我國農(nóng)村集體所有土地征用制度的法律分析

精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔我國農(nóng)村集體所有土地征用制度的法律分析一、引言近年來，三農(nóng)問題日益成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“軟肋”，社會各界對此也傾注了越來越多的關懷。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征用農(nóng)村土地必然會觸及到他們的利益。2003年1月7日，現(xiàn)任國務院總理、當時的中共中央政治局常委和國務院副總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上講話時指出，要改進土地征用的補償方式，增加給失地農(nóng)民的補償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計，特別專門強調(diào)了土地征用補償問題。根據(jù)農(nóng)村土地法律制度的一項實證研究表明，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地糾紛是很少的，而有關征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補償費沒有發(fā)放、補償標準過低等。[1]因此找出當前我國農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問題，提出相關對策和立法建議，這對于今后我國推行農(nóng)民集體所有土地征用制度改革、完善有關農(nóng)地征用立法，無疑意義重大。二、我國農(nóng)民集體所有土地征用制度存在的問題總體來看，當前我國農(nóng)村集體所有土地征用制度存在著許多問題，有其深刻的歷史原因和現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟、社會等背景，也有實踐的原因，更有立法的原因。從征地制度形成的歷史背景上來說，在我國，現(xiàn)行的這種農(nóng)地征用制度是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，符合當時經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的需要，并在特定時期發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國各項改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，在征地實踐中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，征地制度的缺陷日益突顯，這些缺陷是造成當前征地問題的原因所在。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，盡管對有關土地征用的法律進行了相應的改進，在征地補償標準方面作了一些調(diào)整，但是沒有從根本上觸動土地征用制度本身，這與我國市場經(jīng)濟體制的改革進程和實踐需要已經(jīng)很不適應。尤其是現(xiàn)行土地征用制度在征地目的的界定、征地范圍劃分以及土地征用安置補償辦法等方面存在著諸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而遲用”等現(xiàn)象，降低了土地配置效率，又帶來了大量的失地農(nóng)民，影響了社會的穩(wěn)定，征地問題已越來越多地引起社會的廣泛關注。(一)征地范圍過寬和征地權(quán)行使問題1、相關法律中未對公共利益進行嚴格現(xiàn)代法治國家出于對法律主體合法財產(chǎn)權(quán)保護的需要，通常將土地征用限定“公共利益”的范圍之內(nèi)，我國也不例外。我國《憲法》和《土地管理法》也明文規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用或征收，這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為了“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。剛頒布的《物權(quán)法》第四十二條第一款明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”，但與國外做法不同的是，我國的《憲法》和相關法律都未對公共利益做出明確的界定，當然這有可能屬于立法技術上的原因。考慮到《物權(quán)法》的私法性質(zhì)，《物權(quán)法》重點是對征收以及由此發(fā)生的拆遷中的補償問題進行規(guī)范，對公共利益的具體界定還是分別由有關法律規(guī)定較為切合實際。[2]由于法律本身對征地的公共利益界定不明，對公共利益的解釋變成了職能部門和主要領導自由裁量的權(quán)力，這就為政府征地權(quán)的濫用打開缺口。[3]由于法律規(guī)定的不明確性，導致政府在征地實踐中的確存在大量的非公共利益征地行為。一方面政府為商業(yè)目的或營利性目的大量圈占土地，即主要用于工商業(yè)、房地產(chǎn)等項目的土地征用已成為土地征用權(quán)濫用的主要方面，同時一些地方政府私人投資經(jīng)營性項目也“搭乘”公共利益這輛“便車”，請求政府行使征地權(quán)。這種對最廣義的公共利益的理解直接導致了我國征地范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設用地，把市場主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，不正當?shù)赝崆斫馔恋卣饔霉怖婺康男?，實際上造成了掠奪一部分的利益來滿足另一部分人的利益。2、政府行使征地權(quán)缺乏限制和監(jiān)督制約從具體法律規(guī)定來講，對征地權(quán)行使缺乏具體明確的法律依據(jù)和規(guī)定：一是法律只有征地授權(quán)的規(guī)定，缺乏限權(quán)的規(guī)定。