淺談施工單位主導PPP項目的經(jīng)濟創(chuàng)效

淺談施工單位主導PPP項目的經(jīng)濟創(chuàng)效

Summary：隨著國家經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻變化，建筑市場經(jīng)濟增速下滑，建筑施工企業(yè)參與PPP項目成為歷史的必然，通過投資項目實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)效成為企業(yè)重要的效益來源。本論文從三個方面分析了PPP項目經(jīng)濟效益的來源，對施工企業(yè)主導PPP項目實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)效的影響因素進行了剖析，總結了PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的前提條件，設計出一套適合施工企業(yè)主導PPP項目經(jīng)營創(chuàng)效的方式方法，為提高施工企業(yè)經(jīng)濟創(chuàng)效能力提供助力。Keys：施工單位；PPP項目；經(jīng)濟創(chuàng)效；分析一．施工企業(yè)參與PPP項目背景2014年以來，國家經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化，人口紅利逐漸消失、供需矛盾發(fā)生變化、供需結構面臨失衡，建筑市場也發(fā)生了深刻變化，房地產(chǎn)投資迅速下滑，地方政府失去了土地財政的支撐，平臺公司融資受限，無力投資更多的基礎設施建設，BT項目被禁止實施，建筑市場投資增速迅速下滑。但在國家城鎮(zhèn)化進程中，尚有大量的基礎設施需要投資建設，為了推進國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性結構調(diào)整及供給側結構性改革，保障經(jīng)濟持續(xù)的健康發(fā)展，PPP模式在我國被迅速推廣，并在2017年前后達到建設高峰，取得了令人矚目的成績。建筑施工企業(yè)，面對突如其來的市場寒冬，積極主動的投身PPP，是自身生存發(fā)展的必然選擇。但是PPP的發(fā)展也面臨著諸多問題，如：行業(yè)競爭越來越激烈、融資成本越來越高、風險分配不合理、項目投資回報越來越低。2017年，隨著財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號文等相繼下發(fā)，PPP市場進入冷靜期，國家政策導向越來越明朗，行業(yè)規(guī)則越來越規(guī)范，對項目參與者的自身要求越來越高。在這種背景下，建筑施工企業(yè)參與并主導PPP項目如何提高經(jīng)濟創(chuàng)效能力，是保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力。二．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的來源一般來說，效益指在資金的籌措和使用過程中，通過合理、節(jié)約地安排有限的資金，以加速其循環(huán)和周轉所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，是較基本收益的額外獲利。對于PPP項目投資方來說，其可獲取效益分為投資效益、施工效益、運營效益。投資效益是在項目總投資控制額度內(nèi)，根據(jù)項目考核與付費機制，通過優(yōu)化項目投資構成與融資結構、合理籌劃稅務抵扣與還款節(jié)奏、優(yōu)化甲方費用計價方式、科學實施建設管理，從而實現(xiàn)的資金成本與管理成本降低、資金使用效率提高。施工效益是在項目建安工程費控制額度內(nèi)，充分履行施工質(zhì)量、安全、進度、環(huán)境保護等各項義務，嚴格按照成本預算控制施工成本，合理開展設計優(yōu)化、認質(zhì)認價、設計變更、簽證索賠等造價調(diào)整工作，從而形成的施工凈利潤增加。