應(yīng)急管理機制的內(nèi)涵

所謂突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。根據(jù)社會危害程度和影響范圍，可分為特別重大、重大、較大和一般四級。突發(fā)事件具有公共性、突發(fā)性、危害性和普遍性等特征。所謂突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，是指針對突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制，是一套集預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等于一體的應(yīng)急體系和工作機制，它包括信息披露機制、應(yīng)急決策機制、處理協(xié)調(diào)機制、善后處理機制等。突發(fā)事件應(yīng)急管理實行預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺，建設(shè)精干實用的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動，完善安全生產(chǎn)體制機制、法律法規(guī)和政策措施，盡量消除重大突發(fā)事件風(fēng)險隱患，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。一、應(yīng)急管理機制的內(nèi)涵和外延究竟是什么如今，“應(yīng)急管理機制”的出現(xiàn)頻率很高，但什么是應(yīng)急管理機制，如何建沒應(yīng)急管理機制，國家相關(guān)法律法規(guī)和政策文件只做了原則性和概括性的規(guī)定。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出，要“要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制”。2004年3月，溫家寶總理在所作的政府工作報告中提出，要“加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力”。2006年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制”。之后，黨的十六屆四中、五中、六中全會，均提出要建立和完善應(yīng)急管理機制。2007年10月黨的十七大明確提出，要“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制?！?007年11月1日開始施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》提山，“國家建立有效的社會動員機制”。二、應(yīng)急管理的機制與體制、體系不同由于中國應(yīng)急管理體系建設(shè)剛剛起步，實踐經(jīng)驗和理論積累比較有限，同時受體制、文化和環(huán)境等因素的制約．國外的成果和經(jīng)驗很難直接應(yīng)用于中國應(yīng)急管理實踐。因此，不管理論界還是實務(wù)部門，目前對“應(yīng)急管理機制”、“應(yīng)急管理體制”、“應(yīng)急管理體系”等相關(guān)的基本概念和問題還存在模糊甚至分歧之處，致使在研究和實踐中往往混為—談，在很多場合被不予區(qū)分地互相替換地使用，給應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論研究和實務(wù)操作帶來很大困難。那么，應(yīng)急管理機制的內(nèi)涵和外延究竟是什么？應(yīng)急管理的機制、體制、體系有什么區(qū)別和聯(lián)系?如何完善政府應(yīng)急管理機制?在日常工作和生活中，“機制”有時也稱“運行機制”、“工作機制”、“運作機制”。從詞義來看，機制有多重含義，如機器的構(gòu)造和工作原理，有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個復(fù)雜的工作系統(tǒng)和某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律等。按照《辭?！返慕忉?，“機制”原指機器的構(gòu)造和運作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系?！冬F(xiàn)代漢語詞典》認為，“機制”是指有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機制、競爭機制、用人機制等。機制運行規(guī)則都是人為設(shè)定的，具有強烈的社會性。顯然，“機制”由有機體喻指一般事物，是一定的機體內(nèi)各種構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系以及決定組織運轉(zhuǎn)的調(diào)解方式、機理，重在事物內(nèi)部各部分的機理即相互關(guān)系。從本質(zhì)上說，機制指的是一種抽象的運作過程，它是一種看不見的作用過程，是實現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的各要素在制度環(huán)境中相互作用和影響的有機活動過程．所看到的往往只是其作用的結(jié)果。從某種程度上說，機制就像一支“看不見的手”，它用其無形的力量對組織系統(tǒng)實現(xiàn)目標(biāo)過程中各個環(huán)節(jié)進行協(xié)調(diào)，對各種要素進行有機組合和支配，隨時對組織系統(tǒng)施加強大的影響，是整個組織系統(tǒng)目標(biāo)過程得以運行的潛在動力。三、實踐中的工作機制有五個特點簡言之，機制是各種程序、關(guān)系構(gòu)成的動作模式，是各種制度化、程序化的方法與措施。這些方法和措施是經(jīng)過實踐證明有效的，通過總結(jié)歸納上升到一定的理論高度，并有相應(yīng)的規(guī)章制度保障的工作方式和方法。機制具有功能性的特征，側(cè)重的是系統(tǒng)實際運作的功效發(fā)揮、行為性能或者績效表現(xiàn)。機制的衡量標(biāo)準(zhǔn)土要是靈活性、效率性、順暢性、協(xié)調(diào)性等。實踐中的工作機制具有如下幾個特點。一是固化性。機制是經(jīng)過實踐檢驗證明有效的、較為固定的方法，對實踐工作具有一定的規(guī)律性和指導(dǎo)意義，不因組織負責(zé)人的變動而隨意變動。二是規(guī)范性。