現(xiàn)代城市管理學(xué)-第5單元

1第5章現(xiàn)代城市政府城市政府作為現(xiàn)代城市管理的重要主體，其組織體制、權(quán)力配置以及職能的發(fā)展變化是良好的城市管理的基本前提。中外不同國家因政體的不同，市政府體制有很大不同。同樣，不同國家、不同發(fā)展階段，城市政府職能的范圍、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式也有很大不同，它們在城市政府管理城市的過程中發(fā)揮著重要作用。25.1市政府體制市政府體制又稱市政體制，它是以城市政治權(quán)力配置為中心內(nèi)容的各種具體制度的總稱，即關(guān)于市政府的建制、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的各種制度規(guī)范的總和。它是支撐市政府系統(tǒng)的骨架，其核心是權(quán)責(zé)配置問題。31、權(quán)力的分配市政府的權(quán)力配置，其核心問題在于：市政府應(yīng)該只有一個(gè)權(quán)力中心，還是應(yīng)該存在兩個(gè)中心，即代表政治統(tǒng)治的議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)由一個(gè)權(quán)力中心來行使，還是由兩個(gè)權(quán)力中心來行使。前者稱為“議行合一”體制，后者稱為“議行分立”體制。5.1.1市政府體制的特點(diǎn)4主張“議行合一”體制的人認(rèn)為：人民的統(tǒng)治權(quán)力（“主權(quán)”）是一個(gè)完整的權(quán)力，不可分割，不能分授予不同人的，因此只能由一個(gè)經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)，代表人民集中行使全部權(quán)力。主張“議行分立”體制的人則認(rèn)為：凡是不受制約的權(quán)力，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，在少數(shù)服從多數(shù)原則的運(yùn)作下，有可能出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”；因而有必要形成相互制約的平衡機(jī)制，為此，應(yīng)將代表人民的權(quán)力分為兩部分：表達(dá)意愿和利益的議決權(quán)，正確理解和實(shí)現(xiàn)這種意愿和利益的執(zhí)行權(quán)，由兩個(gè)彼此互不隸屬的代表機(jī)關(guān)來行使。5在前一種情況下，人民只經(jīng)過一次選舉產(chǎn)生一個(gè)權(quán)力中心，行使全部權(quán)力；在后一種情況下，人民則通過兩次選舉，產(chǎn)生兩個(gè)權(quán)力中心，分別行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。而對社會(huì)進(jìn)行公共管理的行政權(quán)，則總是由行使執(zhí)行權(quán)的那個(gè)權(quán)力中心承擔(dān)。62、市政府體制的特點(diǎn)法律上，它一般由效力高的法律予以確定。內(nèi)容上，它具有一般地方政府體制共性基礎(chǔ)上的特質(zhì)。內(nèi)部權(quán)力配置上，其市行政系統(tǒng)相對突出。歷史沿革上，既有繼承性又有變遷性。75.1.2西方國家的市政府體制1、“議行合一”的市政府體制“議行合一”體制可分為絕對與相對的兩種模式。在絕對的“議行合一”體制下，由議會(huì)直接行使執(zhí)行權(quán)，并承擔(dān)執(zhí)行的職責(zé)；相對的“議行合一”體制則由議會(huì)產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)關(guān)承擔(dān)行政職責(zé)，或議會(huì)行使全部政治權(quán)力，但另設(shè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會(huì)公共管理。8絕對的“議行合一”體制：英國議會(huì)委員會(huì)制、美國市委員會(huì)制相對“議行合一”體制：美國的市經(jīng)理制、北歐各國的執(zhí)行委員會(huì)體制、德國的市行政主任制92、“議行分立”的市政府體制“議行分立”體制也可分絕對與相對的兩種模式。前者由選民通過兩次選舉，直接分別產(chǎn)生議決機(jī)關(guān)和執(zhí)行長官（行政首長）；后者則由選民選出的議決機(jī)關(guān)產(chǎn)生執(zhí)行長官（行政首長），后者產(chǎn)生后依法獨(dú)立行使職權(quán)。