運營效益是在保證項目可用性與外部服務要求的前提下，通過項目運營內(nèi)容優(yōu)化（獲取額外的經(jīng)營服務收費）、運維成本控制、額外配套設施及補助的爭取等方式形成的運營期凈收入增加。三．當前影響PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的主要因素1.多主體、多目標對項目的管控PPP項目的實施包含了政府方、社會資本方以及其他參與方的個體目標，其中社會資本方還可能是多個股東方的聯(lián)合體，聯(lián)系各方目標的紐帶即為各方參與PPP項目的預期目標收益和合作框架（合同）。PPP項目不可避免受各方影響，尤其是政府方與社會資本方，以及各股東方的目標訴求。圖1PPP項目與一般政府公招項目信息傳遞路徑示意2.設計和建設方案不穩(wěn)定受政府立項或可研編制時限和質(zhì)量影響，以及存在政府方“限額立項“等因素，實際建設方案與批復可研的規(guī)模、標準有較大差異，尤其體現(xiàn)在工程造價和投資限額方面。3.概預算確定分歧較大，時效性不強概預算編制的原則、程序在PPP合同中沒有詳細約定，導致在編制過程中各方分歧較大，無法形成統(tǒng)一的投資控制目標。根據(jù)筆者統(tǒng)計近幾年實施的項目來看，施工圖預算批復周期平均時長約9個月。4.施工監(jiān)管不到位施工單位在項目施工過程中如不能進行科學、合理的施工組織安排，很容易受外界各方因素的干擾和影響，如工期進度滯后導致投資增加，同時引起社會公眾的廣泛關注；安全質(zhì)量出現(xiàn)問題導致運營產(chǎn)出不達標等。5.策劃和設計階段對運營考慮不足PPP項目在策劃和設計階段以建設期而非運營期目標為導向，導致建設期和運營期在策劃和設計階段就失去平衡。施工效益被人為放大，投資效益和運營效益無法實現(xiàn)。四．PPP項目實現(xiàn)經(jīng)濟效益的前提1.項目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性要求截至2020年9月底，財政部PPP項目管理庫當年累計退庫項目419個、5477億元。這類項目存在著各式各樣的先天缺陷，連入庫都保障不了，何談項目后續(xù)長達幾十年的平穩(wěn)實施。即使這類項目能夠順利入庫、落地實施，也必然在后期的推進過程中舉步維艱。PPP項目的建設手續(xù)，包括“四證一書”，必須按照財金函〔2016〕47號文、政府投資條例等相關文件的要求，滿足合規(guī)性完整性的要求。如某市政道路PPP項目2017年完成項目采購程序簽訂PPP合同，工期2年。但由于項目存在無分配土地指標、征地拆遷等問題，銀行授信受阻，資金問題無法解決，導致施工單位進場后不久即面臨停工，項目公司成立后，為解決土地問題疲于奔命，施工單位于施工現(xiàn)場干干停停、反復進退場，至今仍未完工。部分項目PPP合同中未建立按效付費機制，項目建設成本未與績效考核掛鉤或掛鉤比例不足30%，政府存在兜底風險，導致項目直接存在退庫風險。綜上，PPP項目的合規(guī)性手續(xù)的規(guī)范性要求是項目實現(xiàn)經(jīng)濟效益的根本保障。2.有效的投資限額控制建設工程項目的投資控制是指在建設工程項目的投資決策階段、設計階段、施工階段以及竣工階段，把建設工程投資控制在批準的投資限額內(nèi)。所以我們說的投資控制一般都指向概預算金額的控制，雖然最終都以概預算金額指標來體現(xiàn)，但過于狹隘，概預算金額僅僅是建設期工程造價控制指標，既不能完全體現(xiàn)工程造價管理的內(nèi)涵，更不能完全覆蓋PPP項目投資包含的內(nèi)容。PPP項目投資控制的內(nèi)涵不僅僅是建設期控制投資總額，而是在建設投資限額下的項目全生命周期、全過程、全要素、全方位的控制，既要控制建設期投資總額，還要控制運營期的運營成本和項目使用功能的效果，體現(xiàn)項目的物有所值。社會資本方投資控制的過程，也是投資保值、增值創(chuàng)效的過程，在保障投資安全的前提下，實現(xiàn)投資效益最大化?？