衛(wèi)生計生項目管理

衛(wèi)生計生項目管理省衛(wèi)生計生委規(guī)劃與信息處謝友檢主要包括使用各級預(yù)算內(nèi)資金及單位自行籌措各種資金的新建、遷建、改擴(kuò)建以及應(yīng)當(dāng)納入基本建設(shè)投資管理范圍的工程。含基建項目、醫(yī)療設(shè)備項目、車輛項目等內(nèi)容提要一、全省“十二五”時期衛(wèi)生計生項目宏觀投資管理情況二、項目實施過程存在的主要問題三、實際工作需要了解相關(guān)業(yè)務(wù)四、“十三五”項目投資基本思路一、全省“十二五”時期衛(wèi)生計生

項目投資管理總體情況（一）投資的主要內(nèi)容1基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系縣級醫(yī)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)房村衛(wèi)生室社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心2精神衛(wèi)生防治體系建設(shè)3衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)4全科醫(yī)生臨床培養(yǎng)基地建設(shè)5農(nóng)村急救體系建設(shè)6食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系7基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)8地市級醫(yī)院建設(shè)項目9兒童醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)項目10公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)血防站市、縣疾控機(jī)構(gòu)市、縣婦幼保健機(jī)構(gòu)11基層計劃生育服務(wù)體系建設(shè)項目

（二）一般建設(shè)項目資金的來源渠道。國家項目投資、地方政府（配套）投資、自籌資金（本單位事業(yè)性收入補(bǔ)助、上級單位補(bǔ)助、引入社會資本）、銀行貸款（國內(nèi)銀行貸款、外國資金貸款、政府貼息）

（三）“十二五”的投資情況。2011-2015年共下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助各類衛(wèi)生項目4722個，總建設(shè)規(guī)模400.8萬平方米，總投資約105.3億元。計劃生育項目163個，建設(shè)規(guī)模5.1萬平方米，總投資約1.37億元。過去5年是大投資、快速發(fā)展的階段，5年內(nèi)預(yù)計增加7.5-8萬張床位。千人口床位數(shù)從2010年的2.87張，提高到2014年的4.11張。以項目促發(fā)展，是切實有效的。

盡管如此快速發(fā)展，但我省總體水平在全國偏低，在中部六省也很落后（表），全省資源比較集中的是南昌市，資源最少的是撫州市。（對比）中部省份（千人口）2014年指標(biāo)

床位數(shù)（張）執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師（人）注冊護(hù)士（人）衛(wèi)生人員數(shù)（萬人口）河南省4.882.012.038.63山西省4.832.442.155.26湖北省5.462.172.486.25安徽省4.191.731.864.32湖南省5.261.972.027.47江西省4.111.641.855.84中部4.542.012.066.57東部4.412.282.365.76西部4.831.992.136.98全國4.842.122.26.41各地市2014年每千常住人口床位數(shù)情況地市名稱2014年每千常住人口床位數(shù)（張）南昌市5.48景德鎮(zhèn)市4.4萍鄉(xiāng)市5.33九江市4.58新余市4.34鷹潭市4.33贛州市3.98吉安市3.97宜春市3.95撫州市2.59上饒市3.54全省4.11

（四）全省各級項目完成情況目前全省在建的縣級及以上（二級以上）醫(yī)院項目約320個，涉及建設(shè)規(guī)模650萬平方米，近230億總投資（含省級醫(yī)院約80億），建成后醫(yī)院可新增病床數(shù)約5萬張。二、項目實施過程存在

的主要問題

（一）項目組織管理不規(guī)范1、項目管理制度不健全，沒有建章立制，審批制度有漏洞。2、項目未按要求開工（個別單位違反基本建設(shè)程序，項目未履行完審批程序即開工建設(shè)）3、項目進(jìn)展緩慢。2009-2014年的中央投資項目全省項目完成率只有68%，遠(yuǎn)低于全國平均水平，有的2009年的項目都還沒建設(shè)完成。4、隨意變更項目建設(shè)性質(zhì)、投資，部分項目未經(jīng)批準(zhǔn)改變建設(shè)內(nèi)容。

（二）不遵守基本建設(shè)程序

1、忽視建設(shè)程序規(guī)定的剛性要求2、不了解項目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制度、工程監(jiān)理制、質(zhì)量終身責(zé)任制等制度要求3、重施工，輕設(shè)計，小額項目甚至無設(shè)計、無監(jiān)理4、未嚴(yán)格執(zhí)行國家現(xiàn)行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)5、未批先建或者邊批邊建，堅決杜絕邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程。6、招投標(biāo)不規(guī)范