機制要求所有相關(guān)人員遵守，具有一定的強制力和約束力，而不是個人做事的一種偏好或經(jīng)驗。三是累積性。機制是在各種有效方式、方法的基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉得出的經(jīng)驗性成果，能夠有效地指導(dǎo)和推動實踐工作的開展。四是綜合性。機制一般是依靠多種方式、方法來起作用的。例如，建立起各種工作機制的同時，還應(yīng)有相應(yīng)的激勵機制、動力機制和監(jiān)督機制來保證工作的落實、推動、糾錯、評價等。五是發(fā)展性。機制是實踐中各種有效經(jīng)驗與方法的總結(jié)與提煉，而經(jīng)驗性的東西總是有其局限性，因此，機制必須內(nèi)含一種自我糾錯、更新、完善的機制，隨著實踐的發(fā)展（尤其需要隨著科技進步與管理水平的提高）而不斷得到更新和完善。據(jù)此，可把應(yīng)急管理機制界定為：在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。四、應(yīng)急管理機制相當(dāng)于人機系統(tǒng)中的“軟件”從實質(zhì)內(nèi)涵來看，應(yīng)急管理機制是一組以相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章為基礎(chǔ)的政府應(yīng)急管理工作流程。從外在形式來看，應(yīng)急管理機制體現(xiàn)了政府應(yīng)急管理的各項具體職能。從上作重點來看，應(yīng)急管理機制側(cè)重在突發(fā)事件的防范、處置和善后的整個過程中，相關(guān)部門和人員如何更好地組織和協(xié)調(diào)各方面的資源和能力，來更好地防范與處置突發(fā)事件。從功能目標(biāo)來看，應(yīng)急管理機制建設(shè)通過在突發(fā)事件預(yù)防、處置到善后的全過程管理過程中，規(guī)范應(yīng)急管理工作流程．完善相關(guān)工作制度，推動應(yīng)急管理逐步走上規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的軌道。從相互關(guān)系來看，應(yīng)急管理機制是以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系的強大動力和重要支撐，是應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制（側(cè)重應(yīng)急管理組織體系）和應(yīng)急管理法制的具體化、動態(tài)化、規(guī)范化。具體化，指法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，最終要落實和細化為具體、翔實、規(guī)范的工作流程和制度規(guī)范；動態(tài)化，指各種靜態(tài)的應(yīng)急管理組織和法規(guī)，必須通過各種動態(tài)的機制才能運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮積極的功能；規(guī)范化，指開發(fā)和優(yōu)化工作流程和制度，用各種實現(xiàn)制度性規(guī)范來代替各種臨時性行為，做到職責(zé)明確、流程優(yōu)化、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。如果把應(yīng)急管理體制看成是人機系統(tǒng)中的“硬件”．則應(yīng)急管理機制相當(dāng)于人機系統(tǒng)中的“軟件”。通過軟件的作用，應(yīng)急管理機制能讓應(yīng)急管理體制按照既定的工作流程正常運轉(zhuǎn)起來，從而發(fā)揮體制應(yīng)有的積極功效。五、中國應(yīng)急管理主要分為九大機制結(jié)合中國特殊的國情、政情和中國應(yīng)急管理的工作實際，可把中國應(yīng)急管理機制主要分為如下九個大的機制：一是預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機制。通過預(yù)案編制管理、宣傳教育、培訓(xùn)演練、應(yīng)急能力利脆弱性評估等，做好各種基礎(chǔ)性、常態(tài)性的管理工作，從更基礎(chǔ)的層面提高應(yīng)急管理水平。二是監(jiān)測預(yù)警機制。通過危險源監(jiān)控、風(fēng)險排查和重大隱患治理，盡早發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致產(chǎn)生突發(fā)事件苗頭的信息并及時預(yù)警，減少事件產(chǎn)生的概率及其可能造成的損失。三是信息傳遞機制。按照信息先行的要求，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，有效整合現(xiàn)有的應(yīng)急資源，拓寬信息報送渠道，規(guī)范信息傳遞方式，做好信息備份，實現(xiàn)上下左右互聯(lián)互通和信息的及時交流。四是應(yīng)急決策與處置機制。通過信息搜集、專家咨詢來制定與選擇方案，實現(xiàn)科學(xué)果斷、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急決策和處置，以最小的代價有效處置突發(fā)事件。五是信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機制。在第一時間主動、及時、準(zhǔn)確地向公眾發(fā)布警告以及有關(guān)突發(fā)事件和應(yīng)急管理方面的信息，宣傳避免、減輕危害的常識，提高主動引導(dǎo)和把握輿論的能力，增強信息透明度，把握輿論主動權(quán)。六是社會動員機制。在日常和緊急情況下，動員社會力量進行自救、互救或參與政府應(yīng)急管理行動，在應(yīng)急處置過程中對民眾善意疏導(dǎo)、正確激勵、有序組織，提高全社會的安全意識和應(yīng)急機能。七是善后恢復(fù)與重建機制。積極穩(wěn)妥地開展生產(chǎn)自救，做好善后處置工作，把損失降到最低，讓受災(zāi)地區(qū)和民眾盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活和工作秩序，實現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機轉(zhuǎn)換。八是調(diào)查評估機制。遵循公平、公開、公正