法律對征地權(quán)的行使行為缺乏限制，根據(jù)我國法律規(guī)定，《憲法》授予了國家土地征用的權(quán)力，卻未對這種權(quán)力的行使做出具體的限制。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用。”這種只管授權(quán)，不管限權(quán)的憲法規(guī)范，是計劃經(jīng)濟體制及其觀念的產(chǎn)物。[4]憲法和法律授予國家征用財產(chǎn)的權(quán)力，而不為這種權(quán)力的行使劃定范圍、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，沒有形成有效保障公民財產(chǎn)權(quán)、制約政府權(quán)力的系統(tǒng)化的制度，國家征用權(quán)事實上不受限制，這就易造成權(quán)力濫用，從而侵犯個人財產(chǎn)權(quán)。況且，我國的集體土地所有制度實際上是“二國有制度”，集體所有權(quán)難以形成對國家土地征用權(quán)的制約。二是對具體行使征地權(quán)的主體范圍缺乏明確規(guī)定和限制。土地征用權(quán)中所提及的公共利益不能是某一特定部分群體的利益，這種利益需求是無法在市場中自由選擇的，需要集體行動、有組織地供給。毫無疑問，政府是最大的、有組織的公共利益供給者，政府運用公共權(quán)力征用土地為社會提供公益性服務。而現(xiàn)行法中，盡管《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力。目前大部分建設項目用地審批機關均為地方國土部門，而立項批準機關則有省政府、外經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等部門。特別是我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園、產(chǎn)業(yè)園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為?？梢哉f政府行使征地權(quán)，壟斷一級市場，實在是一種有法律保障、政府獨家壟斷、獲取經(jīng)營性土地暴利，又能搞政績的好生意，就是違法也敢干。[5]三是征地程序存在欠缺。土地征用是憲法特別授予政府的一項權(quán)力，是對行政相對人的財產(chǎn)權(quán)最嚴厲的制約方式。土地征用從申請核準到實行都應有嚴格的法定正當程序，這種正當程序被視為政府行使征用權(quán)過程中保障私人權(quán)利所必須經(jīng)過的步驟、應當采取的方式、不可缺少的過程，其由行政程序和司法程序構(gòu)成，法定的征用范圍、合理的征用補償、正當?shù)恼饔贸绦驑?gòu)成土地征用權(quán)行使的三個原則。但是我國土地征用制度在征用客體范圍、權(quán)限和程序、征地行為監(jiān)督等方面存在許多欠缺，導致產(chǎn)生許多問題。(二)農(nóng)村土地權(quán)屬問題這個問題可以說是導致實務中許多補償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出。雖然《物權(quán)法》在第五十九條第一次明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有”的含義是“本集體成員集體所有”，但僅是在一定程度上解決了農(nóng)民集體所有權(quán)權(quán)利主體虛位以及農(nóng)民集體成員權(quán)利保護不力的問題。自從農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多解散，原來屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營，而且當初分地的時候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征用時這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當面臨補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來，三個主體都爭搶土地補償金。(三)征地補償問題現(xiàn)行法律雖然較之修改前的法律規(guī)定有很大的進步，但仍不足以保護被征用人利益和反映市場經(jīng)濟的要求。有關征地補償法律規(guī)定不完善，征地補償問題突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、征地補償費的標準問題目前我國土地征收補償標準采用法定補償標準，由《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，其中有些補償標準只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，即使有些有法定最低標準的限制，政府的自由裁決權(quán)也比較大，如“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地補償費和安里補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標準規(guī)定”，較大的自由浮動幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權(quán)。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導致很多地方政府常常按照法定最低標準給予補償甚至連法定的最低標準也達不到，在自由裁決的權(quán)限內(nèi)，出現(xiàn)顯失公平的不合理現(xiàn)象更是常見。實踐中政府往往以支付較低的補償費為對價獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農(nóng)民卻不能從增值中獲利。