關(guān)于土地資源利用與污染保護(hù)的法律研究

關(guān)于土地資源的利用和保護(hù)問(wèn)題研究張瑞

一二三四

目錄關(guān)于土地資源的基本概述

關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用研究關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究結(jié)語(yǔ)PPT模板下載：/moban/

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土地節(jié)約集約利用的概述1我國(guó)土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀和問(wèn)題2我國(guó)土地節(jié)約集約利用的法律政策規(guī)定和不足3國(guó)外和香港地區(qū)的立法情況4完善我國(guó)土地節(jié)約集約利用法律制度的建議5關(guān)于土地資源污染的基本概述1我國(guó)土地污染防治立法現(xiàn)狀和不足2

國(guó)外土壤污染防治立法概況3國(guó)外土壤污染防治立法對(duì)我國(guó)的啟示4（一）、土地資源的基本概念關(guān)于土地的現(xiàn)代概念，各國(guó)學(xué)者都曾作過(guò)不同的解釋。最有代表性的定義是：土地是地球陸地表層部分的總體，它是由地貌、土壤、植被、地表水、淺層地下水、表層巖礦、和作用于地表的氣候條件所組成的綜合體，是自然歷史的產(chǎn)物。土地資源是指已經(jīng)被人類利用(包括它們的數(shù)量和質(zhì)量)和可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)可能被人類利用的，可供農(nóng)、林、牧業(yè)或其他利用的土地的總稱。在其利用過(guò)程中可能需要采取不同類別和不同程度的改造措施。一、關(guān)于土地資源的基本概述

一、關(guān)于土地資源的基本概述（二）土地資源的特性1.土地資源的自然特性土地面積的有限性土地位置的固定性土地質(zhì)量的差異性土地永續(xù)利用的相對(duì)性

2.土地資源的經(jīng)濟(jì)特性土地供給的稀缺性土地用途的多樣性土地利用方向變更的困難性土地利用方式的相對(duì)分散性土地利用后果的社會(huì)性。丘陵盆地山地高原土地分類未利用地平原按地形分類按土地用途分類（三）

丘陵農(nóng)用地建設(shè)用地生態(tài)用地一、關(guān)于土地資源的基本概述（四）、我國(guó)土地資源的基本概況基本國(guó)情：土地資源總量多，人均占有量少，優(yōu)質(zhì)耕地少，耕地后備資源少。

特征：土地資源豐富，類型多樣；山地多，平地少；土地資源的地域差異顯著；土地后備資源有限?，F(xiàn)狀：人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少；工業(yè)用地增長(zhǎng)過(guò)快。建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出；局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重；違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。圖土地資源豐富，類型多樣山地多，平地少地域差異顯著土地后備資源有限二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（一）節(jié)約集約利用土地概述

土地集約節(jié)約利用,是指以符合有關(guān)法律法規(guī)、政策為向?qū)?嚴(yán)格按照經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的土地利用規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)增加對(duì)土地的投入,廣泛利用科學(xué)技術(shù),推進(jìn)土地市場(chǎng)化征收、流轉(zhuǎn),不斷提高城市土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的一種開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。

節(jié)約集約用地主要有三層意思：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，千方百計(jì)地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度；三是通過(guò)整合、置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（二）我國(guó)土地資源節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀和問(wèn)題

1、我國(guó)節(jié)約集約用地的現(xiàn)狀全國(guó)耕地調(diào)查數(shù)據(jù)雖有所增加，但有相當(dāng)數(shù)量的耕地因中重度污染耕種因工礦塌陷、地下水超采已不太適宜，實(shí)有耕地還是那么多。建設(shè)用地增加雖與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，但土地利用比較粗放。生態(tài)用地?cái)?shù)據(jù)變化明顯，生態(tài)承載問(wèn)題日益突出，必須加大推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的力度。二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)因草原退化、耕地開(kāi)墾、建設(shè)占用等因素導(dǎo)致草地減少1066.7萬(wàn)公頃；具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少10.7%，冰川與積雪減少7.5%；局部地區(qū)鹽堿地、沙地增加較多，生態(tài)承載問(wèn)題比較突出。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究