（三）工程質(zhì)量和規(guī)劃建設(shè)問題

1、不能堅持從規(guī)劃設(shè)計前期、建筑材料選定和工程施工全過程嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。2、缺乏總體規(guī)劃，或總體規(guī)劃水平不高。見縫插針搞建設(shè)，導(dǎo)致布局不合理，功能不完善，流線不科學(xué)，缺乏綠色醫(yī)院的建設(shè)規(guī)劃理念。3、沒有醫(yī)院自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，僅為本期建設(shè)需要制訂總體發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，常會導(dǎo)致不能合理規(guī)劃利用建設(shè)用地。一是建筑集中布置在用地正中，不考慮未來發(fā)展需要二是建筑分散凌亂布置，造成土地浪費

（四）技術(shù)問題1、前期工作倉促，缺少必要的前期策劃,立項倉促，純粹為了獲得項目資金而包裝，未對實際需求、建設(shè)條件、功能定位、建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模進(jìn)行認(rèn)真研究論證，功能設(shè)置和平面布局不斷修改、建設(shè)規(guī)模和投資不斷調(diào)整。2、建筑內(nèi)部功能布局不合理，缺乏流線組織追求外在形式，不考慮合理的流線組織，內(nèi)部布局不科學(xué)，人流物流混雜，潔污交叉，存在安全隱患3、盲目追求單體建筑過高過大和豪華裝修片面求大求洋，追求豪華設(shè)施條件，經(jīng)濟(jì)浪費，醫(yī)院運行成本大。

（五）基建財務(wù)管理不規(guī)范

1、建設(shè)資金未落實：中央資金未足額下達(dá)，地方財政配套不到位，單位自籌資金不足。2、工程款支出不規(guī)范：付款審批手續(xù)不健全，付款原始憑證缺乏，超進(jìn)度支付工程款、監(jiān)理款等，現(xiàn)金支付工程款，資金支付給個人賬戶或非合同簽訂單位，存在白條入賬，改變資金用途，擴(kuò)大支出范圍，不按規(guī)定和合同約定支付預(yù)付款。3、項目完工后，未及時編制財務(wù)決算，大中型項目的竣工財務(wù)決算未按規(guī)定評審，未及時辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)固手續(xù)（未及時辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記也是常見問題之一）。

（五）基建財務(wù)管理不規(guī)范

4、基建項目未單獨核算。要做到專賬管理，資金封閉運行，嚴(yán)禁擠占挪用。5、債務(wù)問題。

——未按規(guī)定化解債務(wù)。因基本建設(shè)形成新的債務(wù)，債務(wù)化解專項補(bǔ)助資金未按計劃下?lián)艿轿?，下?lián)艿幕瘋Y金未按規(guī)定足額沖轉(zhuǎn)債務(wù)。

——新增債務(wù)。仍然存在償還期在1年以上的長期借款和融資租賃行為，仍然存在非流動負(fù)債，醫(yī)院借入或融資租賃活動未獲主管部門審批，醫(yī)院借入或融資租賃的償還問題。

（六）小于限額的合同簽訂不規(guī)范

1、未通過邀請招標(biāo)或集體研究討論比價議標(biāo)。2、無不同公司報價或集體議標(biāo)記錄。3、無集體研究形成的會議記錄。4、未按規(guī)定簽訂合同，或合同不規(guī)范。

（七）檔案管理不完善

工程檔案資料不全：缺乏各類批復(fù)性文件，無招標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工、設(shè)計、監(jiān)理合同，變更批復(fù)等未按要求歸檔入冊

（八）基建管理隊伍建設(shè)問題

1、項目管理人員流動性大

2、缺乏專業(yè)技術(shù)人員

3、非常設(shè)機(jī)構(gòu)

4、缺乏培訓(xùn)機(jī)制三、實際工作需要了解相關(guān)業(yè)務(wù)

（一）主要的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)文件

《綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《縣醫(yī)院、縣中醫(yī)院、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等5個基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》以及《精神衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《江西省衛(wèi)生專項資金建設(shè)項目管理辦法》（贛衛(wèi)規(guī)財字[2011]75號）、《江西省直屬醫(yī)療衛(wèi)生單位基本建設(shè)管理暫行辦法》（贛衛(wèi)規(guī)財字[2011]76號）

（二）關(guān)于項目申報

業(yè)務(wù)用房建設(shè)輔助設(shè)施建設(shè)設(shè)備配置

（二）關(guān)于項目申報

一般在當(dāng)年做第二年項目草案，第二年初在申請項目的時候，從上一年的草案方案中遴選符合條件的項目申報前期基礎(chǔ)好，條件成熟。土地、環(huán)保、節(jié)能等條件具備，具備開工條件。嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，控制規(guī)模。根據(jù)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確定規(guī)模，量力而行，以改擴(kuò)建為主，嚴(yán)格控制新建項目。落實土地和建設(shè)資金。地方政府負(fù)責(zé)落實項目建設(shè)用地減免相關(guān)配套費用，降低建設(shè)成本，嚴(yán)禁項目單位負(fù)債建設(shè)，中央投資不得用于房屋購置、征地等費用，或償還拖欠工程款。

（三）關(guān)于“四制”

