人力資源管理課件第二章公共部門(mén)人事行政的基本

第二章公共部門(mén)人事行政的基本制度安排（公務(wù)員制度）1本章主要內(nèi)容公務(wù)員制度的緣起和理論基礎(chǔ)公務(wù)員制度的特征和運(yùn)行機(jī)制公務(wù)員制度的發(fā)展和面臨的挑戰(zhàn)中國(guó)公務(wù)員制度的改革和完善2公務(wù)員制度的緣起和理論基礎(chǔ)公務(wù)員制度的興起：屬于政黨政治的產(chǎn)物，而不是源于皇權(quán)政治源于政黨分肥制所產(chǎn)生的弊端政府出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性腐敗政府存在周期性的震蕩公職隊(duì)伍人員素質(zhì)低下3公務(wù)員制度的緣起和理論基礎(chǔ)公務(wù)員制度的理論基礎(chǔ)政治和行政二分官僚制理論科層制的組織結(jié)構(gòu)法理型的權(quán)力形式職位要求的可傳遞性職位的職業(yè)主義傾向4公務(wù)員制度的特征和運(yùn)行機(jī)制基本特征常任制的任職模式依照法律、規(guī)章等規(guī)范形式對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理以能力和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為本的功績(jī)制原則奉行“價(jià)值中立”或“政治中立”的職業(yè)道德準(zhǔn)則政務(wù)官與事務(wù)官分途而治建立專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)發(fā)展出公平、客觀的公務(wù)員能力和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)5公務(wù)員制度的特征和運(yùn)行機(jī)制公務(wù)員制度的基本精神功績(jī)主義的精神法治主義的精神人才主義的精神（市場(chǎng)主義和競(jìng)爭(zhēng)主義）的精神分權(quán)主義的精神6公務(wù)員制度的特征和運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：體現(xiàn)在考試錄用、績(jī)效考核、功績(jī)晉升、人才流動(dòng)、薪酬設(shè)計(jì)等方面保障機(jī)制：職業(yè)身份保障、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和其他法定權(quán)力的保障。激勵(lì)機(jī)制：體現(xiàn)在人事獎(jiǎng)懲、考績(jī)考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資晉級(jí)、辭退和獎(jiǎng)金制度更新機(jī)制：保證公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和活力監(jiān)控機(jī)制：公務(wù)員主管機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督政黨、立法、司法和公眾對(duì)公職人員及其所屬行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。7國(guó)家公務(wù)員制度的發(fā)展與面對(duì)的挑戰(zhàn)國(guó)家公務(wù)員制度的發(fā)展公務(wù)員體系及其分類(lèi)結(jié)構(gòu)的完善公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的完善公務(wù)員法律環(huán)境和權(quán)利、義務(wù)的完善公務(wù)員制度運(yùn)行機(jī)制和管理技術(shù)的完善8公務(wù)員體系及其分類(lèi)結(jié)構(gòu)的完善公務(wù)員系統(tǒng)基本分類(lèi)方式有兩種：職位分類(lèi)：通常是根據(jù)職位的工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度和所需資格條件等進(jìn)行分類(lèi)。官職一體。典型國(guó)家：美國(guó)品味分類(lèi)：通常以人的職務(wù)高低、資歷深淺和應(yīng)獲得報(bào)酬的多少為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)。官職分離。典型國(guó)家：英國(guó)兩種分類(lèi)方式的比較：品位分類(lèi)是以“人”為中心的分類(lèi)，側(cè)重人的資歷條件；職位分類(lèi)是以“事”為中心的分類(lèi)，側(cè)重職位的職務(wù)、職責(zé)與職權(quán)。9公務(wù)員體系及其分類(lèi)結(jié)構(gòu)的完善兩種分類(lèi)方式的優(yōu)缺點(diǎn)職位分類(lèi)：優(yōu)點(diǎn)：分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)比較科學(xué)，每一職位都有詳盡說(shuō)明，以職位決定待遇，有利于同工同酬。