國(guó)有資本預(yù)算管理課件

國(guó)有資本預(yù)算管理

國(guó)有資本預(yù)算的編制主體國(guó)有資本預(yù)算的主要內(nèi)容國(guó)有資本預(yù)算面臨的問題編制國(guó)有資本預(yù)算的原則和目標(biāo)建立國(guó)有資本預(yù)算制度的意義國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督系統(tǒng)一、國(guó)有資本預(yù)算的編制主體

觀點(diǎn)一:國(guó)有資本預(yù)算的主體是財(cái)政部門。資本預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的組成部分，編制國(guó)有資本預(yù)算是財(cái)政部門的職責(zé)。《預(yù)算法》規(guī)定政府預(yù)算的唯一編制主體是財(cái)政部門，企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)與政府的預(yù)算有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,為維護(hù)政府預(yù)算的完整性，要求由財(cái)政部門編制國(guó)有資本預(yù)算。二、國(guó)有資本預(yù)算的主要內(nèi)容國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。是出資人對(duì)出資企業(yè)依法取得的各種收益,主要包括:

1.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入,指政府憑借國(guó)有資本所有權(quán)而取得的增值收入,包括上繳利潤(rùn)收入、股息和紅利收入、管理費(fèi)和租金收入、利息收入等。2.資產(chǎn)轉(zhuǎn)換性收入,包括國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、國(guó)有資源使用權(quán)、開采權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等。3.融資收入,包括吸收權(quán)益性投資收入及債券融資收入和借款收入。4.公共預(yù)算轉(zhuǎn)入,指公共預(yù)算資金,轉(zhuǎn)入國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。5.轉(zhuǎn)移性收入,指上下級(jí)政府的撥款、同級(jí)政府間的撥款。6.上年預(yù)算收支結(jié)余轉(zhuǎn)入。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出。主要包括:1.經(jīng)營(yíng)性支出,指國(guó)有資本管理過程中發(fā)生的有關(guān)費(fèi)2.投資性支出,包括對(duì)新企業(yè)投資支出,對(duì)控股、參股公司追加投資支出,收購(gòu)產(chǎn)權(quán)支出,債權(quán)性投資支出,購(gòu)建固定資產(chǎn)及其它長(zhǎng)期資產(chǎn)支出等。3.融資支出,指國(guó)有資本在營(yíng)運(yùn)過程中發(fā)生的融資費(fèi)用4.公共預(yù)算轉(zhuǎn)出,按法定程序批準(zhǔn)轉(zhuǎn)到公共預(yù)算的支出。5.轉(zhuǎn)移性支出,與轉(zhuǎn)移性收入相對(duì)應(yīng)。6.本年預(yù)算收支結(jié)余。三、國(guó)有資本預(yù)算面臨的問題(一)各部門利益協(xié)調(diào)問題。

盡管從2005年起,國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)預(yù)算、決算進(jìn)行審批,對(duì)企業(yè)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,其內(nèi)容包括經(jīng)營(yíng)發(fā)展和規(guī)劃是否符合要求,預(yù)算收支是否實(shí)在,成本控制是否按預(yù)算執(zhí)行,投資風(fēng)險(xiǎn)如何等。但各部門利益仍難協(xié)調(diào)。(二)國(guó)有資本收益收繳困難。

從1998年到2005年,國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)從213.7億元提高到9047億元。7年內(nèi)增長(zhǎng)423倍,累計(jì)利潤(rùn)超過4萬(wàn)億元。2005年以來中央企業(yè)利潤(rùn)6000多億元中80%集中在中石油、中石化和中移動(dòng)等7家企業(yè)。其中中石油企業(yè)一家盈利1000多億元,占169家中央企業(yè)的四分之一多,但不少行業(yè)利潤(rùn)收回困難。四、國(guó)有資本預(yù)算的目標(biāo)和編制原則

國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)在國(guó)有資本預(yù)算制度構(gòu)建目的上,一方面,通過有計(jì)劃地組織政府資本性投資,推動(dòng)國(guó)有資本優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整;另一方面,通過預(yù)算的形式,反映和監(jiān)督國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動(dòng),實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值,以服務(wù)于政府社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。