2、我國(guó)目前節(jié)約集約用地存在的問(wèn)題農(nóng)村土地利用：農(nóng)村建設(shè)用地失控,侵占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重；“空心村”現(xiàn)象普遍,土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；宅基地政策落實(shí)不力,土地利用效率低下；閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地不少地區(qū)尚未得到復(fù)墾和利用。城市土地利用：工業(yè)用地效率低下,用地標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；居住用地及其他用地容積率低,土地浪費(fèi)嚴(yán)重；“城中村”現(xiàn)象影響土地利用效率提升；二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（三）我國(guó)相關(guān)的法律政策規(guī)定及不足1、土地類行政法規(guī)及規(guī)范性文件

法律地方性法規(guī)、規(guī)章部門規(guī)章及規(guī)范性文件1986年通過(guò)，1988年第一次修正2004年第二次修正《土地管理法》。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。2011年2月22日,國(guó)務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾條例》。2011年3月16日《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》將“節(jié)約集約利用土地”單獨(dú)作為一節(jié)予以表述,提出我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,并列舉了若干具體措施和約束性指標(biāo)。2014年3月27日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究2、我國(guó)土地節(jié)約集約利用法律制度的不足立法進(jìn)度滯后：法律、行政法規(guī)簡(jiǎn)略和單薄，無(wú)法滿足土地利用實(shí)踐的法律保障需求。立法層次較低國(guó)土資源部制定的很多切實(shí)有效的部門規(guī)章因?yàn)閷哟屋^低往往不能引起地方政府的足夠重視,并且許多地方政府對(duì)國(guó)土資源部的部門規(guī)章并沒(méi)有很好的貫徹執(zhí)行,甚至置若周聞。這個(gè)可以從國(guó)土資源部不定期的公布全國(guó)若干重大土地違法案例中得到印證。這也是現(xiàn)實(shí)中仍有許多土地集約節(jié)約利用問(wèn)題不能得到妥善解決的重要原因。立法體系混亂法律法規(guī)、政策層次太多、文件雜亂,對(duì)于各級(jí)國(guó)土資源部門的執(zhí)法者而言,如此多的法律政策文件到底適用哪一個(gè),這也是比較困難的事。立法監(jiān)督不足監(jiān)督力度不大，處罰力度較小，監(jiān)督體系不完備，監(jiān)督依據(jù)層次較低，監(jiān)督較為滯后。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（四）國(guó)外及香港地區(qū)土地集約節(jié)約利用立法情況1、美國(guó)的立法美國(guó)的憲法：美國(guó)憲法高度重視私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障,征收私有財(cái)產(chǎn)必須符合公共利益的要求、正當(dāng)程序的限制，并且需要給予合理充分的補(bǔ)償?！奥斆鞯拈_(kāi)發(fā)”：為了應(yīng)對(duì)美國(guó)自上世紀(jì)50年代開(kāi)始出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象,2000年,美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)(A隊(duì))聯(lián)合60家公共團(tuán)體提出了一個(gè)概念叫“聰明的開(kāi)發(fā)”(smartgrowth),其核心觀點(diǎn)就是利用更加科學(xué)合理的規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用。其核心內(nèi)容主要有以下幾條:高質(zhì)量的住房，建立步行社區(qū)，社區(qū)規(guī)劃著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，混合土地用途，保證生態(tài)用地與農(nóng)業(yè)用地,更便捷、更高效、更多選擇的交通，緊湊型建筑設(shè)計(jì)。美國(guó)聯(lián)邦政府為TEA(((21世紀(jì)交通公平法案》)投資2000億美元,用于發(fā)展軌道交通;提出多項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究州立法：馬里蘭州于1997年《聰明的開(kāi)發(fā)地區(qū)法》、《土地復(fù)興計(jì)劃》和《就近工作居住計(jì)劃》,州政府通過(guò)這些法律來(lái)推進(jìn)土地整理以及通過(guò)土地規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)居民就近工作,實(shí)現(xiàn)步行社區(qū)、減少交通的目的。1990年,華盛頓州通過(guò)了《聰明的開(kāi)發(fā)法》(GrowthManagementAct),法律強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃的公眾參與,強(qiáng)調(diào)按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃、分區(qū)治理。2001年,加利福尼亞州通過(guò)了《加利福尼亞農(nóng)田保護(hù)債券法》(CalifomiaFarmlandConservationBondAet)和((地方政府總體規(guī)劃修正和可持續(xù)社區(qū)授權(quán)計(jì)劃》。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究