絕對的“議行分立”體制：美國市長議會(huì)制、日本的市長議會(huì)制10美國的市長議會(huì)制可分為弱市長議會(huì)制和強(qiáng)市長議會(huì)制。所謂弱市長制，即市長空有其名，缺乏行政權(quán)，政府各部門的首長，都由市民直接選舉或推派人員擔(dān)任，市長只能委任少數(shù)不重要的人員，且須征求市議會(huì)的同意。市長無法對下屬使用處分權(quán)。對市議會(huì)的決議，市長雖有否決權(quán)，但市議會(huì)多數(shù)議員通過的決議，可使市長的否決權(quán)無效，市長的監(jiān)督權(quán)也等于零。弱市長制的缺點(diǎn)在于，責(zé)任劃分不清，行政不統(tǒng)一，市政容易被政治斗爭所影響。11相對的“議行分立”體制：相對的“議行分立”體制出現(xiàn)在法國的市鎮(zhèn)。法國的市政組織與美國的市長議會(huì)制大體相同，一方有市議會(huì)掌立法權(quán)，另一方有市長掌理行政，二者各盡其職，不相侵越。但法國市長由市議會(huì)選出，不像美國市長及議會(huì)議員均由人民選舉，故法國的市政體制又被稱為議會(huì)市長制，以有別于美國的市長議會(huì)制。125.1.3當(dāng)代中國市政府體制人民代表大會(huì)制度是我國的一項(xiàng)根本政治制度。在中國，一切國家權(quán)力屬于全體人民，由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，代表人民行使國家權(quán)力。其他國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，接受它的監(jiān)督。城市人民代表大會(huì)是我國城市的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。我國的市政府體制就是城市中行使國家權(quán)力的各種國家機(jī)關(guān)按照一定方式組成的系統(tǒng)，包括城市權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等，它們各自執(zhí)掌一部分權(quán)能，并且相互支持、相互配合，構(gòu)成我國市政府體制的基本內(nèi)容。13各權(quán)力主體在市政府體制中的地位是不同的。中國共產(chǎn)黨的市委是市政府體制中總的領(lǐng)導(dǎo)者，居于城市政治生活的核心地位。我國的各類城市都設(shè)有黨的委員會(huì)，它的決策和主張，一般不直接對社會(huì)發(fā)生拘束力，而是通過某種法定程序轉(zhuǎn)化為市的國家機(jī)關(guān)的意志后，才產(chǎn)生法律的拘束力。它實(shí)際上執(zhí)掌著城市的“公共權(quán)力”，成為市政體制的核心部分。14市政府體制中的城市權(quán)力機(jī)關(guān)——市人民代表大會(huì)，它是我國政體在城市的根本體現(xiàn)。它在城市的國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中具有最高的法律地位。中國共產(chǎn)黨市委、市人民政府的許多政策主張、計(jì)劃，需要通過它的表決，變成它的決定、決議，并以它的名義公之于眾，才能獲得必要的法律權(quán)威，從而得以嚴(yán)格地遵守和執(zhí)行。15雖然市人民代表大會(huì)在城市國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中法律地位最高，但它并不是一個(gè)主動(dòng)的管理者或設(shè)計(jì)者，而是一個(gè)確認(rèn)者或批準(zhǔn)者。它的許多作為，都必須基于市政府的建議、議案。它可以否決市人民政府、市人民法院以及市人民檢察院提出的議案，但卻不能由它自己提出替代議案。它可以撤消市人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令，卻不能直接改變市人民政府的決定或命令。概言之，憲法賦予它的在市國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的最高法律地位，并不意味著它可以代行行政或司法機(jī)關(guān)的權(quán)力。16市人民政府是城市的地方國家行政機(jī)關(guān)。在政治上，它是中國共產(chǎn)黨市委的執(zhí)行者；在法律上，它是市人民代表大會(huì)的執(zhí)行者。無論是對市委、還是市人民代表大會(huì)都有某種從屬性。但它決不是一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者，它擁有廣泛的行政管理職權(quán)。擁有廣泛的行政決策權(quán)力，可以發(fā)布決定和命令，規(guī)定行政措施。是城市里最主要的設(shè)計(jì)者和籌劃者之一。市人民法院、市人民檢察院是城市的司法機(jī)關(guān)。它們依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。政治上，它們接受中國共產(chǎn)黨市委的領(lǐng)導(dǎo)。175.2現(xiàn)代城市政府職能

