淺談應(yīng)急信息系統(tǒng)的功能需求和規(guī)劃 5900字

淺談應(yīng)急信息系統(tǒng)的功能需求和規(guī)劃5900字一、前言

經(jīng)過SARS等一系列公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，應(yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè)受到了空前的重視。我國各級(jí)政府、各部門都把應(yīng)急信息系統(tǒng)或應(yīng)急指揮中心的建設(shè)提上了議事日程。示例，北京市公共衛(wèi)生信息應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，就是在以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)根底上，把應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為一個(gè)主要建設(shè)目標(biāo)；衛(wèi)生部應(yīng)急指揮中心向社會(huì)公開招標(biāo)，征集建設(shè)計(jì)劃，等等。在政府推動(dòng)下，應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)頂峰期。

應(yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè)受到全社會(huì)范圍的重視，這是一件好事。但同時(shí)也帶來了問題：系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)到底是什么？多個(gè)相關(guān)工程如何統(tǒng)籌？怎樣處理應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)與業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)的關(guān)系？應(yīng)急信息系統(tǒng)的功能邊界應(yīng)該如何劃分？等等。對(duì)這些問題如果沒有一個(gè)正確的思路，應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)的大規(guī)模投入就難以收到應(yīng)有的社會(huì)效益，甚至象以前辦公自動(dòng)化和門戶網(wǎng)站一樣，變?yōu)橐粓觥斑\(yùn)動(dòng)〞。

本文試圖對(duì)應(yīng)急信息系統(tǒng)給出一個(gè)目標(biāo)，描述“理想〞情況下的系統(tǒng)模型和需求；在此根底上給出對(duì)整個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)規(guī)劃的看法。

二、應(yīng)急信息系統(tǒng)的目標(biāo)和功能需求分析

應(yīng)急信息系統(tǒng)的目標(biāo)，就是配合危機(jī)管理的全過程，應(yīng)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)大面積的、跨專業(yè)和部門的信息資源、處理資源和通訊資源的實(shí)時(shí)調(diào)度，使應(yīng)急指揮過程更加科學(xué)化和可視化。

這里用到了一個(gè)超越“應(yīng)急〞的概念——危機(jī)管理，我們把支持危機(jī)管理作為應(yīng)急信息系統(tǒng)的目標(biāo)。這是因?yàn)椋畲笙薅葴p少各種突發(fā)或緊急事件帶來的損失，不僅僅要求我們在事件發(fā)生后做出迅速、準(zhǔn)確的應(yīng)對(duì)和處理，還要求我們在事件前期進(jìn)行預(yù)警和辨識(shí)、在后期進(jìn)行常態(tài)恢復(fù)。“危機(jī)管理〞的三階段理論更能指導(dǎo)我們運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)突發(fā)或緊急事件全面、全程的支持。

顯然，這一目標(biāo)，不是一個(gè)單純的信息系統(tǒng)可以到達(dá)的。它要依賴根底性的網(wǎng)絡(luò)和多個(gè)專業(yè)化的應(yīng)用系統(tǒng)，要依賴多種技術(shù)的支持。但是，越是復(fù)雜，我們就越應(yīng)該分析分明，那些是核心、哪些是根底、哪些是錦上添花；哪些應(yīng)該先建，哪些可以后建。否那么眉毛胡子一把抓，不利于復(fù)雜系統(tǒng)的建設(shè)和統(tǒng)一的規(guī)劃。

我們用如下的三層邏輯模型表示應(yīng)急信息系統(tǒng)及其支持系統(tǒng)的關(guān)系。

……

應(yīng)急信息系統(tǒng)

信息處

理系統(tǒng)

通訊調(diào)

度系統(tǒng)

信息

采集

信息

調(diào)度

資源

調(diào)度

信息

表現(xiàn)

根本網(wǎng)絡(luò)和通訊系統(tǒng)

輔助

決策

應(yīng)用支持層

集成應(yīng)用層

根底設(shè)施層

GIS

應(yīng)急信息系統(tǒng)的三層邏輯模型

各層的關(guān)系如下：最高層即是應(yīng)急信息系統(tǒng)的核心功能，它是一種集成式應(yīng)用；專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)和各種相對(duì)成熟的技術(shù)系統(tǒng)〔如GIS和CallCenter系統(tǒng)〕是構(gòu)建應(yīng)急信息系統(tǒng)的撐持性應(yīng)用，我們稱之為應(yīng)用撐持層；而根本網(wǎng)絡(luò)和通信系統(tǒng)是以上所有應(yīng)用的根底。相鄰層次之間有著雙向的信息供求關(guān)系。