法定的征地補償遠遠不足以解決被征地農(nóng)民的長遠生計。另外，征地補償范圍沒有覆蓋土地上的他項權(quán)利如承包經(jīng)營權(quán)等的補償。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設用地的過程，應當是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距，因此，應該考慮在對失地農(nóng)民的征地補償中解決土地增值分配不合理的問題。考慮到實踐中存在的問題，《物權(quán)法》一方面從形式上重申征收集體土地的補償內(nèi)容，具體包括“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用”;另一方面，從實質(zhì)上規(guī)定，“應當依法足額支付”，并要求征收單位必須“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。但是作為一個抽象性條款，難以窮盡相關問題，仍有待于配套的法律法規(guī)予以具體地規(guī)定。2、土地征用補償收益主體問題由于農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害了農(nóng)民的利益。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，青苗補助費和地上附著物補償費應分配給該物的所有者，通常為農(nóng)民個人所享有;安置補助費是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補助，國家規(guī)定應由安置單位所享有。若農(nóng)民自謀職業(yè)，應發(fā)給農(nóng)民個人。但在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費，據(jù)有關部門統(tǒng)計，如果土地出讓成本價為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級集體經(jīng)濟組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府所得。[6]由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭當所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項，導致土地征用中補償給土地所有者的費用呈現(xiàn)了“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)(村)經(jīng)濟組織提”的局面，導致許多問題。[7]其次是安置補助費的分配，安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應由農(nóng)民個人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留?！段餀?quán)法》第四十二條第四款只是作了重申性的規(guī)定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征受補償費等費用”。(四)征地拆遷補償與安置問題1、現(xiàn)行征地法律制度中關于征地拆遷補償安置問題規(guī)定較少目前，對征地拆遷補償安置標準缺乏具體法律規(guī)定，征地拆遷補償政策較亂。一是缺乏國家統(tǒng)一、通用的征地拆遷補償安置標準和辦法。如公路征地拆遷補償標準由地方政府確定，國家和省沒有相應標準。二是在農(nóng)村，征地拆遷補償政策不一的問題非常突出。不同時期的拆遷補償標準不一樣，不同地區(qū)不同項目的拆遷補償標準更不一樣;鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村，甚至于同一個村的同類地塊也不一樣，造成農(nóng)村基層干部工作難做，農(nóng)民群眾思想難通的困難局面。三是農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民的拆遷補償標準不一樣。這在城鄉(xiāng)結(jié)合部位也是引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。[8]2、征地法律制度中有關征地就業(yè)安置和保障規(guī)定和辦法欠缺，缺乏妥善安排失地農(nóng)民長遠生計的有效途徑現(xiàn)行征地法律制度中征地補償規(guī)定的“安置補助費”忽視了農(nóng)村城市化后農(nóng)民長期生活、就業(yè)和社會保障等問題，并與所有制結(jié)構(gòu)的變化和勞動就業(yè)制度變遷不相適應。一是生活安置問題。由于我國法律規(guī)定的土地征用補償一律為現(xiàn)金補償，實行一次性安置。這與我國集體組織中的廣大農(nóng)民的實際需要不相適應，也與國外土地立法的普遍做法不相符合。對于視土地為命根子的農(nóng)民，一次性給他們一筆錢并不能從根本上解決問題，反而會使他們生活一時無著落，生活水平恢復不到征地前的水平。二是對征地農(nóng)民的勞動就業(yè)安置法規(guī)不完善，對征地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民勞動就業(yè)合法權(quán)益缺乏保護，存在不少漏洞，現(xiàn)行征地法律制度中沒有專門制定針對征地農(nóng)民的完善的勞動就業(yè)培訓措施和辦法。各地征地過程中自行出臺一些勞動就業(yè)安置規(guī)定，內(nèi)容參差不齊。實際中被征地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題日益突顯，已成為嚴重的社會問題。三是教育、醫(yī)療、社會保障等問題?，F(xiàn)行的征地法律制度對被征地農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會保障等方面缺乏具體的規(guī)定，也導致農(nóng)民的教育、醫(yī)療、社會保障問題突出。