缺點(diǎn)：因分類(lèi)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，使國(guó)家公務(wù)員的流動(dòng)調(diào)配受到限制，不利于人才的跨部門(mén)流動(dòng)與全面發(fā)展。職位分類(lèi)技術(shù)性強(qiáng)、工作量大、手續(xù)繁瑣、費(fèi)時(shí)費(fèi)力品位分類(lèi)：以人的資格條件作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于吸收受教育程度較高和較優(yōu)秀的人員進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，便于選拔和培養(yǎng)通才，培養(yǎng)人的全面能力。限制了學(xué)歷低而能力較強(qiáng)的人員的才能發(fā)揮，不利于這些人進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍和高級(jí)職位升遷；不以工作好壞決定所得報(bào)酬的多少；造成事實(shí)上的同工不同酬10公務(wù)員體系及其分類(lèi)結(jié)構(gòu)的完善當(dāng)代兩種分類(lèi)方式有融合的趨勢(shì)英國(guó)：針對(duì)論資排輩的現(xiàn)象，英國(guó)吸取了職位分類(lèi)的做法，加強(qiáng)了公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)化，公務(wù)員分類(lèi)體系更加精密和細(xì)化。美國(guó)：原來(lái)的職位分類(lèi)使公務(wù)員體系比較僵化。為此1978年卡特政府通過(guò)了文官改革法案，目的是建立更有彈性的管理模式。把9200個(gè)高級(jí)公務(wù)員職位列入品味分類(lèi)范疇，加大任用的彈性和調(diào)任的范圍，提高對(duì)公務(wù)員素質(zhì)的要求。11公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的完善文官制度建立之初：各國(guó)沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)隨著文官規(guī)模的擴(kuò)大：各國(guó)成立了專(zhuān)門(mén)的文官管理機(jī)構(gòu)英國(guó)的文官事務(wù)部：1967年成立，1981年被撤銷(xiāo)，功能被并入財(cái)政部和內(nèi)閣辦公廳。美國(guó)文官委員會(huì)：1870年建立，1978年被撤銷(xiāo)，成立人事管理總署、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。法國(guó)：預(yù)算、公共財(cái)務(wù)和公職部：部長(zhǎng)、部長(zhǎng)辦公廳、行政管理與公務(wù)員總局三部分組成。同時(shí)各部也設(shè)有公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)12公務(wù)員法律環(huán)境和權(quán)利、義務(wù)規(guī)范的改善美國(guó)弱勢(shì)群體保護(hù)法案：保證了婦女、少數(shù)族裔和殘障人士的就業(yè)權(quán)利一些國(guó)家制定了工作場(chǎng)所健康、安全法案和勞動(dòng)關(guān)系仲裁法案、紀(jì)律懲戒申訴法案公務(wù)員隱私權(quán)保護(hù)等法案13運(yùn)行機(jī)制和管理技術(shù)的完善不斷完善選拔手段：從最初的知識(shí)性筆試發(fā)展到筆試、口試、操作技能測(cè)試、管理能力測(cè)試相結(jié)合的綜合性考查系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)技術(shù)得到發(fā)展：發(fā)展出了一套可比較、可操作的績(jī)效評(píng)估方法薪酬管理方面：從固定等級(jí)薪金制發(fā)展到績(jī)效工資制。培訓(xùn)：對(duì)公務(wù)員實(shí)行終身培訓(xùn)，建立專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)14公務(wù)員制度面臨的挑戰(zhàn)政治中立問(wèn)題業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員不可能被隔絕在政治過(guò)程之外，甚至比政務(wù)官更了解決策過(guò)程，并影響決策過(guò)程。他們有可能利用這種地位為自身謀利益，形成一個(gè)相對(duì)封閉的利益集團(tuán)政治中立實(shí)際上導(dǎo)致公務(wù)員模式政策的目標(biāo)導(dǎo)向，降低了公務(wù)員對(duì)政策價(jià)值的關(guān)懷。而現(xiàn)在更要求公務(wù)員承擔(dān)更多的公共責(zé)任終身制的問(wèn)題：使公務(wù)員變得保守，安于現(xiàn)狀，缺乏活力。15中國(guó)干部人事制度的基本特征第一，所有干部都是黨的干部,黨管干部是干部人事制度最根本的原則。第二，所有干部必須堅(jiān)持黨的路線(xiàn)、方針和政策，在政治上、組織上和意識(shí)形態(tài)上與中央保持高度的一致，服從組織的分配和安排。第三，分部管理干部。第四，分級(jí)干部管理。

