公共管理學(xué)第七章 公共預(yù)算與公共財(cái)政管理課件

第七章公共預(yù)算與公共財(cái)政管理第一節(jié)公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算概念的界定（一）預(yù)算的發(fā)展預(yù)算一詞來源于中世紀(jì)英文單詞“Budget”，其原意是指國(guó)王存放公共支出所需貨幣的錢袋。預(yù)算可簡(jiǎn)單定義為年度性的收支計(jì)劃，它是一個(gè)寬泛的概念，既包括政府預(yù)算，也包括企業(yè)預(yù)算，我們?cè)诒菊轮兴婕暗念A(yù)算主要是指政府預(yù)算?，F(xiàn)代預(yù)算制度正是隨著資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展而產(chǎn)生的。現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算制度最早產(chǎn)生于14至15世紀(jì)資本主義發(fā)展最快、議會(huì)制度形成最早的英國(guó)，并通過1689年《權(quán)利法案》和l789年的《聯(lián)合王國(guó)基金法案》得到了鞏固和完善，形成了涵蓋全部財(cái)政收支的正式預(yù)算文件。預(yù)算本質(zhì)上是一個(gè)分配稀有資源的活動(dòng)，因此它意味著在不同的潛在支出目標(biāo)之間作出選擇。這樣我們可以將預(yù)算界定為：

一國(guó)政府在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，依據(jù)國(guó)家之施政方針，以國(guó)家整體資源與國(guó)民負(fù)擔(dān)能力為評(píng)估基礎(chǔ)，所預(yù)定的公共財(cái)政的收支計(jì)劃，也即經(jīng)過政治程序所為之的國(guó)家資源配置。基本上，政府預(yù)算是一種多重面向(Multi—faceted)的政府財(cái)務(wù)制度。在預(yù)算文件中，政府表達(dá)了其基本的價(jià)值偏好，所欲完成的各項(xiàng)政策、行政措施。政府預(yù)算作為政府治理的工具，是政府施政的藍(lán)圖。(二)公共預(yù)算的功能依據(jù)美國(guó)學(xué)者阿克西羅德的分析，政府預(yù)算的功能有下列主要面向：1．為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源配置2．通過稅收和借貸(公債)籌措預(yù)算財(cái)源3．通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展4．促使政府機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的運(yùn)用責(zé)任5．控制支出的合法性、確實(shí)性并與政府決策相吻合6．提供不同層級(jí)間資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制中央政府的稅基(TaxBase)往往大于地方政府，因此，在多數(shù)國(guó)家中，地方政府需依賴中央政府的資金轉(zhuǎn)移(補(bǔ)助款)以支付其日常的運(yùn)作。這種轉(zhuǎn)移不僅讓地方政府能執(zhí)行其應(yīng)盡的職責(zé)，也可以達(dá)到均衡全國(guó)地方的財(cái)政之不公平.7．作為預(yù)算計(jì)劃的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具預(yù)算可作為政府中、長(zhǎng)期社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，而這些計(jì)劃則需靠政府的預(yù)算支持方能落實(shí)。8．經(jīng)由財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機(jī)關(guān)使其計(jì)劃實(shí)施更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能預(yù)算不僅在于對(duì)預(yù)算的收支的控制和計(jì)劃的規(guī)劃，亦注重對(duì)于計(jì)劃、方案的實(shí)施上，是否達(dá)到合理、公平的情況。亦即對(duì)于預(yù)算實(shí)施中及實(shí)施后，進(jìn)行完整周全的監(jiān)督和評(píng)估。（三）公共預(yù)算的原則1、傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)民主政治監(jiān)督的預(yù)算原則