“項目法人責(zé)任制”是指項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)的一種項目管理制度各級人民政府是衛(wèi)生計生建設(shè)項目的責(zé)任主體，發(fā)改、財政、住建、國土、審計等部門和項目單位按照分工履行相關(guān)職責(zé)。衛(wèi)生計生機(jī)構(gòu)是建設(shè)項目法人，是項目的實施主體。

（三）關(guān)于“四制”

“工程合同管理制”。項目法人依照國家法律規(guī)定，以合同方式將建設(shè)管理目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系分解延伸到施工承包商、工程監(jiān)理、設(shè)計單位，形成了設(shè)計、施工、監(jiān)理等對項目法人負(fù)責(zé)、項目法人對國家負(fù)責(zé)的工程建設(shè)管理機(jī)制。在合同中明確工作范圍、職責(zé)權(quán)限、質(zhì)量和進(jìn)度等，作為合同雙方共同遵守的文件，具備法律責(zé)任。含專用條款、索賠

（三）關(guān)于“四制”

“招標(biāo)投標(biāo)制”。必須公開招標(biāo)的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行國家招投標(biāo)法。房屋建筑施工項目50萬元人民幣或者建筑面積在1000平方米以上的；重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的

；勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在30萬元人民幣以上的均須依法進(jìn)行公開招標(biāo)。小于限額合同規(guī)范性：小于限額的合同經(jīng)過邀請招標(biāo)、或集體討論比價議標(biāo)。招投標(biāo)程序規(guī)范性：中標(biāo)通知書的價格是否與中標(biāo)方投標(biāo)價格一致；合同價格是否與中標(biāo)通知書的價格一致

（三）關(guān)于“四制”

“工程建設(shè)監(jiān)理制”

。通過招標(biāo)聘請有資質(zhì)的監(jiān)理單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)和設(shè)備制造的全過程監(jiān)理。主要內(nèi)容是控制工程建設(shè)的安全、投資、工期和質(zhì)量、進(jìn)行工程合同管理,協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。

（四）關(guān)于“代建制”

即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。

（四）關(guān)于“代建制”

1、為什么介紹代建制？——長期以來，政府投資項目管理體制存在許多問題，如“超概算、超預(yù)算、超決算”的“三超”現(xiàn)象。——臨時設(shè)立項目管理班子，人員素質(zhì)參差不齊不專業(yè)，會導(dǎo)致工程建設(shè)過程中投資浪費，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問題。‘——代建制有效規(guī)避“權(quán)力尋租”行為，防止腐敗，提高投資效益和管理水平

（四）關(guān)于“代建制”

2、代建合同中一般約定的代理范圍——前期工作代建代理范圍?！ㄔO(shè)實施代建代理范圍?！^程代建代理范圍。是指包含以上兩方面，即前期工作及建設(shè)實施等兩方面的范圍。

（四）關(guān)于“代建制”

3、使用人權(quán)利和義務(wù)?！褂萌藱?quán)利。使用人有權(quán)對代建項目進(jìn)行監(jiān)督。

——使用人的義務(wù)。使用人應(yīng)為代建人提供必要的資料與協(xié)助

（五）工作督查或?qū)徲嫅?yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容

系統(tǒng)內(nèi)部審計主要以推動項目合法合規(guī)建設(shè)為目的。1、項目建設(shè)進(jìn)展情況。查找未開工或進(jìn)展緩慢的原因，幫助解決困難和問題，督促項目加快建設(shè)。是否有經(jīng)常性的調(diào)度、督辦或評比機(jī)制等。2、配套資金的問題。審計國家資金、配套資金實際到位及時性、到位率。資金支付是否按合同、按進(jìn)度執(zhí)行。

（五）工作督查或?qū)徲嫅?yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容

3、項目的建章立制或程序問題。4、財務(wù)管理是否規(guī)范，手續(xù)（票據(jù)）是否齊全。交付的固定資產(chǎn)是否真實、完整，是否辦理驗收手續(xù)等。5、履行合約情況

6、關(guān)注廉政建設(shè)。四、“十三五”項目投資基本思路

堅持控制總量、調(diào)整存量、提高質(zhì)量，提升內(nèi)涵“?；?、強(qiáng)基層、補(bǔ)短板、惠民生、促改革、建機(jī)制”的原則對有限資源（有限時間、有限目標(biāo)、有限區(qū)域）進(jìn)行精準(zhǔn)投資。具體各地區(qū)發(fā)展目標(biāo)將會在待出臺的《江西省醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃（2015-2020年）》明確

（一）基層衛(wèi)生計生服務(wù)體系建設(shè)

繼續(xù)加強(qiáng)縣級公立醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面改善縣級醫(yī)院業(yè)務(wù)用房和裝備條件，重點提升兒童、重癥醫(yī)學(xué)、血液凈化、母嬰危重救治、康復(fù)、精神病等醫(yī)療服務(wù)水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生培訓(xùn)能力。繼續(xù)加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，爭取政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心覆蓋90%以