政府立法：美國(guó)俄勒岡州最大的城市波特蘭市,《波特蘭地區(qū)2040》洛杉磯市也有類似的《洛杉磯市土地利用開(kāi)發(fā)管制方法》紐約市于1916年制定了美國(guó)第一部區(qū)劃法《紐約區(qū)劃法》，并于上世紀(jì)70年代制定了《統(tǒng)一土地利用審查程序》(ULURP),其核心觀點(diǎn)是通過(guò)嚴(yán)格的程序來(lái)限制土地利用規(guī)劃的隨意變更,程序還強(qiáng)調(diào)了公眾參與,要求必須召開(kāi)采用具有廣泛民意代表組成的聽(tīng)證會(huì)才能議決相關(guān)問(wèn)題。ULURP程序還強(qiáng)調(diào)公開(kāi),通過(guò)多種媒體渠道讓更多人知曉,以通過(guò)此種方式讓群眾參與到程序中來(lái)。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究2、日本的立法日本是一個(gè)典型的土地資源匱乏的國(guó)家,日本政府先后頒布了《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《新城市規(guī)劃法》、《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》等,逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度。在農(nóng)田保護(hù)和利用方面,日本政府早在1968年就制訂了《都市計(jì)劃法》,不久又出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)振興法案》。法律對(duì)土地利用進(jìn)行詳細(xì)分類,農(nóng)用地與工業(yè)用地在土地規(guī)劃中分開(kāi)標(biāo)注,并且法律規(guī)定要保證農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先。在工業(yè)用地和城市建設(shè)用地方面,日本政府要求的土地投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)很高。日本還制定了《土地整理法》,應(yīng)該說(shuō),通過(guò)土地整理,有效增加了耕地面積,提高了耕地質(zhì)量。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究3、新加坡立法新加坡更是一個(gè)袖珍小國(guó),總面積為710.3平方公里，與香港的面積相當(dāng)。新加坡制定了《新加坡住屋與都市開(kāi)發(fā)公司土地法》,通過(guò)科學(xué)的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的土地管理,實(shí)現(xiàn)了土地集約節(jié)約利用。新加坡很重視建設(shè)用地節(jié)約,各種建筑都密集發(fā)展。此外,新加坡很重視空間上的三維利用,譬如,在交通方面,新加坡的輕軌列車全部采用高架路基方式;地上停車場(chǎng)很少,停車場(chǎng)大多向空中、地下拓展。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究4、香港法律香港地小人多,但是香港并沒(méi)有換上嚴(yán)重的城市病,交通便捷、城市發(fā)展井然有序,因此,香港用地模式己經(jīng)得到國(guó)際上的一致認(rèn)可,成為土地集約節(jié)約利用的典范。其實(shí)香港土地利用模式可以歸結(jié)成簡(jiǎn)單的八個(gè)字:混合使用,立體發(fā)展。香港土地利用模式的突出表現(xiàn)有:建筑布局緊湊化,土地利用高密度和立體化,以社區(qū)為核心的綜合用地模式?！安叫猩鐓^(qū)”,“緊湊型建筑設(shè)計(jì)”，”混合土地用途”香港十分重視規(guī)劃,并為此專門出臺(tái)了《城市規(guī)劃條例》,明確了土地分類和區(qū)域規(guī)劃,建設(shè)用地被明確標(biāo)出,然后再加上市場(chǎng)作用,寸土寸金成為現(xiàn)實(shí),自然而然的,土地集約節(jié)約利用就在市場(chǎng)規(guī)律的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)。香港的規(guī)劃也十分重視公眾參與,群策群力制定科學(xué)合理的規(guī)劃已經(jīng)成為共識(shí)。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究經(jīng)過(guò)分析比對(duì)國(guó)內(nèi)外各種土地利用方式發(fā)現(xiàn)，土地集約利用模式可以依據(jù)人均國(guó)土面積分為兩類：第一類是區(qū)域面積小，約束其只能通過(guò)在有限的區(qū)域空間內(nèi)進(jìn)行高強(qiáng)度利用土地，以日本、新加坡、香港為代表。這些國(guó)家或地區(qū)由于人口密度較大，通過(guò)提高土地利用的強(qiáng)度來(lái)提升其承載能力。例如香港實(shí)施立體開(kāi)發(fā)，土地利用空間實(shí)際上已經(jīng)有很大的延展。第二類是區(qū)域面積大、人口密度小，他們追求的集約利用模式是生態(tài)和低碳型的，以美國(guó)、加拿大、澳大利亞等為代表。其主要特征是已開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)（建筑）用地得到集約利用，而未開(kāi)發(fā)土地則通過(guò)法律措施保護(hù)起來(lái)，也稱為利用與保護(hù)結(jié)合模式，或低碳集約利用。共同點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)法律保障強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制強(qiáng)調(diào)公眾參與強(qiáng)調(diào)農(nóng)地保護(hù)強(qiáng)調(diào)混合使用強(qiáng)調(diào)立體發(fā)展強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（五）完善我國(guó)土地集約節(jié)約利用法律制度的建議1、堅(jiān)持立法保障：要加快啟動(dòng)土地集約節(jié)約利用專項(xiàng)立法;其次要對(duì)土地集約節(jié)約利用領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及各類規(guī)范性文件進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的清理。2、堅(jiān)持規(guī)劃先導(dǎo)：要研究完善規(guī)劃修改程序,引入聽(tīng)證會(huì)制度,讓公眾確信規(guī)劃修改是基于對(duì)公眾利益的考量；試驗(yàn)召開(kāi)由群眾代表、人大代表、政協(xié)委員、非政府組織、專家學(xué)者、政府官員等組成的聽(tīng)證會(huì),科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃,突出土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)先性。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究3、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)量化：要健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系和各類工程項(xiàng)目建設(shè)用地,各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)等用地問(wèn)題也要有清晰的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)的土地供應(yīng)問(wèn)題,政府要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。4、堅(jiān)持市場(chǎng)配置：要嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓規(guī)定。國(guó)土資源部門要制訂用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓辦法,將土地使用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題納入出讓計(jì)劃,作為出讓的前置條件。5、堅(jiān)持監(jiān)督有力:除了國(guó)土資源部門的內(nèi)部監(jiān)督外,還要加強(qiáng)人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督,使之形成監(jiān)督合力。只有監(jiān)督有力,法律責(zé)任清晰,才能使法律落到實(shí)處。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究（一）、關(guān)于土地資源污染的基本概述1、土地資源污染的特點(diǎn)土壤污染具有隱蔽性和滯后性。

