地震災(zāi)害中的社會(huì)動(dòng)員戰(zhàn)略研究

1、地震災(zāi)害中的社會(huì)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)略研究摘要面對(duì)大的自然災(zāi)害,單憑政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制,因此應(yīng)在政府為主導(dǎo)的前提下,最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)是進(jìn)步應(yīng)急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考驗(yàn)面對(duì)重大突發(fā)公共事件舉國(guó)發(fā)動(dòng)的應(yīng)急行動(dòng),其發(fā)動(dòng)的領(lǐng)域、速度和范圍堪稱前所未有,也為我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急救助體系積累了經(jīng)歷。本文從戰(zhàn)略研究的角度,提出對(duì)社會(huì)發(fā)動(dòng)進(jìn)展戰(zhàn)略管理的相關(guān)建議。日本地震防災(zāi)經(jīng)歷特別強(qiáng)調(diào)互助自救的作用:“假如10萬(wàn)災(zāi)民各自為戰(zhàn)或只是等待救援的話,10萬(wàn)人都只是受害者。假如大家共救的話,10萬(wàn)人就能發(fā)揮幾倍于10萬(wàn)人的力量。去年5.12汶川大地震之后,我們看到除了政府

2、等行政職能部門在積極行動(dòng)之外,許多民間組織,各地的志愿者,企業(yè)和個(gè)人都在積極承當(dāng)和履行自己的社會(huì)責(zé)任。這個(gè)社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)應(yīng)該怎樣有效的發(fā)揮作用?這實(shí)際涉及到社會(huì)發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)略管理,應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)急管理研究的一個(gè)問(wèn)題。一、社會(huì)發(fā)動(dòng)的必要性社會(huì)發(fā)動(dòng)這一概念引入公共領(lǐng)域是在1990年9月召開的結(jié)合國(guó)世界兒童首腦會(huì)議上,認(rèn)為“社會(huì)發(fā)動(dòng)是一項(xiàng)人民群眾廣泛參與,依靠自己的力量,實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)開展目的的群眾性運(yùn)動(dòng),是一個(gè)尋求社會(huì)改革與開展的過(guò)程。通過(guò)社會(huì)發(fā)動(dòng),人民群眾積極主動(dòng)參與整個(gè)管理過(guò)程,包括確定社會(huì)需求,施行社會(huì)開展方案,以及評(píng)價(jià)社會(huì)開展目的的實(shí)現(xiàn)程度。適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的政府是有限的政府,管理范圍有限,責(zé)任有

3、限。在國(guó)家層面的突發(fā)公共事件面前,政府是主導(dǎo)力量,社會(huì)與廣闊民眾那么是主體力量,社會(huì)發(fā)動(dòng)是使這兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力的橋梁與紐帶。由于地震的發(fā)生具有突發(fā)性、不可預(yù)見性,會(huì)對(duì)習(xí)慣于常態(tài)環(huán)境的人們?cè)斐珊甏蟮臎_擊,往往會(huì)出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠、乃至捉襟見肘的情況,因此應(yīng)對(duì)這類性質(zhì)的突發(fā)公共事件就離不開有效的社會(huì)發(fā)動(dòng)。發(fā)動(dòng)必要的社會(huì)資源,有效的信息傳遞,爭(zhēng)取跨部門的合作,建立多學(xué)科的聯(lián)盟,是關(guān)系社會(huì)發(fā)動(dòng)成敗的關(guān)鍵。比方這次應(yīng)對(duì)特大地震災(zāi)害,群眾團(tuán)體、紅十字會(huì)等民間組織、基層自治組織和公民在災(zāi)害防御、緊急救援、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了宏大的作用。但社會(huì)發(fā)動(dòng)是有方案的,非中央集權(quán)的組

4、織過(guò)程,不可能一蹴而就,需要持久的努力和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此,必須引入并運(yùn)用戰(zhàn)略管理的概念和分析工具。二、差異性的戰(zhàn)略管理所謂戰(zhàn)略管理,就是對(duì)組織的活動(dòng)和開展實(shí)行的總體性管理,是組織制定和施行戰(zhàn)略的一系列管理決策與行動(dòng)。戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略方案的兩個(gè)方面,并把戰(zhàn)略擴(kuò)大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大的范圍。如歐文E休斯認(rèn)為,“戰(zhàn)略管理更加綜合、完備,它不是僅僅制定出方案,而是意在使方案與組織的所有部門結(jié)合起來(lái)。各界的充分參與是社會(huì)發(fā)動(dòng)的結(jié)果。但在地震災(zāi)害這樣的突發(fā)性公共危機(jī)事件中,始于企業(yè)戰(zhàn)略管理的概念和分析工具并不能簡(jiǎn)單地引入和運(yùn)用,而是要考慮組織的差異因素,即在環(huán)境、使命、目的、約束條件和運(yùn)