(1)公開原則。即政府預(yù)算內(nèi)容應(yīng)公開，讓所有國(guó)民皆能充分了解政府的收支狀況、財(cái)務(wù)計(jì)劃及施政內(nèi)容。(2)明確原則。政府預(yù)算的收入來源及支出用途、項(xiàng)目與分類皆應(yīng)明確。(3)事前決定原則。即政府預(yù)算應(yīng)在年度開始前，經(jīng)由議會(huì)審議通過。(4)嚴(yán)密原則。預(yù)算應(yīng)對(duì)各支出項(xiàng)目產(chǎn)生約束力，并力求與將來決算的一致。第二節(jié)政府預(yù)算制度及其評(píng)價(jià)一、傳統(tǒng)的預(yù)算制度傳統(tǒng)的預(yù)算制度雖然為國(guó)家施政所需的計(jì)劃，或人民監(jiān)督政府、控制財(cái)政的工具，但其原始用意在于對(duì)政府的財(cái)政支出予以適當(dāng)?shù)南拗疲渲攸c(diǎn)在于避免浪費(fèi)與禁止征斂無度，而其終極目的，在于減輕人民的負(fù)擔(dān)。除此而外，別無積極作用。因此，政府預(yù)算的編制，原則上是“量出為人”或“收支平衡”，內(nèi)容上旨在將國(guó)家一切收支全部編人單一預(yù)算之內(nèi)。對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)究竟為經(jīng)常費(fèi)用或資本性支出，一概不加區(qū)別。

此種預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)：是人民的代表很容易了解國(guó)家財(cái)政的全貌，以便監(jiān)督政府活動(dòng)。但其缺點(diǎn)也是很明顯的：(1)預(yù)算科目的分類不能對(duì)年度政務(wù)活動(dòng)提供正確的記錄；(2)支出按機(jī)關(guān)類別編列，并非按政府提供服務(wù)的性質(zhì)，欲計(jì)算政府某項(xiàng)服務(wù)的成本幾乎不可能；(3)各種費(fèi)用不按性質(zhì)區(qū)分，即對(duì)經(jīng)常賬目與資本賬目不加區(qū)別，在政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)張，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響大時(shí)，該缺點(diǎn)十分嚴(yán)重；(4)堅(jiān)持預(yù)算平衡原則，而且以稅收應(yīng)付政府支出，但政府收入隨經(jīng)濟(jì)循環(huán)變動(dòng)，而政府支出在蕭條時(shí)期需要大量增加，如果每年維持平衡，則經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定程度就會(huì)增加。二、復(fù)式預(yù)算自20世紀(jì)30年代以后，隨著國(guó)家干預(yù)和福利國(guó)家的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)預(yù)算制度的缺陷，認(rèn)為政府之預(yù)算不僅應(yīng)以監(jiān)督政府財(cái)政的消極目的為，更應(yīng)負(fù)起積極的使命，以預(yù)算挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)和發(fā)展國(guó)家積極的工具。最初將預(yù)算編制方式進(jìn)行改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)家為瑞典。1937年瑞典改變了傳統(tǒng)預(yù)算制度，放棄預(yù)算的逐年平衡，而改采用按經(jīng)濟(jì)的景氣循環(huán)同期的預(yù)算平衡原則，這種消除景氣循環(huán)的預(yù)算方法，雖予政府財(cái)政政策以彈性，但依國(guó)家資本狀況的變化，以衡量財(cái)政健全與否的原則依然保持。我們?cè)谶\(yùn)用復(fù)式運(yùn)算時(shí)也需要注意：有些收支項(xiàng)目很難清楚地對(duì)其進(jìn)行分類，造成表格項(xiàng)目交叉，對(duì)預(yù)算收支之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系的穩(wěn)定性造成干擾；經(jīng)常性收支的赤字會(huì)因向資本預(yù)算轉(zhuǎn)移而被縮小或掩蓋；資本性預(yù)算的單獨(dú)列示，可能造成經(jīng)常性支出的擠壓而自身卻不斷膨脹，并加重以后的負(fù)擔(dān)。

