自治區(qū)黨委及各縣市黨委應充分發(fā)揮懂法律、知政策、定措施、擅組織、能動員的優(yōu)勢作用，在新型村規(guī)民約主體確定、架構(gòu)設(shè)定、權(quán)責對應、違約責任、監(jiān)督保障等環(huán)節(jié)做好上層設(shè)計，及時提出修改意見，并動員各層面專門力量參與到新型村規(guī)民約的制訂和實施中，為基層社會治理把好方向、定好路線。隨著新疆形勢和群眾需求的變化，需要我們制定出更加符合基層實際的政策，確保新型村規(guī)民約合理運行，完成推進新疆新型村規(guī)民約的既定目標和工作任務(wù)，讓基層組織合意，讓基層群眾滿意。

三、加強黨委領(lǐng)導，協(xié)調(diào)各方力量

(一)進一步加強黨委對新型村規(guī)民約推進工作的領(lǐng)導

新疆各地各級黨委、政府是推進新疆新型村規(guī)民約、提升基層治理能力的領(lǐng)導主體，是法治建設(shè)的第一責任人，各級政府是組織實施落實的主體。應將推進新型村規(guī)民約工作作為推進依法治疆、建設(shè)法治新疆的重要工作抓好落實，切實擔負起領(lǐng)導、組織、監(jiān)督新型村規(guī)民約建設(shè)的責任，結(jié)合實際，有步驟有計劃地推進實施。

(二)進一步明確推進新型村規(guī)民約的牽頭和配合部門職責

《關(guān)于推進新型村規(guī)民約(社區(qū)公約)建設(shè)提升基層社會治理能力的意見》中明確，自治區(qū)各級依法治理領(lǐng)導小組辦公室是新型村規(guī)民約建設(shè)的牽頭部門，應當履行新型村規(guī)民約建設(shè)的組織、協(xié)調(diào)、指導、督查職責，并加強基層自治法治宣傳教育，增強基層群眾民主協(xié)商自覺，為推進新型村規(guī)民約營造良好的社會氛圍，奠定群眾基礎(chǔ)。新疆各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應建立推進新型村規(guī)民約建設(shè)的領(lǐng)導體制和工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織、宣傳、司法、民政等職能部門，把握好宣傳動員、內(nèi)容把關(guān)、程序制訂和實施執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制訂并細化工作方案，加強學習培訓，做好新型村規(guī)民約制訂前、制訂中和制訂后的指導工作，并對新型村規(guī)民約的執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，全面抓好新型村規(guī)民約建設(shè)的安排部署和任務(wù)落實。

組織部門應把新型村規(guī)民約建設(shè)作為加強基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容，將其納入“訪惠聚”駐村工作規(guī)劃，安排“訪惠聚”駐村工作隊配合基層黨組織落實好新型村規(guī)民約建設(shè)，作為“訪惠聚”駐村干部年度評優(yōu)和提拔任用的重要依據(jù)。政法部門應協(xié)調(diào)基層人民法院、司法行政部門為新型村規(guī)民約建設(shè)提供司法保障和法律服務(wù)，按照一村一法律顧問的要求，落實司法人員和法律服務(wù)人員入村入戶，指導各村依法依規(guī)完善新型村規(guī)民約。宣傳部門應將新型村規(guī)民約建設(shè)作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、基層精神文明創(chuàng)建的重要組成部分，加強宣傳引導，推動移風易俗，樹立文明新風尚。扶貧、民政、衛(wèi)生、教育等部門應指導基層站、所、辦將惠民政策納入新型村規(guī)民約自治內(nèi)容，引導群眾遵規(guī)守約。

(三)進一步強化基層干部的擔當意識，在位必有所為

民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國婦女聯(lián)合會等七部委于2022年12月4日聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》中指出，村規(guī)民約、居民公約是指村(居)民進行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機制的重要形式，并要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府(街道黨工委、辦事處)要加強村規(guī)民約和居民公約工作落實情況的督促檢查，作為基層組織建設(shè)的經(jīng)常性工作，納入村(社區(qū))‘兩委’班子目標責任考核內(nèi)容，防止流于形式、成為擺設(shè)。村(居)務(wù)監(jiān)督委員會應加強對村規(guī)民約、居民公約遵守情況的監(jiān)督，村(社區(qū))‘兩委’成員、人民調(diào)解員、村(社區(qū))婦聯(lián)執(zhí)委和德高望重、辦事公道的群眾代表共同參與監(jiān)督。充分發(fā)揮村(居)民議事會、人民調(diào)解委員會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會等群眾組織的作用，強化村規(guī)民約、居民公約的遵守和落實?！币獮榛鶎痈刹块_展工作提供必要的環(huán)境和條件，鼓勵基層創(chuàng)新，獎勵基層實干?；鶎痈刹恳惨谖挥袨?，勇于擔當，主動承擔，落實好中央和自治區(qū)的各項工作安排部署，不搞棚架、不走形式，不湊合應付。村黨支部應發(fā)揮領(lǐng)導職能，督促把好新型村規(guī)民約起草、審查關(guān)，組織群眾民主選舉新型村規(guī)民約議事、監(jiān)督機構(gòu)人員。村委會是新型村規(guī)民約的簽訂主體一方，應發(fā)揚民主，自覺與基層群眾充分協(xié)商，統(tǒng)籌基層社會事務(wù)與群眾切身利益，通過反復征求意見，結(jié)合實際起草新型村規(guī)民約草案，通過村民大會或村民代表大會表決，全體村民簽字，形成責權(quán)利一致的新型村規(guī)民約?！霸L惠聚”駐村工作隊應自覺配合、支持、幫助村“兩委”開展新型村規(guī)民約建設(shè)，將新型村規(guī)民約建設(shè)作為“訪惠聚”駐村工作的重要內(nèi)容，從而維護社會穩(wěn)定、深化“訪惠聚”駐村工作、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、推進基層社會各項事業(yè)發(fā)展。新型村規(guī)民約議事監(jiān)督機構(gòu)應主動發(fā)揮作用，督促雙方遵規(guī)守約，及時、公平、公正的處理違約事項，褒獎遵規(guī)守約方，做村委會和群眾信得過的中間人。

