第七章公共政策的終結(jié)

第七章

公共政策的終結(jié)本章要點：公共政策的研究視角4公共政策的研究對象3公共政策的產(chǎn)生和發(fā)展2政策系統(tǒng)1第一節(jié)政策終結(jié)的含義和功能一，政策終結(jié)的概念狄龍認(rèn)為，政策終結(jié)是“政府當(dāng)局對某一特殊功能、計劃、政策或組織，經(jīng)過深入評估而加以結(jié)束或終止的過程?！钡つ釥査拐J(rèn)為，政策終結(jié)是對政府項目、政策、組織的終結(jié)、也是組織為削減預(yù)算對自身的調(diào)適和政府服務(wù)民營化而產(chǎn)生的削減。還有西方學(xué)者將政策終結(jié)簡要地界定為“對政府特定的職能、計劃或組織的故意的結(jié)束或終止”。

第一節(jié)政策終結(jié)的含義和功能

在我國，學(xué)者張金馬認(rèn)為，“政策終結(jié)指的是在政策領(lǐng)域里發(fā)生的終結(jié)現(xiàn)象，不過，較之一般意義上的終結(jié)的概念，政策終結(jié)的概念比較嚴(yán)格，也更為復(fù)雜。其中，最根本的區(qū)別在于，政策終結(jié)不是一種自然的現(xiàn)象，而是人們在政策過程中主動進行的，旨在提高績效的一種政治行為。政策終結(jié)是政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，發(fā)現(xiàn)該政策已成為多余、不必要或不發(fā)揮作用時，采取必要的措施予以終止的行為?！钡谝还?jié)政策終結(jié)的含義和功能

陳振明認(rèn)為，“政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治（或政策）行為”。陶學(xué)榮則認(rèn)為，“政策終結(jié)是指經(jīng)過由政府組織或社會自發(fā)的政策評估之后，政策的決策者或制定者采取一定的措施，將過時的、無效的或多余的政策、計劃、功能或組織予以終止或結(jié)束。”第一節(jié)政策終結(jié)的含義和功能

綜上所述，我們認(rèn)為，政策終結(jié)是指政策決策者或執(zhí)行者基于政策執(zhí)行過程中的信息反饋或者是本身對政策績效的科學(xué)評估，采取政策替代、分解、合并以及縮減等方式，終結(jié)一些過時的、多余的、不必要的或無效的政策、計劃、功能或組織并且孕育新政策的一個過程。第一節(jié)政策終結(jié)的含義和功能二，政策終結(jié)的意義第一，有利于節(jié)約政策資源。第二，有利于提高政策效率。第三，避免矛盾和僵化。第四，有利于政策過程優(yōu)化和提高政策質(zhì)量。本節(jié)案例案例7-1《罪犯改造行為規(guī)范》的終結(jié)與調(diào)整思考：（1）從《罪犯改造行為規(guī)范》的廢止來看，政策終結(jié)的原因受哪些社會因素的影響？（2）請結(jié)合《罪犯改造行為規(guī)范》的廢止談一談?wù)呓K結(jié)有和積極意義。第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式一、政策終結(jié)的原因（1）觸發(fā)機制——政策終結(jié)的導(dǎo)火索拉雷·N.格斯頓認(rèn)為，如果一種進步或一種行動引起公眾的明顯關(guān)注和公眾對變革的普遍要求，那么它就被認(rèn)為是一種觸發(fā)機制。而如果一種過程未引起顯著反應(yīng)，則不是觸發(fā)機制。第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式

（2）政策評估——政策終結(jié)的前提從政策制定者的角度而言，政策終結(jié)可能是其主動進行的，也可能是在觸發(fā)機制的影響下被動進行，政策評估是政策終結(jié)必不可少的一個環(huán)節(jié)，評估的結(jié)果直接決定該項政策的未來走向。第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式

（3）利益格局的變動——政策終結(jié)的根本性因素政策實際上是一種協(xié)調(diào)利益分配的機制，利益格局的變動是導(dǎo)致政策變動的根源和驅(qū)動力。第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式