梢娤嗤墓ぷ?，需要考慮更多的問題，本就對項目的建設單位提出了更高的要求，而作為主導PPP項目的施工企業(yè)來說更顯困難。國內(nèi)大多數(shù)PPP項目均在完成政府可行性研究及投資估算批復之后，即啟動項目采購程序，PPP合同往往又是多個工程的集合或者一攬子工程的打包，初步設計概算在項目公司成立后，逐步完善。投資估算額、PPP合同額、設計概算額相互交織，尋找和確認項目的有效投資限額變得極為棘手，若不能夠在項目前期及時明確有效投資限額，對于后期的經(jīng)濟創(chuàng)效便顯得盲目和危險。3.保障項目的資金支付責任政府財政支出責任伴隨PPP項目全生命周期，PPP項目較公招項目對于政府財政支付能力更為敏感。財金〔2016〕92號文明確了財政部門在PPP項目全生命周期內(nèi)的工作要求，規(guī)范了財政部門履職行為。要求PPP項目開展“兩評價一方案”的科學論證，其中財政承受能力論證是PPP項目入庫和實施的前提條件。PPP項目在滿足發(fā)改部門行政審批造價管理的基礎上，更要滿足財政部門財政承受能力的論證。而這往往是施工企業(yè)所忽視的，沒有了政府財政支付責任作為保障，任何的經(jīng)濟創(chuàng)效都將成為無本之源、無本之木。4.實現(xiàn)項目功能可用性，達標績效考核。財金〔2014〕76號文規(guī)定PPP項目適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目?？梢?，PPP項目有著很強的公共屬性，即對項目投入使用后產(chǎn)生的公共服務是否達標有著更高的要求。財金〔2016〕92號規(guī)定，在PPP項目合同審核時，應將“約定項目具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤”作為重點審核內(nèi)容，財辦金〔2017〕92號規(guī)定未建立按效付費機制不得入庫?？冃Э己诉_標是對項目產(chǎn)出標準的考核，也是政府付費和社會資本方能否安全回收投資的前提，故實現(xiàn)項目功能可用性是項目各種效益實現(xiàn)的前提保障。五．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的方式施工企業(yè)以投資商身份主導PPP項目，較傳統(tǒng)公招項目效益來源主要為施工效益，有更多條件和權利參與項目重要事項決策，為經(jīng)濟創(chuàng)效提供了更有利的平臺和機會，但同時要承擔更多的超支責任和風險，這是區(qū)別傳統(tǒng)政府公招項目工程承包經(jīng)濟創(chuàng)效的關鍵。1.做好PPP項目投資策劃PPP項目應高度重視標前策劃及合同風險分配，通過對甲乙方權利義務分配、主要建設運營規(guī)模及實施方案、投資構成、造價原則、費用計列支付條件、調(diào)價方式、績效考核標準等關鍵內(nèi)容的分析，梳理項目創(chuàng)效經(jīng)營的方向。（1）投資環(huán)境分析。PPP項目前期應注重項目實施機構情況、其他出資方情況、項目建設及使用標準、項目建設合規(guī)手續(xù)辦理情況、項目實施特殊要求、項目投資退出條款等關鍵信息，并初步分析項目的可實施性、效益可得性、風險可控性。（2）PPP項目投資策劃是在項目中標并簽訂合作協(xié)議后，以項目投資控制、經(jīng)營創(chuàng)效、項目公司合規(guī)性管理等內(nèi)容為重點的集中策劃工作。投資策劃應突出建設方案的選擇、投資控制方案、融資資金安排、設計管理要點及設計優(yōu)化方向、施工組織安排、運營總體計劃及方案優(yōu)化等內(nèi)容。投資策劃應作為項目實施和經(jīng)濟創(chuàng)效的依據(jù)。2.設計管理創(chuàng)效社會資本方應積極爭取項目設計的話語權，設計管理是項目實施各項目工作的源頭，更是創(chuàng)效工作的重要著力點。