而眾所周知，我國長期以來實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對農(nóng)民的教育、醫(yī)療、社會保障等問題本就缺乏規(guī)定和保護。[9]由于現(xiàn)行的征地法律制度未對被征地農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會保障等方面沒有專門的具體的規(guī)定，農(nóng)民失地后，其教育、醫(yī)療、社會保障等狀況依舊，與城市的有關制度脫節(jié)，導致被征地農(nóng)民進城的教育、醫(yī)療、社會保障問題更加突出。(五)征地補償程序和司法救濟問題征地補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。三、完善我國農(nóng)民集體所有土地征用制度的立法對策從二十世紀九十年代開始，我國許多學者就從不同的角度對農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問題進行研究和探討，力圖建立新的農(nóng)民集體所有土地征用制度，解決在征地過程中遇到的各種問題。針對我國現(xiàn)行土地征用制度存在的缺陷，從我國實際出發(fā)，借鑒世界各國土地征用制度的經(jīng)驗和我國一些地區(qū)的成功做法，建議在將來的立法中應當確定土地征用的目的和范圍，進行產(chǎn)權(quán)界定，實行公正補償安置以及明確征地程序和監(jiān)督救濟程序。(一)嚴格規(guī)范土地征用的目的在我國，“公共利益”構(gòu)成國家行使土地征用權(quán)的唯一合法條件。但“公共利益”在一定程度上具有抽象性、動態(tài)性以及非特定性，使得在具體判斷時難免帶有主觀色彩，并且可能存在不同的判斷標準。[10]加之我國有關法律尚不完善，2007年剛頒布的《物權(quán)法》也未對公共利益作出明確界定或概括性規(guī)定，征地過程中對“公共利益”的掌握理解基本上屬于行政機關的自由裁量權(quán)，又無相關的制度對行政機關做出的“公共利益”判斷進行調(diào)查監(jiān)督。因此，公共利益范圍的任何不確定性將導致土地征用權(quán)濫用。為了防止權(quán)力濫用，首先，可以在《土地管理法》中將“公共利益”的目的進行具體化和類型化的列舉，嚴格限定公共利益范圍，在土地使用的目的上具有鮮明的社會性和非贏利性，項目收益人直接指向非特定公眾。其次，對于非公益性建設項目用地，按照規(guī)劃用途和市場規(guī)則，通過土地交易獲得土地使用權(quán)。另外，建立嚴格的公共利益審查制度，成立專門的組織，由專家組對申請征地的組織和單位進行審查，對其征地目的進行核準。[11](二)正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補償中關系由于前文所述我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)立法的種種弊端，導致現(xiàn)實生活中農(nóng)民與代表集體所有權(quán)的組織之間紛爭不斷，尤其是涉及土地征收補償款，往往被集體經(jīng)濟組織截留，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護。因此，我國在立法上要充分考慮到農(nóng)民的利益訴求，土地補償費應主要由被征地的農(nóng)民享有。根據(jù)《物權(quán)法》第五十九條第二款的規(guī)定，土地補償費等費用的使用、分配辦法應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。我們必須正確、全面地理解“土地補償費等費用”中“等費用”的內(nèi)涵。除非青苗和土地附著物屬于農(nóng)民集體所有，否則該“等費用”中并不包括地上附著物和青苗的補償，原因在于作為對權(quán)利人財產(chǎn)損失的補償，不涉及在集體組織內(nèi)進行分配的問題;安置補助費是對權(quán)利人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，如果承包土地被征地的農(nóng)戶成員放棄統(tǒng)一安置，該筆費用應支付給他們。若其仍需集體組織統(tǒng)一安置，則該筆費用就應當納入集體管理范疇。該筆費用的使用、分配方法也應當經(jīng)過民主議定，否則就會把這一部分費用的管理和使用、分配權(quán)完全交于少數(shù)人，在沒有民主議定程序監(jiān)督制約的情況下，極有可能產(chǎn)生濫用權(quán)力損害集體成員利益的后果。[12](三)提高、拓寬征地補償標準和范圍補償標準和范圍的確定是一個利益衡量的過程。我國傳統(tǒng)觀念認為，私人利益應當為國家利益和集體利益所犧牲，在市場經(jīng)濟條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進行修正。征用補償?shù)睦婧饬?，應不僅僅是政府的經(jīng)濟利益(表現(xiàn)為征用成本)，還應衡量征用者(國家)與被征用人之間具體的利益關系。一方面，補償金額應遵循經(jīng)濟規(guī)律的要求并在國家國力(包括經(jīng)濟、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內(nèi);另一方面，土地征用又不能使被征用人有明顯不公平或被剝奪的感覺，因此補償下限應使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會發(fā)展有提高的趨勢。1、提高土地征用的補償標準從世界各國和地區(qū)立法來看，一般應以市場價格作為主要參照依據(jù)。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系(建立征地區(qū)片價和宗地價評估制度)公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實質(zhì)的損害。具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達，對這部分土地的補償標準可以以市場價購為主。