績(jī)效預(yù)算(PerfonnanceBudget)一詞，系美國(guó)胡佛委員會(huì)，亦即行政機(jī)關(guān)組織委員會(huì)于1949年對(duì)國(guó)會(huì)的報(bào)告時(shí)提出，該報(bào)告稱：“績(jī)效預(yù)算系基于政府的職能、業(yè)務(wù)與計(jì)劃所編制的預(yù)算……，績(jī)效預(yù)算將注重一般重要工作之執(zhí)行，或報(bào)務(wù)之提供，而不著眼于人員勞務(wù)、用品、設(shè)備等事務(wù)之取得?！A(yù)算最重要之事，系工作或服務(wù)之完成以及該項(xiàng)工作或服務(wù)付出的若干成本?！睋?jù)此，績(jī)效預(yù)算的目的，在于便利政府在會(huì)計(jì)年度內(nèi)，完成各項(xiàng)工作計(jì)劃與所列舉的具體建議，其編制是以政府應(yīng)做的工作或應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，并總匯表示每一工作與服務(wù)的事項(xiàng)所需的成本。三、績(jī)效預(yù)算制度績(jī)效預(yù)算有下列優(yōu)點(diǎn)，亦即其功能之所在：(1)尋求工作衡量單位，計(jì)劃每一計(jì)劃單位所耗成本，以決定各項(xiàng)工作是否值得實(shí)施；(2)針對(duì)過去成果與現(xiàn)行計(jì)劃比較，借以考核計(jì)劃的成本變動(dòng)情況；(3)比較各機(jī)關(guān)同性質(zhì)之活動(dòng)所需之經(jīng)費(fèi)，以便考核行政管理效率，并提出改進(jìn)意見；(4)把企業(yè)成本觀念引至政府，有助政府機(jī)關(guān)成本一效益分析。四、設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度系1961年美國(guó)當(dāng)時(shí)擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)的麥克納瑪拉(RobertMcNamara)首先推行于美國(guó)國(guó)防部，嗣后于1965年約翰遜總統(tǒng)發(fā)表備忘錄指示20個(gè)左右的行政部門推行此制度。此制度用至1971年，為時(shí)任尼克松總統(tǒng)下令廢止始告終結(jié)。

所謂設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度，是指審視一國(guó)長(zhǎng)期的政策目標(biāo)與機(jī)會(huì)，以及國(guó)家當(dāng)前所達(dá)成之目標(biāo)與可運(yùn)用之資源，利用一切分析工具，評(píng)估各種公共計(jì)劃書的成本與效益，協(xié)助國(guó)家最高當(dāng)局?jǐn)M定最佳決策，以利國(guó)家資源的合理分配的預(yù)算制度。其之所以稱為設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度，系主要包括目標(biāo)的設(shè)計(jì)(Plalaning)、計(jì)劃的擬定(Programming)與預(yù)算的籌編(Budgeting)，三者結(jié)合為一的一種預(yù)算制度；亦即以設(shè)計(jì)為中心，以分析為手段，借以達(dá)成提高行政效率為目標(biāo)，它與以控制為中心的總額撥款，以管理為中心的績(jī)效預(yù)算制度均不相同。設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的主要優(yōu)點(diǎn)是：(1)設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算融合設(shè)計(jì)、計(jì)劃、預(yù)算三者為一體，注重設(shè)計(jì)功能的發(fā)揮。(2)采用長(zhǎng)程方法，預(yù)先設(shè)計(jì)數(shù)年問之政策成本與效益，詳實(shí)考核。(3)闡明國(guó)家目標(biāo)，辨認(rèn)何者為最迫切者，并確定達(dá)成目標(biāo)之政策途徑及其成本之計(jì)算，表示政府努力改善公共政策決定的決心。(4)便利政府資源作最佳運(yùn)用，注重資源配置的效率，以最低成本最大效益的原則，尋求達(dá)成目標(biāo)之各種交替方案，以避免國(guó)家資源的浪費(fèi)，達(dá)到最適當(dāng)計(jì)劃的最佳報(bào)償。

(5)使長(zhǎng)期政策計(jì)劃目標(biāo)之設(shè)定與短期預(yù)算之編制形成有機(jī)的聯(lián)系，提高總體資源配置的效率。(6)利用成本效益分析的方法，對(duì)于具有決定性的重要因素，盡可能予以數(shù)量化，以建立具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。(7)明確確立政策目標(biāo)，詳細(xì)標(biāo)明各種政策決定的過程，以符合政府預(yù)算公開負(fù)責(zé)的態(tài)度。五、零基預(yù)算制度零基預(yù)算制度源于對(duì)設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特總統(tǒng)于佐治亞州州長(zhǎng)任內(nèi)，率先引進(jìn)此用于籌編州政府之預(yù)算，然后又于1977年入主白宮后，將此制度推行于聯(lián)邦行政單位。推行零基預(yù)算制度的前提是：擬由預(yù)算的分配來評(píng)核政府方案的政治可遇性與行政效能，而其“零基”概念的由來是現(xiàn)有的計(jì)劃和活動(dòng)不應(yīng)該自動(dòng)預(yù)算撥付，而應(yīng)由行政主管合理說明其繼續(xù)存在而成為年度預(yù)算循環(huán)之部分的理由。所以在理論上，每種政府計(jì)劃和活動(dòng)應(yīng)在新的會(huì)計(jì)年度歸整于零，重新開始。換言之，零基預(yù)算意味著各機(jī)關(guān)應(yīng)致力于追求現(xiàn)行計(jì)劃的效率和效能，同時(shí)亦應(yīng)提升計(jì)劃削減或裁并的可能性。因此，零基預(yù)算與設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算的最大差別在于前者重視計(jì)劃的削減，后者則強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的發(fā)展。零基預(yù)算制度的基本優(yōu)點(diǎn)