社會資本方應努力消除做大投資、擴大產(chǎn)值的傳統(tǒng)思維，應提高站位，加強建設和運營的有機結合，站在項目全生命周期的角度組織統(tǒng)籌開展設計工作。首先，應加強對項目設計功能、技術方案與標準的分析判斷，對于功能缺失影響項目運營的要予以正向增加；對于功能、技術標準過高且無實際意義的也要及時負向調(diào)整，平衡項目建設與運營的設計關系。如某公建項目，可研批復后，初步設計階段為達到上級領導的要求，對項目建設規(guī)模和標準進行提高，僅項目建筑面積增加2730平方米，項目公司通過組織專家評審等方式向政府方提出優(yōu)化設計方案，實現(xiàn)合同內(nèi)增加投資1.03億元，提高了項目綜合效益，規(guī)避了投資超支風險。當前國內(nèi)PPP項目大多需要通過最終竣工結算審計認定，故施工企業(yè)除做好傳統(tǒng)公招項目設計管理的各項要點外，還應特別注意投資認定的有效性。在設計圖編制過程中應注重措施費用的策劃，盡量將能夠預見必將發(fā)生的措施費用納入設計圖，材料、設備的采購標準要盡量在設計說明中細化明確。避免在項目建設過程中產(chǎn)生過多的設計變更和費用簽證，增加費用核減風險。設計過程中社會資本方還應注重運用運營的視角審查設計方案的合理性，通過在設計階段的策劃，實現(xiàn)項目運營期的降本增效和提質(zhì)增效。如某市政道路項目在施工圖設計階段考慮配套項目運營期管理用房，按照運營期15年，每年租金30萬元計算，僅此一項就可節(jié)約直接成本支出450萬元。3.概預算管理創(chuàng)效社會資本方要高度重視概預算編制工作，確保建筑工程項目概預算編制的及時性，要與階段性設計文件同步開始、同步批復。部分地方政府對設計概算重視程度不夠，在完成項目可行性研究和投資估算批復后啟動招投標工作，PPP合同簽訂后即要求項目公司或施工單位組織工程實施，施工圖在工程實施過程中邊施工邊設計，施工圖預算遲遲不能落地，部分預算內(nèi)容按照現(xiàn)場寫實。更有甚者部分項目從開工到項目竣工驗收，概預算仍未完成確認，導致預算和結算工作同步進行。種種原因影響施工圖預算的編制審批周期長，沒有達到項目成本預控的預期作用，不利于項目工程管理和經(jīng)濟創(chuàng)效。社會資本方要注重造價編制原則、標準、批復程序的盡早統(tǒng)一和確認，保障預算資料的盡早批復，作為項目投資控制標準，指導項目施工方案的選擇和成本優(yōu)化措施的開展。表1PPP項目和傳統(tǒng)項目造價管理對比各階段造價傳統(tǒng)公招項目PPP模式投資估算政府項目建設單位、發(fā)改部門組織編制、審批政府項目主管單位、發(fā)改部門組織編制、審批，“兩評一案”的基礎，招標的依據(jù)投資概算政府項目建設單位、發(fā)改部門組織編制、審批項目公司組織編制，報發(fā)改部門審批，一般為PPP項目投資控制的依據(jù)。施工圖預算建設單位組織（造價咨詢）編制報財政部門審核備案項目公司組織編制（造價咨詢）報財政部門審核備案，竣工結算施工單位編制報建設單位審核，審計部門審計施工單位編制報項目公司和實施機構審核，審計單位對項目公司（施工單位）開展審計竣工決算建設單位報財政部門、審計單位審核和審計項目公司報實施機構、財政部門、審計單位審核和審計，政府付費的計算基數(shù)。4.施工管理創(chuàng)效施工企業(yè)主導的PPP項目，要發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢，策劃好項目的施工組織安排，充分結合PPP項目的客觀環(huán)境，加強與項目參建各方的溝通協(xié)調(diào)，將施工組織安排有機的融入PPP項目總體建設方案中。如某市政道路項目社會資本和政府方PPP合同簽訂后，施工單位即立即組織全面展開施工界面，但項目受土地問題影響，土地證一直無法辦理，導致融資貸款無法落地，項目開工半年后，終因資金問題被迫停工，人員、機械、設備被迫全部退場，導致項目成本增加，項目效益受損。施工階段應加強變更索賠的管理。施工單位普遍存在增加正變更、擴大產(chǎn)值的原始沖動，在PPP項目的管理中應克服這種沖動，應以設計優(yōu)化的負變更為主，在設計優(yōu)化的過程中尋找創(chuàng)效利潤點，避免盲目追加投資造成的超投風險。