5、作程序等方面的差異。在選擇發(fā)動(dòng)對(duì)象的時(shí)候,按照社會(huì)發(fā)動(dòng)的施行途徑和步驟,要進(jìn)展不同的特征和需求分析,如考慮群眾和家庭、專業(yè)人員、社區(qū)言論領(lǐng)袖等的差異性。為不同的社會(huì)力量提供發(fā)揮作用的途徑和保障,美國(guó)的經(jīng)歷值得借鑒。美國(guó)的應(yīng)急管理是由FEA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)、聯(lián)邦部會(huì)、州政府、地方郡市、志愿義務(wù)組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等組成,但FEA強(qiáng)調(diào)全民的參與。政府在制定方案、確定分工、提供資助和組織培訓(xùn)等方面都要將這些部門考慮在內(nèi)。在個(gè)人層面,FEA特別加強(qiáng)個(gè)人對(duì)災(zāi)難的認(rèn)識(shí),提供根本應(yīng)變常識(shí)、協(xié)助設(shè)計(jì)家庭應(yīng)變方案、購(gòu)置適宜的災(zāi)難保險(xiǎn)(洪水、地震等),并呼吁災(zāi)變時(shí)對(duì)老弱病殘的協(xié)助等。在社會(huì)層面,建立完善的捐

6、募系統(tǒng),讓有心投入救災(zāi)賑災(zāi)的社會(huì)各階層人士可以方便地找到捐贈(zèng)途徑,以有效聚集救災(zāi)資源,并將賑災(zāi)物資及時(shí)送達(dá)災(zāi)民手中,同時(shí)對(duì)救災(zāi)資源做最有效的統(tǒng)籌分配。三、戰(zhàn)略管理的層次和任務(wù)與企業(yè)戰(zhàn)略管理相仿,社會(huì)發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)略管理也可以分為組織層級(jí)戰(zhàn)略(rganizestrategy),事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略(Businesslevelstrategy)和運(yùn)營(yíng)層級(jí)戰(zhàn)略(peratinalstrategy)。但社會(huì)資源參與地震災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建帶有很高的公共性,因此這些組織的戰(zhàn)略管理是很獨(dú)特的。社會(huì)發(fā)動(dòng)的組織層級(jí)戰(zhàn)略就是研究和明確描繪組織目的、使命和開展方向,為組織確定在環(huán)境約束條件下的開展途徑、資源配置和鼓勵(lì)機(jī)制

7、,因此在制定戰(zhàn)略和指導(dǎo)戰(zhàn)略施行的時(shí)候,必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)不同組織的需求,如要分析單一業(yè)務(wù)類型組織如學(xué)校、慈善、法律援助等組織和多元業(yè)務(wù)類型組織如醫(yī)院、環(huán)保、社區(qū)等組織的特征和需求,尋找適宜的合作與協(xié)作方式并引導(dǎo)其參與社會(huì)發(fā)動(dòng)。國(guó)外政府往往通過(guò)制定應(yīng)急方案、簽訂“互助協(xié)議或者合同等形式,與社會(huì)發(fā)動(dòng)的對(duì)象建立合作互助關(guān)系,明確雙方在應(yīng)急管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工。政府部門在制定方案、財(cái)政撥款使用、建立應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時(shí),都要將民間組織、社區(qū)組織、志愿者組織考慮在內(nèi),納入到應(yīng)急管理框架系統(tǒng)之中。事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略就是在組織戰(zhàn)略的指導(dǎo)下,為詳細(xì)的工程進(jìn)展有效率的資源配置,最大限度地進(jìn)展社會(huì)發(fā)動(dòng)。也就是