（4）領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力以及個性特征——政策終結(jié)的人為因素（5）公共輿論的推力——政策終結(jié)的環(huán)境因素第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式二、政策終結(jié)的類型政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減：（1）政策功能的終結(jié)（2）政策機構(gòu)的終結(jié)（3）政策本身的終結(jié)（4）政策項目的終結(jié)第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式三、政策終結(jié)的方式（1）政策替代。指用新政策替代舊政策。（2）政策合并。即舊政策雖然被終止了，但政策要實現(xiàn)的功能并沒有取消，而是將其合并到其他的政策中去。（3）政策分解。政策分解是將政策的內(nèi)容按照一定的原則分解成幾個部分，每個部分各自形成一項新政策。第二節(jié)政策終結(jié)的原因、類型和形式

（4）政策縮減。即采用漸進的方式對政策進行終結(jié)，以緩沖政策終結(jié)帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，減少損失。（5）政策廢止。直截了當(dāng)?shù)匦家豁椪叩膹U止。（6）政策的法律化。一項經(jīng)過長期實踐確實有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強制力，經(jīng)過立法機關(guān)或授權(quán)立法的行政機關(guān)審議通過，上升為法律或行政法規(guī)。本節(jié)案例案例7-2城市收容遣送制度的終結(jié)

思考：（1）城市收容遣送制度為何終結(jié)？（2）試論孫志剛事件與城市收容遣送制度之間的關(guān)聯(lián)？本節(jié)案例案例7-3最后的征收與農(nóng)業(yè)稅政策的終結(jié)

思考：（1）你認(rèn)為免除農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村發(fā)展作用大嗎？（2）你認(rèn)為免除農(nóng)業(yè)稅的原因是什么？第三節(jié)政策終結(jié)的障礙一、政策相關(guān)者的心理抵觸對政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：一種是政策制定者，一種是政策執(zhí)行者，一種是政策受益者。這三類人的心態(tài)，特別是后兩類人的心理阻力，往往成為政策終結(jié)的首要障礙。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙二、現(xiàn)存機構(gòu)的生存慣性機構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個方面：第一，機構(gòu)的慣性；第二，機構(gòu)的生命力；第三，機構(gòu)的動態(tài)適應(yīng)性。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙三、行政機關(guān)的反對終結(jié)聯(lián)盟反對終結(jié)的行政機關(guān)一方面會要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié)，另一方面則互相團結(jié)，拉攏、接近和游說政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)，或者制造輿論，發(fā)布對自己有利的研究報告或?qū)＜乙庖?，反對政策終結(jié)。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙四、利益集團的合力阻礙公共政策都涉及利益與價值的分配，各利益集團必然要千方百計地影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時，反對政策終結(jié)的利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法和非法的途徑（如游說、行賄等），以阻止政策終結(jié)。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙五、法律程序上的復(fù)雜性立法機關(guān)在考慮終止某項政策或法律時，往往顧慮重重，舉棋不定，難以及時決定。因此，許多政策終結(jié)行為受阻于法律的滯后性和法律程序的冗繁復(fù)雜。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙六、社會輿論的壓力“公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向?！痹诋?dāng)代，隨著新聞傳播的日新月異和迅速普及，公共輿論借助新聞傳播媒介可以滲入社會的方方面面，形成廣泛的社會影響力。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙七、高昂的終結(jié)成本一是終結(jié)行為本身要付出的直接成本。二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。第三節(jié)政策終結(jié)的障礙

總之，政策終結(jié)的障礙包括心理、組織機構(gòu)、社會輿論、利益集團、法律程序、資源成本等諸多方面。其中，有些障礙和阻力不可避免，稱為邏輯上的障礙，包括人們害怕變革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者的心理抵抗、機構(gòu)的持久性、政策終結(jié)自身的成本和法律程序上的障礙等。有些則是政治上的非邏輯上的障礙，包括政府決策者責(zé)任的缺失、利益集團的尋租、輿論的被操縱。邏輯障礙難以避免但可以緩解改變，非邏輯障礙則應(yīng)該通過加強法治、強化治理等方式來排除或避免。本節(jié)案例案例7-4“暫住證”制度