國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)應(yīng)從短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)兩個(gè)角度來分析。長(zhǎng)期來看,應(yīng)形成國(guó)有資本預(yù)算編制與審核監(jiān)督的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。短期來看,在于確保國(guó)有資本預(yù)算作為政府預(yù)算體系的有機(jī)獨(dú)立的組成部分,并著力建立與完善國(guó)有資本預(yù)算編制這一基礎(chǔ)性工作開展所需的制度環(huán)境。編制原則第一,市場(chǎng)效率原則。國(guó)有資本預(yù)算的突出特點(diǎn)是政府以國(guó)有資本所有者身份參與市場(chǎng)活動(dòng)的體現(xiàn),目的是直接調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),其具有宏觀經(jīng)營(yíng)性和市場(chǎng)性特征。因此,國(guó)有資本財(cái)政的最佳規(guī)模應(yīng)由市場(chǎng)效率準(zhǔn)則決定,即實(shí)現(xiàn)社會(huì)平均利潤(rùn)最大化,以促進(jìn)國(guó)有資本增值。第二,收支相應(yīng)原則。在國(guó)有資本預(yù)算中,資金的籌集重點(diǎn)是國(guó)有資本存量調(diào)整收入,它是決定國(guó)有資本預(yù)算能否真正實(shí)施的關(guān)鍵,因?yàn)閲?guó)有資本存量調(diào)整收入不僅可成為國(guó)有資本預(yù)算穩(wěn)定的資金來源,而且可以更充分地體現(xiàn)國(guó)有資本投資在產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的資金運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)。因此,存量調(diào)整堅(jiān)持“投資決定籌資”的收支相應(yīng),是編制國(guó)有資本預(yù)算的重要原則,也是保證國(guó)有資本金保值增值的關(guān)鍵措施。第三,可控性原則。改革現(xiàn)行政府投資管理體制的關(guān)鍵,在于建立國(guó)有資本投資的責(zé)任體制。應(yīng)在國(guó)有資本投資的執(zhí)行層面給予具體的投資責(zé)任人以充分的自我決策的權(quán)力,才能使其承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。由此增加預(yù)算執(zhí)行過程創(chuàng)新的可能性,以提高執(zhí)行效率。五、建立國(guó)有資本預(yù)算制度的意義(一)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人合法權(quán)益。由于相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制尚未完善,我國(guó)的一些企業(yè)出現(xiàn)了所有者缺位的現(xiàn)象,資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所有者權(quán)益未能得到相應(yīng)的保障。出資人的所有者權(quán)益主要包括資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等三項(xiàng)重要權(quán)利。國(guó)有資本預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的重要手段,對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、收益等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范,這樣保證了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益分配的合理性,有效維護(hù)國(guó)家所有者的合法權(quán)益。國(guó)資委作為政府委托履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),享有國(guó)有產(chǎn)(股)權(quán)的收益權(quán)。(二)提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效益。國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)效益,帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)有資本預(yù)算的設(shè)立,有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng),促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)自由流動(dòng),達(dá)到合理配置的目的。通過國(guó)有資本預(yù)算加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本處置的約束性,實(shí)現(xiàn)公共管理職能和國(guó)有資本出資人職能分開,做到財(cái)政管理和國(guó)有資本管理的和諧統(tǒng)一。(三)有利于對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理。為預(yù)防經(jīng)營(yíng)者利用信息不對(duì)稱作出損害所有者利益的事,必須建立國(guó)有資本預(yù)算,對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,從而最大限度地減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”。通過預(yù)算考核企業(yè)財(cái)務(wù)成本、資本運(yùn)營(yíng)情況等,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理。六、國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督系統(tǒng)國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督是國(guó)有資本預(yù)算制度的有機(jī)組成,是國(guó)有資本預(yù)算制度發(fā)揮國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管功能的客觀要求,也是國(guó)有資本預(yù)算制度作用發(fā)揮的基本保障。1、國(guó)有資本預(yù)算的審核與批準(zhǔn)國(guó)有資本預(yù)算是國(guó)家復(fù)式預(yù)算的重要組成部分,國(guó)資委編制國(guó)有資本預(yù)算之后,交由財(cái)政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱人大)報(bào)告,維護(hù)國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國(guó)資委編制的國(guó)有資本預(yù)算由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一匯總向全國(guó)人大報(bào)告,省級(jí)、市(地)級(jí)國(guó)資委編制的國(guó)有資本預(yù)算由各地財(cái)政廳、局統(tǒng)一匯總向同級(jí)人大報(bào)告。人大機(jī)構(gòu)中與預(yù)算立法直接相關(guān)的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。由這些相關(guān)機(jī)構(gòu)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議,提出修改意見。預(yù)算一經(jīng)人大審議通過,就形成年度預(yù)算法案,成為法律,各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。為充分行使人大對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán),提高國(guó)有資本預(yù)算的透明度,應(yīng)增加人大審批國(guó)有資本預(yù)算的時(shí)間,各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人大舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況,而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項(xiàng),以保證人大有足夠的時(shí)間對(duì)提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。2、國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督具有“兩級(jí)執(zhí)行,三層監(jiān)督”的特點(diǎn)。國(guó)有資本預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后,必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行可分兩個(gè)層次:一是國(guó)資委嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本預(yù)算;二是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本預(yù)算。因?yàn)閲?guó)有資本預(yù)算是二級(jí)預(yù)算體系,國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成了預(yù)算的一、二級(jí)執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中,任何機(jī)構(gòu)或部門都不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模,必須嚴(yán)格遵照預(yù)算法案執(zhí)行。如確需對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行變更,也必須依照法定程序,向人大遞交預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)人大審核通過后方可對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整。不執(zhí)行預(yù)算法案或未經(jīng)人大授權(quán)擅自調(diào)整預(yù)算法案均屬違法。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督可以分為三個(gè)層次:第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督;第二層次是各級(jí)財(cái)政部門對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,這是財(cái)政部門作為國(guó)家預(yù)算主管單位對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督;第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行者,二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。需要強(qiáng)調(diào)的是,在國(guó)有資本預(yù)算的審核監(jiān)管體系中,應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制確保國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督,主要有三個(gè)方面需要重點(diǎn)突出:一是要強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本預(yù)算的法律地位。只有使國(guó)有資本預(yù)算的地位上升到法律高度,才能使預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到強(qiáng)有力的保障,從根本上杜絕預(yù)算資金隨意調(diào)劑