對于遠離城區(qū)的土地，因為價格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征收的補償標準，除了按價格補償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟補償。2、拓寬征地補償范圍征地補償范圍的狹窄，是農(nóng)村土地征用補償標準太低的主要原因之一。建議在立法和實踐中擴大補償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補償項目外，應增加殘余地補償費和相鄰土地損害補償費兩項內(nèi)容，即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關的損失和間接損失兩個方面。實際上，農(nóng)村土地征收必然會影響周圍殘余的土地，或者導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用率的下降，或者不能為以前的利用，或者減低以前利用的效能。對這種殘余地的所有權(quán)人給予正當?shù)难a償，實屬應當。此項補償金應以不超過殘余地因受征地影響而減低的地價額為準。此外，被征收土地的新用途可能會造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、塵土飛揚等，這些都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量。此項相鄰土地損失其實就是土地利用的外部負效用，也應由土地需用人綜合土地利用對相鄰土地的損害范圍和程度，對土地權(quán)利人予以正當補償。(四)建立和完善有關征地安置保障制度征地法律制度中應就征地農(nóng)民就業(yè)安置和生活保障等問題進行具體的明確規(guī)定。建議制定專門的征地安置保障法，建立就業(yè)安置和培訓制度、失地農(nóng)民基本生活保障、失業(yè)保險和醫(yī)療保險、子女教育制度等。1、豐富征地補償安置的方式原來計劃經(jīng)濟條件下的招工安置方式日益減少，一次性的貨幣補償已成為我國目前主要的征地補償安置方式，但此種方式仍無法為社會主義市場經(jīng)濟條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供充分的補償和生活保障。一些學者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法，將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗，提出我國應當重視對農(nóng)民的社會保險補償方式。[13]還有一些學者針對我國一次性貨幣補償?shù)娜秉c，提出了分期補償、土地使用權(quán)入股安置、留地安置等多種形式的復合安置。[14]因此，改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償，改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣ｋU安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復合安置式，已經(jīng)成為我國征地補償安置方式改革的必然趨勢。國務院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)〔2004〕28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等補償途徑，并要求勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。2、建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓教育制度由于歷史原因，大量的農(nóng)民由于素質(zhì)不高，缺乏就業(yè)技能，難以向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也難以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，市場對勞動力素質(zhì)的要求越來越高，缺乏轉(zhuǎn)業(yè)技能的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的領域越來越窄，轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度越來越大。因此，向農(nóng)村和農(nóng)民的教育和培訓加大投入，發(fā)展農(nóng)村普通教育和職業(yè)教育事業(yè)，應成為當務之急。其中最為急迫的是失地農(nóng)民的培訓。對此可以做出這樣規(guī)定：一是失地農(nóng)民的初始轉(zhuǎn)崗培訓，應當免費提供。二是失地農(nóng)民的后續(xù)職業(yè)培訓，其費用由政府補貼和征地單位合理分擔。三是逐步把失地農(nóng)民培訓工作納入城鎮(zhèn)失業(yè)下崗人員再培訓體系。(五)完善征地補償程序和救濟程序一定意義上講，依法辦事就是依程序辦事。程序使法律獲得生命，無程序即無法律。[15]現(xiàn)代社會仍需要權(quán)力維持法律的權(quán)威，同時又必須對權(quán)力加以嚴密控制以防止權(quán)力濫用，控權(quán)的正當手段之一就是使權(quán)力行使的公開化、高度的民眾參與、高度的程序化，這就離不開法律程序。[16]1、完善征地補償程序現(xiàn)有的土地征用程序極不規(guī)范，缺乏透明度和群眾的監(jiān)督，即使這些不規(guī)范的程序，在實踐中也沒有得到最基本的實施和貫徹，而且難逃被扭曲的命運。將來的立法中，除了要進一步完善補償通知和公告、補償?shù)怯洸⒙犎∫庖?、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補償協(xié)議、補償爭議的行政處理程序外，還需完善協(xié)商機制。在我國的征收補