我們從對(duì)信息的處理角度來分解應(yīng)急信息系統(tǒng)的功能目標(biāo)。

任何類型和目的的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，都具有下列功能特性：

1、信息會(huì)聚：從應(yīng)急事件現(xiàn)場或監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)采集到的各種信息，將被傳輸?shù)叫畔?huì)聚點(diǎn)〔應(yīng)急指揮中心〕。這些信息可能是直接事件現(xiàn)場的視音頻信息，也可能是來自傳感設(shè)備、監(jiān)控設(shè)備的信息或信號(hào)，還可能是來自相關(guān)的專業(yè)化信息處理系統(tǒng)的數(shù)字化信息。

2、信息表現(xiàn)：應(yīng)急信息系統(tǒng)應(yīng)該有直觀而準(zhǔn)確的信息表現(xiàn)形式，為指揮員進(jìn)行指揮調(diào)度和輔助決策提供最大的幫忙。GIS是一項(xiàng)廣泛使用的技術(shù)，可以將危機(jī)管理所波及的信息〔如危機(jī)態(tài)勢、應(yīng)急指揮相關(guān)資源分布、應(yīng)急計(jì)劃等〕在根底的空間地理圖形上形象地表現(xiàn)出來，便于指揮和決策人員直觀地進(jìn)行形式判斷、形成決策或進(jìn)行資源調(diào)度；各種信息還可能要借助一定的顯示設(shè)備和顯示控制系統(tǒng)表現(xiàn)出來。

3、信息調(diào)度：所有信息在會(huì)聚點(diǎn)被組合和集中呈現(xiàn)，供指揮中心的指揮決策人員作為決策和調(diào)度依據(jù)；有時(shí)還要將信息分發(fā)下級(jí)指揮中心〔或分中心〕的不同的專業(yè)化處理系統(tǒng)進(jìn)行處理，或從這些系統(tǒng)收集處理結(jié)果。

4、通訊和物資資源調(diào)度：應(yīng)急指揮最終都表現(xiàn)為通過一定的通訊伎倆，完成一定的人力、物力資源調(diào)度。示例警力的調(diào)度、救災(zāi)物資和設(shè)施調(diào)度、對(duì)事件現(xiàn)場的疏導(dǎo)和部署，等等。

5、輔助分析決策：在應(yīng)急指揮過程中，提供一些邏輯分析模型、統(tǒng)計(jì)模型或預(yù)案，以及案例庫中的參考案例，幫忙指揮員進(jìn)行理性決策；同時(shí)，應(yīng)急信息系統(tǒng)還應(yīng)記錄下整個(gè)指揮調(diào)度的過程，形成完整案例，豐盛案例庫，為實(shí)現(xiàn)知識(shí)化、智能化的危機(jī)管理作積累。

以上是一個(gè)較為抽象的邏輯功能模型，它有助于我們把握應(yīng)急信息系統(tǒng)的核心建設(shè)目標(biāo)，合理運(yùn)用各種技術(shù)和各種“物理的〞系統(tǒng)。

三、應(yīng)急信息系統(tǒng)與其它信息系統(tǒng)的周邊關(guān)系

1、技術(shù)型應(yīng)用系統(tǒng)與應(yīng)急信息系統(tǒng)的關(guān)系

在應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)域的最大誤區(qū)，在于信息系統(tǒng)功能需求分析的缺失——從需求的陳說〔實(shí)質(zhì)上是一種需求定義〕直接跳到技術(shù)計(jì)劃，甚至成為技術(shù)計(jì)劃或產(chǎn)品的簡單堆砌。以技術(shù)計(jì)劃代替功能需求，這似乎已經(jīng)成為了一種應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)中的普遍現(xiàn)象。

示例，我們經(jīng)常能在招標(biāo)書或所謂規(guī)劃中看到這樣的做法：即直接把“數(shù)字錄音系統(tǒng)〞、“大屏幕顯示系統(tǒng)〞、“地理信息系統(tǒng)〞等作為“需求〞本身的內(nèi)容，對(duì)具體的技術(shù)實(shí)施計(jì)劃和產(chǎn)品型號(hào)進(jìn)行招標(biāo)，甚至還有的招標(biāo)書把“數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)〞也作為應(yīng)急信息系統(tǒng)需求的一部份提出來。這里面短少了對(duì)應(yīng)急信息系統(tǒng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目標(biāo)的把握，短少了一個(gè)理性的論證和分析過程。這樣的“需求〞拿出來招標(biāo)，多半會(huì)造成建設(shè)的混亂和失控。