四、發(fā)揮群眾主體作用，確保內(nèi)容可行

(一)切實發(fā)揮群眾主體作用，充分開展民主協(xié)商

村委會是基層群眾推選出來為群眾服務(wù)的自治組織，應將管理社會公共事務(wù)與維護群眾利益統(tǒng)一起來。在制訂新型村規(guī)民約的過程中，只有尊重和發(fā)揮了群眾的主體作用，反復征求群眾意見，并得到村民大會或村民代表大會絕大多數(shù)的認可、表決同意，才能調(diào)動群眾的積極性和主動性，制訂出來的新型村規(guī)民約才能得到群眾的一致認可和遵守。

(二)按照《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》要求，結(jié)合本地實際，制訂符合實際的新型村規(guī)民約

依據(jù)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》，新型村規(guī)民約、居民公約的制訂或修訂，一般應經(jīng)過以下幾個步驟：征集民意——擬定草案——提請審核——審議表決。在全面推進新型村規(guī)民約時，要結(jié)合實際，按照“四議兩公開”和“自上而下、自下而上”反復協(xié)商的基礎(chǔ)上進行，做到一村一策。首先，應發(fā)動群眾，做好宣傳教育工作。讓全體村民知道什么是新型村規(guī)民約、為什么要簽訂新型村規(guī)民約、怎樣制訂新型村規(guī)民約、村委會做什么工作、群眾做哪些工作、群眾有什么權(quán)利和義務(wù)，等等。宣傳發(fā)動群眾工作是做好新型村規(guī)民約協(xié)商、內(nèi)容精準的基礎(chǔ)，必須進行反復宣講、講深講透，做到家喻戶曉、人人皆知，激發(fā)群眾的主人翁意識，調(diào)動群眾參與的積極性。其次，由村委會根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，結(jié)合本村實際和發(fā)展需求，提出新型村規(guī)民約的框架，發(fā)放給全體村民，廣泛征求村民的意見。在群眾反饋意見匯總、提煉的基礎(chǔ)上，形成草稿，再次印發(fā)給群眾征求意見，并召開協(xié)商會議，對雙方有分歧的條款進行協(xié)商，意見一致后，形成初稿。初稿形成后，在全村進行公示。最后，經(jīng)過反復征求意見、達成一致后，由村民代表會議進行審議，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合法性、合規(guī)性審查。如無不妥，則遞交村民大會進行表決，通過后，由村委會和群眾共同簽約執(zhí)行。以上步驟，應充分體現(xiàn)民主協(xié)商的精神，讓群眾真正成為新型村規(guī)民約制訂的一方，體現(xiàn)村委會和群眾雙方的一致意愿。

(三)新型村規(guī)民約內(nèi)容應責權(quán)利明確，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等

制訂新型村規(guī)民約時，不僅要制訂村委會和村民雙方的具體權(quán)利義務(wù)實體條款，還要制訂組織機構(gòu)和議事規(guī)則、違約處理機制等程序性內(nèi)容。具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，由簽約雙方結(jié)合村情民意約定。為推進新型村規(guī)民約取得實效，新型村規(guī)民約制訂、簽約后，其內(nèi)容應當根據(jù)形勢政策的變化和雙方訴求的變化，進行及時修訂，確保新型村規(guī)民約的時效性、可用性。將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念融合到新型村規(guī)民約中，發(fā)展和壯大農(nóng)村經(jīng)濟，為“產(chǎn)業(yè)興旺”“生活富?！北ｑ{護航；把“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿于新型村規(guī)民約，使保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境成為農(nóng)村居民的自覺行為，共建“生態(tài)宜居”新農(nóng)村；將“社會主義核心價值觀”融入新型村規(guī)民約，激發(fā)群眾的內(nèi)生動力，提升“鄉(xiāng)風文明”程度；將服務(wù)理念列入新型村規(guī)民約，提高自我服務(wù)意識和能力，實現(xiàn)“治理有效”目標。

五、加大監(jiān)督力度，確保遵規(guī)守約

(一)加大監(jiān)督力度，夯實群眾基礎(chǔ)

推進新型村規(guī)民約，有利于增強基層法治意識、提升民主意識和協(xié)商自治能力以及自治自覺。新疆各級人大應適時對新型村規(guī)民約的運行情況進行視察，自治區(qū)牽頭部門應制訂出推進新型村規(guī)民約工作的時間表，既不能聽之任之，又不能操之過急。應聯(lián)合有關(guān)部門，在民政部等七部委《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》的指導下，按照自治區(qū)兩辦《關(guān)于推進新型村規(guī)民約(社區(qū)公約)建設(shè)提升基層社會治理能力的意見》要求，對新型村規(guī)民約的推進落實情況加大督導檢查力度，對涉及新型村規(guī)民約的具體問題進行具體指導和督查，提出意見建議。定