思考：（1）暫住證的存在遭到了民眾的強烈質(zhì)疑和反對，為何仍能繼續(xù)存在？（2）你認(rèn)為廢除暫住證的前景樂觀嗎？為什么？第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施一、重視教育說理工作，爭取公眾參與，消除抵觸情緒，爭取支持力量

思想意識決定態(tài)度和行動。政策終結(jié)支持者的態(tài)度和人數(shù)的多寡是決定政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵。比如，2003年武漢市禁止“麻木”政策的成功實施，宣傳說服工作就起了很大作用。采取爭取第三方力量推動的策略。利用群體和社區(qū)的規(guī)則、規(guī)范、壓力、歸屬感和最終目標(biāo)來爭取支持力量。

第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施二、做出必要的妥協(xié)和適當(dāng)?shù)睦嫜a償，減少政策終結(jié)阻力

進退兩難的時候，折衷可能是惟一的選擇。有時，政府就需要正視現(xiàn)實的壓力，放棄較高的目標(biāo)期望值，以有條件退讓的方式，換取有限目標(biāo)的實現(xiàn)，即縮小政策終結(jié)的范圍。因為終結(jié)的范圍越小，反對終結(jié)的人就會越少。第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施三、廢舊立新并舉，緩解政策終結(jié)壓力，做到平穩(wěn)過渡

例如，1997年我國廢止原來實行了幾十年的單位福利分房政策，為了盡量減少社會震蕩，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，國家又相繼出臺了商品房貸款政策及住房公積金貸款政策。第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施四、選擇有利的終結(jié)時機

例如，2005年下半年和到2006年上半年，我國在對教育、醫(yī)療、房地產(chǎn)政策做出調(diào)整前，媒體和輿論將上學(xué)難、上學(xué)貴、看病難、看病貴、住房難、房價貴等問題形容為新的“三座大山”，醫(yī)改失敗、教改失敗、房改失敗等觀點也很流行，吸引大家的注意力，成為公眾注意的焦點。隨后，一大批舊政策法規(guī)被調(diào)整或廢止，一系列新的政策措施出臺。第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施五、調(diào)研分析、信息試探與“閃電”策略所謂信息試探，就是政府在正式宣布終止某項政策之前，在一些非正式場合，流露出準(zhǔn)備終結(jié)的信息，放出風(fēng)聲，以測定輿論和公眾對這一行動所持的態(tài)度。保密或“閃電”策略。比如，1941年12月7日，日本襲擊珍珠港后，美國總統(tǒng)羅斯福迅速宣布美國對日本、德國宣戰(zhàn)，結(jié)束了美國長期奉行的“孤立主義”政策。第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施六、處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定的關(guān)系第一，要處理好政策穩(wěn)定和政策發(fā)展的關(guān)系。第二，要處理好被終結(jié)的舊政策與其他相關(guān)政策的關(guān)系。第三，要保留原來政策中富有成效的、合理的部分，盡可能地保持政策的穩(wěn)定和連續(xù)。第四節(jié)政策終結(jié)的策略和措施

總之，政策終結(jié)很少單純出于經(jīng)濟的考慮，往往更多的是綜合社會考慮，政策終結(jié)非常必要而又障礙很多，成功的政策終結(jié)需要決策者的政治勇氣和政治智慧，也需要社會公眾的參與、支持和配合。本節(jié)案例案例7-5“農(nóng)村中小學(xué)代課教師”政策終結(jié)的障礙因素分析與思考

本節(jié)案例案例7-6政策性破產(chǎn)的終結(jié)思考：（1）你認(rèn)為存在哪些因素會導(dǎo)致公共政策終結(jié)？（2）現(xiàn)實中的公共政策終結(jié)存在哪些障礙？