16干部人事制度的問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡嚴(yán)重老化，整個(gè)干部隊(duì)伍的文化素質(zhì)低下，專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理人員十分匱乏?！皣?guó)家干部”概念籠統(tǒng)、寬泛，范圍不清，缺乏科學(xué)的管理分類(lèi)。人事管理權(quán)限高度集中，管理方式陳舊單一，用人與治事嚴(yán)重脫節(jié)。干部人事制度中人治因素干擾過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致政府用人不正之風(fēng)的蔓延。政府中的人事主管部門(mén)職能缺位，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠穩(wěn)定。17中國(guó)公務(wù)員制度建立的目標(biāo)及其實(shí)施1.中國(guó)公務(wù)員制度建立的目標(biāo)體系

首先，政府需要建立一個(gè)法治化的人事管理系統(tǒng)。其次，保證黨的部門(mén)和政府部門(mén)，中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)合理地劃分人事管理權(quán)。最后，采用規(guī)范、先進(jìn)的公共部門(mén)人事管理方法和技術(shù)，吸收和開(kāi)發(fā)現(xiàn)代人力資源管理科學(xué)、客觀、理性、有效的手段，為獲取和培養(yǎng)適合于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的干部隊(duì)伍提供技術(shù)保證。

18中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展歷程政府人事管理制度改革的立法準(zhǔn)備階段(1984年8月—1986年底)。決策與正式宣布階段(1987年—1988年4月)。建立、完善公務(wù)員主管機(jī)構(gòu)和公務(wù)員制度試點(diǎn)階段(1988年4月—1993年9月)。國(guó)家公務(wù)員制度的確立與制度的推行階段(1993年10月至2005年4月)?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》頒布，中國(guó)公務(wù)員制度以國(guó)家立法形式得以確立，中國(guó)公務(wù)員制度進(jìn)一步發(fā)展、完善階段（2005年4月－至今）。19中國(guó)公務(wù)員制度的特征1.公務(wù)員是黨的干部，黨管干部是公務(wù)員管理的根本原則。2.公務(wù)人員要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持黨的基本路線(xiàn)，堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針和政策。3.堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞娜瞬湃斡煤凸芾碓瓌t。4.堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。5.建立了富有中國(guó)特色的公務(wù)員分類(lèi)管理制度。20《公務(wù)員法》的新突破它是我國(guó)第一部關(guān)于干部人事制度的法律

在以往，對(duì)干部人事制度的規(guī)范多以黨的文件形式出現(xiàn)，在形式上它沒(méi)能體現(xiàn)為國(guó)家的意志，沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。原來(lái)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》立法層次比較低，屬于國(guó)務(wù)院行政立法。21《公務(wù)員法》的新突破調(diào)整了公務(wù)員的范圍，對(duì)黨政干部實(shí)施統(tǒng)一管理。

《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》所指的公務(wù)員是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，其他黨政機(jī)關(guān)參照?qǐng)?zhí)行?！豆珓?wù)員法》則拓展了公務(wù)員范圍，“本法所指公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！蔽覈?guó)的公務(wù)員主要有7類(lèi)機(jī)關(guān)工作人員，即黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)。

22《公務(wù)員法》的新突破建立了公務(wù)員分類(lèi)制度，拓展了職業(yè)發(fā)展渠道。原來(lái)的《暫行條例》將公務(wù)員分為兩大類(lèi)，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。它是一種簡(jiǎn)單地職務(wù)分類(lèi)，而不是根據(jù)職位性質(zhì)進(jìn)行的分類(lèi)，導(dǎo)致公務(wù)員晉升、晉級(jí)空間很小。在公務(wù)員法中，重新規(guī)定了公務(wù)員職位分類(lèi)制度，按照職位性質(zhì)將其分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別。國(guó)家根據(jù)公務(wù)員職位類(lèi)別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。23《公務(wù)員法》的新突破公務(wù)員更新和完善機(jī)制的創(chuàng)新在任用選拔方面，增加了聘任制。《公務(wù)員法》規(guī)定“經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”。聘任制適應(yīng)了機(jī)關(guān)對(duì)較高層次專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的客觀需要，也降低了機(jī)關(guān)用人成本，為機(jī)關(guān)吸引優(yōu)秀人才特別是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才開(kāi)辟了一條合法渠道。設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，健全職務(wù)退出的正常機(jī)制。公務(wù)員法規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任期制”，把領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)變?yōu)楣ぷ髀殑?wù)，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制在法律形態(tài)上予以否認(rèn)，形成正常的新老交替機(jī)制。24《公務(wù)員法》的新突破激勵(lì)保障機(jī)制的完善和創(chuàng)新明確了公務(wù)員的權(quán)利：《公務(wù)員法》中明確規(guī)定了公務(wù)員擁有八項(xiàng)基本權(quán)利，將公務(wù)員的申訴控告由一級(jí)申訴改為二級(jí)申訴制度。二級(jí)申訴制度給予公務(wù)員更多的申訴機(jī)會(huì)。拓展了公務(wù)員的晉升渠道：公務(wù)員法》確定了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，構(gòu)建了公務(wù)員職務(wù)晉升與職級(jí)晉升的雙渠道。這種改革有利于解決基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間相對(duì)狹小，職務(wù)晉升困難的突出問(wèn)題。將公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗定為法定的職務(wù)晉升方式之一，突破了傳統(tǒng)委任制的任用模式25《公務(wù)員法》的新突破監(jiān)督約束機(jī)制的完善與創(chuàng)新首次以法律形式將引咎辭職、責(zé)令辭職引入公務(wù)員管理?！?/p>