(1)以零為預(yù)算編制為基礎(chǔ)，不受往年預(yù)算金額的拘束，對(duì)新舊計(jì)劃均須考慮，可避免傳統(tǒng)預(yù)算累積加成與持續(xù)膨脹的弊端。(2)一律以決策包的效益評(píng)估為基礎(chǔ)，刪除效益較低的計(jì)劃，可使國(guó)家資源予以合理的配置。(3)承襲設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算之精神，仍有長(zhǎng)程規(guī)劃與整體資源合理配置的優(yōu)點(diǎn)。但因以決策包取代設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的計(jì)劃策定，利用主管人員專門知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)系統(tǒng)分析人才之不足，且決策包由基層人員擬定，符合下情上達(dá)，注重基層溝通的民主精神。

(4)新舊計(jì)劃均以同一基礎(chǔ)評(píng)估，對(duì)新計(jì)劃有激勵(lì)作用，對(duì)無效率的舊計(jì)劃予以刪除，具有興利除害、提高行政效率的效用。(5)決策方案優(yōu)先順序的排列與分級(jí)，有助于預(yù)算分配的彈性，在預(yù)算執(zhí)行期間如有新業(yè)務(wù)或應(yīng)刪除計(jì)劃，亦以相同的步驟評(píng)估，不至于形成累積龐大會(huì)計(jì)剩余與不足的問題。六、中國(guó)的政府預(yù)算制度(一)由單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算的轉(zhuǎn)變(二)由基數(shù)法預(yù)算向部門預(yù)算的轉(zhuǎn)變(三)1990年實(shí)行零基預(yù)算試點(diǎn)的改革第三節(jié)公共財(cái)政管理一、公共財(cái)政管理的定義公共財(cái)政，指的是僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國(guó)家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，即與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。公共財(cái)政具有四項(xiàng)基本特征：(1)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效為行為準(zhǔn)則；(2)為市場(chǎng)活動(dòng)提供同質(zhì)的服務(wù)；(3)非市場(chǎng)營(yíng)利性；(4)法制性。

按照美國(guó)學(xué)者的經(jīng)典定義，所謂公共財(cái)政管理是一個(gè)技術(shù)性的概念(技術(shù)性是指做事情的方式)?！肮藏?cái)政管理考慮的是如何花錢做事，這也是公共組織管理的核心”，“公共財(cái)政管理是指處理公共資產(chǎn)與債務(wù)，并向公共官員提供有用的相關(guān)信息與觀點(diǎn)，以使他們能夠作出相應(yīng)的決策”。有的學(xué)者明確給公共財(cái)政管理下的定義是：“獲取和配置資源，并對(duì)配置資源的績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的活動(dòng)”。二、公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)和主要內(nèi)容（一）公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)

(1)效率目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，有效地向公眾提供一視同仁的服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)政府支配資源的有效配置和市場(chǎng)效率損失最小化的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而保證和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。(2)公平目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，有效地對(duì)國(guó)民收入、財(cái)富和社會(huì)福利進(jìn)行再分配，通過轉(zhuǎn)移支付，縮小收入及財(cái)富積累上的分化差距，為社會(huì)最貧困階層提供基本生活保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)相對(duì)公平。(3)穩(wěn)定目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，有效地保持社會(huì)總供求的基本平衡，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定及國(guó)際收支平衡，維持經(jīng)濟(jì)景氣，避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。（二）公共財(cái)政管理的主要內(nèi)容公共財(cái)政管理主要包括三大部分：公共預(yù)算管理、公共收入管理和公共支出管理。三、轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政管理的完善（一）我國(guó)財(cái)政管理體制沿革1、計(jì)劃型財(cái)政管理階段(1950—1979)2、計(jì)劃型財(cái)政管理向公共財(cái)政管理過渡階段(1980一1998)3、1999年以來：明確導(dǎo)向公共財(cái)政管理