并不是說以上的技術(shù)系統(tǒng)不能作為應(yīng)急信息系統(tǒng)的一局部，相反，邏輯的功能最終都會(huì)落實(shí)為一系列“物理〞的技術(shù)子系統(tǒng)。但是我們在進(jìn)行技術(shù)子系統(tǒng)的劃分和分包之前，有必要對(duì)有機(jī)信息系統(tǒng)的“原始〞功能需求作一定義和陳說，為技術(shù)計(jì)劃的展開提供理性的約束，而不會(huì)被技術(shù)牽著鼻子走。

示例，GIS是一種廣泛使用的、成熟的技術(shù)，也已經(jīng)形成相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的系統(tǒng)。獨(dú)立運(yùn)行的GIS甚至可能成為整個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)中最主要的操作平臺(tái)。這也是一些工程直接把GIS作為一種“默認(rèn)〞的“需求〞的原因。但是，應(yīng)急信息系統(tǒng)是否要采納GIS，還要看具體的應(yīng)用領(lǐng)域是否具備了應(yīng)用GIS的數(shù)據(jù)條件和環(huán)境。而且，即使有必要和有條件使用GIS，也要從整個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)的總體目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行分析，提出技術(shù)應(yīng)用需求：

第一，要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息系統(tǒng)與GIS的雙向聯(lián)動(dòng)。GIS雖然可以獨(dú)立運(yùn)行，但在應(yīng)急信息系統(tǒng)環(huán)境下，應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息系統(tǒng)與GIS的多種聯(lián)動(dòng)方式——包括雙向的相互驅(qū)動(dòng)和基于數(shù)據(jù)共享的獨(dú)立操作，等等；

第二，要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息系統(tǒng)與GIS的底層整合。GIS系統(tǒng)與應(yīng)急信息系統(tǒng)應(yīng)共同遵循一定的數(shù)據(jù)規(guī)范，產(chǎn)生和傳遞一致的數(shù)據(jù)；底層應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫共享或公用。

第三，GIS與其他系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合。GIS的根底數(shù)據(jù)來自測繪部門，而應(yīng)急指揮所需的“活〞的應(yīng)用數(shù)據(jù)往往來自其他業(yè)務(wù)部門，如建設(shè)、交通、氣象、衛(wèi)生，等等。為讓信息系統(tǒng)能夠運(yùn)行起來而“一勞永逸〞地導(dǎo)入數(shù)據(jù)的做法是不可取的。應(yīng)該充沛利用這些“活〞的地理數(shù)據(jù)，建立與數(shù)據(jù)源進(jìn)行同步更新的完整機(jī)制，貫徹專用屬性數(shù)據(jù)“誰使用、誰負(fù)責(zé)〞和合理共享的原那么，防止產(chǎn)生新的信息孤島。

以上是應(yīng)急信息系統(tǒng)中對(duì)GIS的需求分析應(yīng)該考慮的內(nèi)容。只有對(duì)這些問題都分析分明了，才可能對(duì)應(yīng)急信息系統(tǒng)中GIS的必要性、可行性和技術(shù)計(jì)劃和造價(jià)作一正確判斷。而這種全局的、客觀的、中立的分析，恐怕要在請GIS廠商提供技術(shù)計(jì)劃之前完成。

在應(yīng)急信息系統(tǒng)領(lǐng)域，類似的成熟技術(shù)系統(tǒng)還有CallCenter、知識(shí)管理系統(tǒng)、視頻會(huì)議和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等。對(duì)這些相對(duì)成熟、“自成一體〞的技術(shù)應(yīng)用系統(tǒng)，都要作類似的分析，才能保證最后的應(yīng)急信息系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)的、完整的、體現(xiàn)建設(shè)初衷的系統(tǒng)，而不是一組不分主次、繁復(fù)、獨(dú)立的技術(shù)系統(tǒng)。