土壤污染具有累積性。土壤污染具有不均勻性。土壤污染具有難可逆性。

土壤污染治理具有艱巨性。2、造成我國(guó)土地資源污染的主要原因首先，工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中排放的廢氣、廢水、廢渣是造成其周邊土壤污染的主要原因。尾礦渣、危險(xiǎn)廢物等各類固體廢物堆放等，導(dǎo)致其周邊土壤污染。汽車尾氣排放導(dǎo)致交通干線兩側(cè)土壤鉛、鋅等重金屬和多環(huán)芳烴污染。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導(dǎo)致耕地土壤污染。

另外，自然背景值高是一些區(qū)域和流域土壤重金屬超標(biāo)的原因。

第三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究3、土地資源污染的危害一是影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)。土壤污染會(huì)影響作物生長(zhǎng)，造成減產(chǎn)；農(nóng)作物可能會(huì)吸收和富集某種污染物，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失；長(zhǎng)期食用受污染的農(nóng)產(chǎn)品可能嚴(yán)重危害身體健康。

二是危害人居環(huán)境安全。住宅、商業(yè)、工業(yè)等建設(shè)用地土壤污染還可能通過(guò)經(jīng)口攝入、呼吸吸入和皮膚接觸等多種方式危害人體健康。污染場(chǎng)地未經(jīng)治理直接開(kāi)發(fā)建設(shè)，會(huì)給有關(guān)人群造成長(zhǎng)期的危害。