8、說(shuō)社會(huì)發(fā)動(dòng)的各個(gè)主體,根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi)工作,提供必要的人力物力智力支持,協(xié)助政府開展救災(zāi)工作或組織自救互救。如以市民和所在社區(qū)為單位組織民間自助救援團(tuán)體,建立民間社區(qū)危機(jī)聯(lián)防體系,并發(fā)動(dòng)民間慈善團(tuán)體建立應(yīng)急管理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。積極發(fā)動(dòng)各社會(huì)參與對(duì)象在平日里建立好平安可靠的聯(lián)絡(luò)系統(tǒng),準(zhǔn)備好遠(yuǎn)程辦公的應(yīng)急方案,設(shè)計(jì)發(fā)布信息的溝通渠道;不僅要讓受眾知曉自己的網(wǎng)站網(wǎng)址或者熱線 號(hào)碼,還要與政府、社區(qū)和重要的企事業(yè)單位建立暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)。運(yùn)營(yíng)層級(jí)戰(zhàn)略主要考慮如何有效組合內(nèi)部資源來(lái)執(zhí)行組織層級(jí)戰(zhàn)略和事業(yè)層級(jí)戰(zhàn)略,其任務(wù)就是分解組織目的,制定短期戰(zhàn)略方案,有效率地保證組織目的的實(shí)現(xiàn)。比方地震發(fā)生后,如何迅

9、速合理地配置有關(guān)資源、資金、各種救災(zāi)物品(食品、生活用品、藥品、其他物品等),并將它們迅速地運(yùn)送到指定的地點(diǎn),這都需要制定詳細(xì)的資源供應(yīng)、專業(yè)人員的組織與培訓(xùn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)資金的籌措與調(diào)度、專用物資的調(diào)配與管理等戰(zhàn)略。四、社會(huì)發(fā)動(dòng)存在的困境和缺陷一是經(jīng)費(fèi)和資金來(lái)源。資金發(fā)動(dòng)和籌資,是地震災(zāi)害社會(huì)發(fā)動(dòng)的一個(gè)重要任務(wù)。許多非營(yíng)利組織、民間慈善組織、志愿者組織、社區(qū)組織、公民自治組織都面臨資金的匱乏問(wèn)題,資金缺乏是制約社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)發(fā)揮管理作用的一個(gè)重要因素。一般來(lái)說(shuō),社會(huì)發(fā)動(dòng)的籌資來(lái)源主要有個(gè)人、企業(yè)、政府和機(jī)構(gòu)四大類型,有效的社會(huì)發(fā)動(dòng),必須制定完善的資金籌集戰(zhàn)略,即通過(guò)對(duì)籌資環(huán)境和目的對(duì)象的調(diào)研分析,

10、以適宜的策略進(jìn)展資金募集。二是是法制標(biāo)準(zhǔn)的缺失,即法律制度提供的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)行為的導(dǎo)向。重視法律在應(yīng)急管理中的作用是西方國(guó)家的典型經(jīng)歷。以美國(guó)為例,政府通過(guò)法律標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)各主體職責(zé)并保證它們運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)的緊急狀態(tài)管理法對(duì)政府功能的定位是指揮系統(tǒng)、危機(jī)處理和全民發(fā)動(dòng),除此之外,對(duì)公共部門如警察消防、氣象、醫(yī)療和軍方也作了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)法律,既標(biāo)準(zhǔn)了政府和各責(zé)任系統(tǒng)的職能,又保證了秩序和機(jī)構(gòu)的自運(yùn)轉(zhuǎn)。五、結(jié)語(yǔ)2022年6月8日國(guó)務(wù)院公布了?汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例?規(guī)定,災(zāi)后恢復(fù)重建需遵循“六個(gè)結(jié)合,其一即為堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合。這是對(duì)前一階段社會(huì)力量參與救災(zāi)經(jīng)歷的高度概括,也為進(jìn)一步發(fā)動(dòng)社會(huì)資源參與重建指明了方向。6月17日,中國(guó)紅十字基金會(huì)會(huì)召開“512災(zāi)后重建工程公開招標(biāo)新聞發(fā)布會(huì),宣布面向全國(guó)的民間公益組織和專業(yè)公益效勞機(jī)構(gòu)公開招標(biāo),尋求工程合作。從6月17日至7月16日,基金會(huì)共收到29個(gè)組織投標(biāo)申請(qǐng)的31個(gè)工程。面對(duì)特大自然災(zāi)害,危機(jī)是沒(méi)有邊界的,受危機(jī)影響的是各種利害關(guān)系人。任何一個(gè)社會(huì)管理主體都不擁有充足的知識(shí)和資源來(lái)單獨(dú)解決一切問(wèn)題,總的來(lái)說(shuō),有效的應(yīng)急管理需要整合各級(jí)政府、各種組織乃至于整個(gè)社會(huì)的力量,在地區(qū)、區(qū)域和國(guó)際間的協(xié)作的根底上進(jìn)展,同時(shí)政府要注意處理好與這些團(tuán)體合作所產(chǎn)生的問(wèn)題,從而全面進(jìn)步危機(jī)管理的才能和效率。參考文獻(xiàn):1郭巖:社會(huì)發(fā)