無視需求分析或不足正確的需求分析辦法，是存在于信息化建設(shè)的通病。對(duì)于應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)而言，這種只有計(jì)劃，沒有需求分析的現(xiàn)象尤其有害。因?yàn)閼?yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè)幾乎成了一種潮流，而且它同時(shí)承載著政府危機(jī)管理和電子政務(wù)信息資源整合的雙重重任。不足對(duì)需求的分析和規(guī)劃，會(huì)使應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)失去理性，導(dǎo)致盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，與信息資源整合的精神背道而馳。

2、專業(yè)化信息處理系統(tǒng)與應(yīng)急信息系統(tǒng)的關(guān)系

我們對(duì)應(yīng)急信息系統(tǒng)的需求認(rèn)識(shí)往往是始于“混沌〞的。尤其是當(dāng)因?yàn)樾畔⑾到y(tǒng)缺位造成重大損失的時(shí)候，更是希望通過一個(gè)工程、甚至一個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)畢其功于一役。但是，應(yīng)急信息系統(tǒng)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理中的決策支持，離開了專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)和專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)的支持，應(yīng)急信息系統(tǒng)對(duì)科學(xué)決策的支持就會(huì)落空。另一方面，應(yīng)急信息系統(tǒng)往往是跨管理部門、跨專業(yè)領(lǐng)域的系統(tǒng)，波及多個(gè)專業(yè)系統(tǒng)。處理這種兼具“寬度〞和“深度〞的復(fù)雜需求的合理做法，是把工程進(jìn)行分解，把應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)與專業(yè)化信息處理系統(tǒng)進(jìn)行合理劃分。

一般來說，專業(yè)化信息系統(tǒng)負(fù)責(zé)專業(yè)化的信息監(jiān)測和預(yù)警、信息處理；應(yīng)急信息系統(tǒng)那么負(fù)責(zé)信息的會(huì)聚、分析，以及對(duì)會(huì)商、決策和資源調(diào)度的支持；二種系統(tǒng)之間通過共同認(rèn)可的規(guī)范來實(shí)現(xiàn)信息傳遞和工作協(xié)同。應(yīng)急信息系統(tǒng)從專業(yè)化信息處理系統(tǒng)中收集預(yù)警監(jiān)測的結(jié)果；應(yīng)急信息系統(tǒng)那么向?qū)I(yè)化信息處理系統(tǒng)提交信息加工請求并收集信息處理結(jié)果。

檢驗(yàn)是否較好劃分了專業(yè)化信息處理系統(tǒng)和應(yīng)急信息系統(tǒng)界限的直接方法，是看二者之間是否有足夠的獨(dú)立性。一個(gè)好的規(guī)劃和設(shè)計(jì)應(yīng)該是這樣的情形：應(yīng)急信息系統(tǒng)本身不一定很“專業(yè)〞，但它能與很專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)高效地協(xié)同工作。應(yīng)急信息系統(tǒng)的核心價(jià)值，在于它對(duì)跨專業(yè)的、公用資源的調(diào)度能力；專業(yè)的判斷和業(yè)務(wù)流程應(yīng)該留給專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)。從這點(diǎn)上來說，應(yīng)急信息系統(tǒng)其實(shí)需要有一定的“通用性〞。通用性越好，它動(dòng)態(tài)“接入〞不同專業(yè)信息系統(tǒng)的能力就越強(qiáng)，整個(gè)大系統(tǒng)的“應(yīng)急〞能力也就越好。

舉個(gè)例子，若我們針對(duì)SARS的預(yù)防和控制建設(shè)了一個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急信息系統(tǒng)，如果它不能百分之八十、九十，甚至更高比例地應(yīng)用到其它公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處理上，則它的規(guī)劃和需求定義就是失敗的。相反，如果我們在進(jìn)行需求分析的時(shí)候，能把專業(yè)化事件處理的差別性需求盡可能地體現(xiàn)在“應(yīng)用支持層〞的專業(yè)化信息處理系統(tǒng)中，則無論是作為通用應(yīng)急指揮平臺(tái)的公共衛(wèi)生應(yīng)急信息系統(tǒng)，還是專業(yè)化的傳染病管理信息系統(tǒng)、醫(yī)院管理信息系統(tǒng)、以及各種科研信息系統(tǒng)，等等，都能沿著相對(duì)鞏固的需求軌跡開展。