5.2.1政府職能的一般概念城市政府職能是指城市政府在城市公共事務(wù)的管理過程中依法履行的各項(xiàng)職責(zé)和功能的總稱，是城市政府管理活動(dòng)的基本方向。中國的市政府職能一般包括國家在該市行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理方面的事務(wù)，是城市政府的重要職責(zé)和功能，在市政府管理過程中體現(xiàn)為法律、法規(guī)和上級政府決定的執(zhí)行。18狹義的市政府職能主要是指城市政府在城市環(huán)境、城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市服務(wù)和城市管理等方面的職責(zé)和功能，同時(shí)也包括組織本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)，管理地方公共事務(wù)，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。我國市政府職能的內(nèi)容十分廣泛，但其核心內(nèi)容不外是執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，政策和上級政府的決定，實(shí)施同級人民代表大會(huì)的決定，管理城市政府轄區(qū)內(nèi)的地方公共事務(wù)。19正確理解和把握市政府職能概念，需要注意以下幾個(gè)方面的問題：市政府職能狀況取決于一個(gè)國家的性質(zhì)和城市政府在國家政權(quán)體系中的地位，不同國家的城市有著不同的市政府職能。市政府職能是歷史的產(chǎn)物，不同歷史時(shí)期的城市政府有著不同的市政府職能。市政府職能的主體是城市人民政府。市政府職能的客體是城市公共事務(wù)。實(shí)現(xiàn)市政府職能的主要途徑和方式是法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的公共管理。205.2.2市政府職能的意義市政府職能是城市政府各項(xiàng)公共事務(wù)及其管理活動(dòng)的組織化，代表了城市政府活動(dòng)的基本方向，反映了城市政府行為的基本目的和宗旨。市政府職能決定著城市政府管理范圍和組織規(guī)模。市政府職能既取決于國家和地方行政體制，又在不斷地影響和改變著城市各級政府上下左右的行政關(guān)系，是中央、省和城市政府權(quán)責(zé)分工和事務(wù)分割的重要依據(jù)。市政府職能是城市政府實(shí)施“三定方案”的重要依據(jù)。市政府職能是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到政府管理的績效和成敗，關(guān)系著城市的發(fā)展和未來。215.2.3西方國家城市政府職能的范圍與實(shí)現(xiàn)方式1、西方國家市政府職能的歷史發(fā)展222、西方國家市政府職能的范圍規(guī)劃職能，以土地規(guī)劃和區(qū)域綜合開發(fā)計(jì)劃為主。公共服務(wù)職能23多數(shù)西方國家市政府職能的實(shí)現(xiàn)方式是多途徑、多元化的，但主要采用間接管理為主，直接管理為輔；宏觀調(diào)控為主，微觀監(jiān)控為輔；法制手段為主，經(jīng)濟(jì)和行政手段為輔；公共服務(wù)為主，公共管理為輔的模式。這些成熟的經(jīng)驗(yàn)是值得我國城市政府借鑒的。241．制定法規(guī)、政策和指導(dǎo)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。2．直接經(jīng)營和控制某些公益事業(yè)。3．依法規(guī)定各種審批、許認(rèn)可程序，對和市民息息相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行巡視檢查和實(shí)時(shí)監(jiān)督。4．通過政府投資和支持開發(fā)新技術(shù)，引導(dǎo)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。5．委托私人企業(yè)從事公益事業(yè)，提供公共服務(wù)。255.2.4中國城市政府職能及其特點(diǎn)1、中國城市政府職能在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城市政府職能的范圍是非常廣泛的，實(shí)現(xiàn)方式是以直接、微觀管理為主，行政手段為主，與西方國家有很大的不同。經(jīng)濟(jì)職能城市建設(shè)與管理職能