施工階段還應重視施工技術的合理應用，包括技術方案的優(yōu)化、新技術新工藝的使用以及綠色技術等。如墻面抹灰工藝，在設計允許的情況下，可以改變傳統(tǒng)的抹灰工藝及做法，采用薄層抹灰工藝，既降低施工成本，又保障了施工質(zhì)量。5.融資方案創(chuàng)效社會資本方在資金創(chuàng)效方面要超前謀劃，爭取在資金集中、LPR利率轉化、稅務策劃等方面實現(xiàn)管理創(chuàng)效。想方設法實現(xiàn)資金集中。要開拓思路，克服相關股東方及貸款行監(jiān)管嚴格等困難，實現(xiàn)PPP項目公司資金集中，提高投資項目的資金使用效率。充分利用LPR利率轉換政策。受宏觀經(jīng)濟下行及新冠疫情影響，國家相關部委出臺一系列金融優(yōu)惠政策，旨在降低企業(yè)融資成本，支持企業(yè)發(fā)展。社會資本方應密切關注金融政策及環(huán)境的變化，努力利用LPR利率轉化之契機，實現(xiàn)融資貸款利率降低。積極爭取收回留抵退稅資金。PPP項目的運行模式存在建設期增值稅進項累積導致資金占用的困境。《關于深化增值稅改革有關政策的公告》（財稅39號公告）的下發(fā)，對于社會資本方是降低占用資金成本的巨大利好。社會資本方應積極利用該政策與政府方開展合同談判，在充分利用政策優(yōu)惠的前提下，合理的分配責任，切實降低項目資金成本，提高綜合效益。提前籌劃建設期利息。PPP項目建設期利息一般約定工程決算時按實際發(fā)生金額計列或按概（預）算金額包干使用。若為后者則社會資本方應科學策劃施工進度安排與融資貸款的合理匹配。如某公建項目約定在項目建設施工不延誤的情況下，決算時建設期利息按概算批復金額3455萬元計列，而項目建設期利息實際發(fā)生約1957萬元，僅建設期利息增加投資效益1498萬元。6.運營服務創(chuàng)效隨著我國大規(guī)模PPP項目建設期結束，進入運營期的項目越來越多。PPP項目的建設期僅有2-5年時間，而運營期卻普遍長達十年甚至幾十年。PPP項目的本質(zhì)是利用社會資本方的管理經(jīng)驗和管理能力，實現(xiàn)提高公共服務和產(chǎn)品質(zhì)量、效率的目標?？梢哉f運營才是PPP項目的核心任務。當前施工企業(yè)參與PPP項目普遍存在“重建設、輕運營”的思想，重施工效益，輕視運營管理，但是運營產(chǎn)出不達標，項目公司績效考核就會受到很大影響，直接導致社會資本方建設成本投入被政府直接扣回的風險，得不償失。而且今后政府付費項目逐漸減少，使用者付費及可行性缺口補助項目逐漸成為主流，這對社會資本方的運營能力和水平要求更高。所以，盡快培養(yǎng)和提高施工企業(yè)自身的運營管理能力，是管理PPP項目的當務之急。筆者認為在運營管理初期，施工企業(yè)按照PPP合同約定合規(guī)履約，逐步積累運營管理人才和管理經(jīng)驗就是當前一個階段最好的創(chuàng)效手段。六．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的幾點建議1.建立適應PPP模式要求的管理組織體系，配備專業(yè)人才政府為積極推進PPP項目，往往成立政府和社會資本合作中心作為PPP項目的管理機構。施工企業(yè)可以參照政府方的做法，優(yōu)化頂層設計，設立PPP項目的管理機構，有針對性制定各單位的職責及制度約束，劃清管理邊界，各司其職，形成強矩陣管理體系。作為傳統(tǒng)施工單位，工作流程和思維方式已經(jīng)固化，利用設計變更等方式調(diào)整項目或提高價格創(chuàng)造效益已成常態(tài)，而這往往導致項目規(guī)模、標準提高，進而導致超投風險。施工企業(yè)應該思考如何從建設者轉變?yōu)楹细竦耐顿Y商，培養(yǎng)和配備專業(yè)人才隊伍，包括設計、金融、建設管理等，適應建設方和投資方的角色轉換和工作思路。2.加強溝通協(xié)調(diào)PPP項目的參