四、應(yīng)急信息系統(tǒng)的規(guī)劃與規(guī)范化

現(xiàn)在我們跳出單個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)的需求分析，來看看多個(gè)系統(tǒng)——或者說整個(gè)城市級(jí)別的應(yīng)急信息系統(tǒng)——的需求，或者說一種規(guī)劃。

根據(jù)上面的分析可知，我們?nèi)绻捎靡粋€(gè)相對(duì)通用的“應(yīng)急信息系統(tǒng)〞和一系列專業(yè)化信息處理系統(tǒng)，可以構(gòu)成一個(gè)完整的、面向各種突發(fā)事件的應(yīng)急信息系統(tǒng)“兩層〞構(gòu)架。也即從理論上說，可以構(gòu)建城市級(jí)別的唯一的、集中的、公用的應(yīng)急信息系統(tǒng)平臺(tái)。但在實(shí)際操作中，有兩個(gè)因素制約這種“兩層架構(gòu)〞模式。一是系統(tǒng)的規(guī)模和負(fù)載問題；二是現(xiàn)有的行政管理體制的制約。

根據(jù)系統(tǒng)論的原理和系統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)系統(tǒng)下轄的子系統(tǒng)個(gè)數(shù)是有限的，超出這一限度，不僅系統(tǒng)的業(yè)務(wù)負(fù)載和復(fù)雜度會(huì)難以承受，為保障系統(tǒng)運(yùn)行可靠性所付出的代價(jià)也會(huì)十分巨大。我們通常采用系統(tǒng)分級(jí)的方法來解決這一問題。在應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)中，就是通過建立一些區(qū)域的或“領(lǐng)域〞分中心來分擔(dān)“總中心〞的負(fù)載和復(fù)雜性。

但是，采用分中心的“三層〞構(gòu)架，應(yīng)該滿足兩個(gè)先決條件。否那么，就有可能使整個(gè)城市的應(yīng)急信息系統(tǒng)更加混亂和難于管理，操作起來無所適從，甚至變成一盤散沙，為信息資源綜合增加新的負(fù)擔(dān)。

第一個(gè)條件，還是比擬、分析和論證。在具體的城市危機(jī)管理環(huán)境中采用三層構(gòu)架，一定要有與兩層構(gòu)架的比照分析。三層系統(tǒng)的優(yōu)勢在于其上的業(yè)務(wù)操作流程通常可以更好吻合現(xiàn)有管理體制；劣勢是分級(jí)處理帶來了額外的信息分配和匯總的效率開銷，甚至為一些導(dǎo)致低效的“門檻〞發(fā)明了條件。我們對(duì)架構(gòu)進(jìn)行分析的結(jié)果，應(yīng)該不僅僅是一個(gè)構(gòu)架的模式，而且有具體的構(gòu)架實(shí)施計(jì)劃，包括對(duì)弱點(diǎn)的分析，以及彌補(bǔ)的辦法，作為系統(tǒng)后續(xù)建設(shè)的前提條件。這是應(yīng)該在決定建分中心之前完成的。

在實(shí)際建設(shè)過程中，對(duì)于城市應(yīng)急信息系統(tǒng)的構(gòu)架模式選擇，盲目模仿或是“拍腦袋〞的情況還是很多的。構(gòu)架的選擇往往不是對(duì)流程科學(xué)性、系統(tǒng)運(yùn)行效率、系統(tǒng)建設(shè)周期和投入、系統(tǒng)的可操作性等因素進(jìn)行分析比擬的結(jié)果，而是避開業(yè)務(wù)整合的深層困難、對(duì)現(xiàn)有管理體制過分遷就和妥協(xié)的結(jié)果。這對(duì)于整個(gè)城市的危機(jī)管理和信息化建設(shè)都是非常不利的。

第二個(gè)條件，無論是二層還是三層構(gòu)架，都離不開規(guī)范化根底。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范制定應(yīng)該在應(yīng)急信息系統(tǒng)的總體規(guī)劃層面，而不是某個(gè)具體的應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)的層面來進(jìn)行。在某個(gè)具體應(yīng)用系統(tǒng)中談統(tǒng)一規(guī)范的意義是十分有限的。即使每個(gè)系統(tǒng)都實(shí)現(xiàn)了“內(nèi)部〞的統(tǒng)一規(guī)范，也可能導(dǎo)致多個(gè)系統(tǒng)之間無法溝通。

對(duì)于規(guī)范化的認(rèn)識(shí)，也是信息化建設(shè)