教科文衛(wèi)管理職能

城市社會(huì)控制與保障職能262、中國城市政府職能的特點(diǎn)政企不分、政社不分，職能嚴(yán)重錯(cuò)位。經(jīng)濟(jì)管理職能廣泛而突出。對其負(fù)責(zé)的事務(wù)的管理控制程度高。綜合性的社會(huì)保障服務(wù)職能較弱。獨(dú)立性的職權(quán)較少職權(quán)與職責(zé)相脫節(jié)275.2.5市場經(jīng)濟(jì)條件下中國城市政府職能的轉(zhuǎn)變1、我國市政職能轉(zhuǎn)變的必要性體制上，高度集中地管理城市事務(wù)特別是城市經(jīng)濟(jì)企業(yè)，片面地把城市政府的經(jīng)濟(jì)行政職能等同于城市政府直接管理企業(yè)的微觀經(jīng)營活動(dòng)，從而形成了一套以政代企、政企不分的管理體制。方式上，以多層次行政系統(tǒng)的條塊和指令性的計(jì)劃來控制城市企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，長期把企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)得過多、管得過死、抓得過細(xì)、包得太多，從而使企業(yè)成為政府的附屬物。機(jī)構(gòu)上，分工過細(xì)、職能重疊的政府職能部門變來變?nèi)ァ?82、城市政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、任務(wù)和基本思路目標(biāo)——按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行協(xié)調(diào)、靈活高效的政府職能體系。根本任務(wù)——徹底轉(zhuǎn)變城市政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能，整合城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)職能。我國市政府職能發(fā)展的總體要求是：按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重點(diǎn)是政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變?；舅悸罚海?）按照政企分開的原則，撤消部分職能；（2）按照“政企分開”、“政社分開”的原則，轉(zhuǎn)移部分職能；（3）增加部分職能；（4）強(qiáng)化部分職能。293、我國市政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容調(diào)整城市政府行使職能的外在環(huán)境，為轉(zhuǎn)變職能提供前提。調(diào)整城市政府內(nèi)部系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)行政職能，為轉(zhuǎn)變職能提供保證。轉(zhuǎn)變城市政府的經(jīng)濟(jì)行政職能，為確立科學(xué)的政府職能開路。在市政府職能實(shí)現(xiàn)方式上，堅(jiān)持從過去的行政命令為主，向綜合使用規(guī)劃指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)信息、法律手段、行政手段這五種調(diào)節(jié)手段轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持從過去以直接管理企業(yè)的人、財(cái)、物，產(chǎn)、供、銷，向間接控制，引導(dǎo)企業(yè)行為轉(zhuǎn)變；要進(jìn)一步充實(shí)加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)檢查機(jī)構(gòu)，適當(dāng)合并和精簡專業(yè)性管理部門。30本章重點(diǎn)議行合一的市政府體制議行分立的市政府體制政府職能西方國家城市政府職能的范圍與實(shí)現(xiàn)方式中國城市政府職能及其特點(diǎn)中國城市政府職能轉(zhuǎn)變31本章內(nèi)容小結(jié)本章第一節(jié)主要圍繞市政府體制展開分析，講授了西方國家市政府體制，包括議行合一的市政府體制和議行分立的市政府體制，然后講授了中國當(dāng)代市政府體制及其特點(diǎn)。本章第二節(jié)重點(diǎn)講解市政府職能，在介紹了市政府職能的一般概念及其意義之后，重點(diǎn)講解了西方國家城市政府職能的范圍與實(shí)現(xiàn)方式，以及中國城市政府職能及其特