三是威脅生態(tài)環(huán)境安全。土壤污染影響植物、土壤動(dòng)物（如蚯蚓）和微生物（如根瘤菌）的生長(zhǎng)和繁衍，危及正常的土壤生態(tài)過(guò)程和生態(tài)服務(wù)功能，不利于土壤養(yǎng)分轉(zhuǎn)化和肥力保持，影響土壤的正常功能。土壤中的污染物可能發(fā)生轉(zhuǎn)化和遷移，繼而進(jìn)入地表水、地下水和大氣環(huán)境，影響其他環(huán)境介質(zhì)，可能會(huì)對(duì)飲用水源造成污染。

三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究5、我國(guó)土地資源污染的現(xiàn)狀三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究

全國(guó)土壤總的污染超標(biāo)率已高達(dá)16.1%。此次調(diào)查覆蓋面積為630萬(wàn)平方公里，也就是說(shuō)中國(guó)至少有100多萬(wàn)平方公里的土地遭受到不同程度的污染。

根據(jù)農(nóng)技部門的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)僅中重度污染耕地大體面積就在5000萬(wàn)畝。全國(guó)耕地土壤面積10%以上受重金屬污染，每年因重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬(wàn)噸，造成直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元。中國(guó)耕地不足世界的10%，卻使用了全世界1/3以上的化肥。從1980年至2008年，糧食產(chǎn)量擴(kuò)大了1.5倍，耕地面積不斷減少，但化肥消費(fèi)量卻增加了3倍以上。部分“無(wú)污染”地區(qū)鎘超標(biāo)的最大因素是耕地大量使用磷肥過(guò)量施肥現(xiàn)象很難在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)。氮元素在土壤中轉(zhuǎn)化成硝酸鹽，通過(guò)水、蔬菜等進(jìn)入到人體內(nèi)，積累轉(zhuǎn)化后容易致癌，影響人的生命健康。頻繁爆發(fā)的污染事故損失慘重，不僅增加了環(huán)境保護(hù)治理成本，也使社會(huì)穩(wěn)定成本大增，而土壤污染修復(fù)所需的費(fèi)用更是天價(jià)。以湖南岳塘區(qū)竹埠港工業(yè)區(qū)土壤污染治理為例，根據(jù)初步匡算，3000畝地的治污投入需四五億元，平均近20萬(wàn)元/畝。有當(dāng)?shù)毓賳T算過(guò)賬，湖南岳塘竹埠港工業(yè)區(qū)所有化工企業(yè)上交的稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上土地治污的投入。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究

土壤治污看似只關(guān)乎技術(shù)與資金，開(kāi)展起來(lái)遠(yuǎn)非這么簡(jiǎn)單。凡是治污就首先要涉及污染源的停產(chǎn)搬遷、工廠設(shè)備的拆解處置以及千千萬(wàn)萬(wàn)百姓居住和就業(yè)的再安置，其次才是被污染土地的征用、治理和開(kāi)發(fā)?？梢哉f(shuō)，一項(xiàng)治污就是龐大又復(fù)雜的社會(huì)工程。從竹埠港工業(yè)區(qū)關(guān)停搬遷工廠需41億元，治污只需四至五億元，也可見(jiàn)一斑。而農(nóng)業(yè)污染的治理，則涉及政府、承包者、流轉(zhuǎn)方多方利益的考量。國(guó)家從戰(zhàn)略安全上考慮不會(huì)允許大面積耕地閑置、糧食減產(chǎn)，承包者也不會(huì)放棄一年的收益，流轉(zhuǎn)方更是把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)作一項(xiàng)投資、在追逐高額回報(bào)。由此，耕地污染的治理只能邊生產(chǎn)邊調(diào)理邊修復(fù)。這需要一個(gè)更加漫長(zhǎng)的過(guò)程。環(huán)境保護(hù)部生態(tài)司司長(zhǎng)莊國(guó)泰指出，按照1：10：100的資金投入比例，預(yù)防性投入如果投入1萬(wàn)元的話，有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)就需要投入10萬(wàn)元，而到了最終的污染治理就需要投入100萬(wàn)元。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)吸取大氣和水污染治理的教訓(xùn)，對(duì)于土壤污染防治盡早采取預(yù)防性措施。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究（二）、我國(guó)土地污染防治立法現(xiàn)狀和不足1、我國(guó)土地資源污染防治立法的現(xiàn)狀目前，我國(guó)涉及土地保護(hù)的法律法規(guī)主要有《憲法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)法》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。另外，為防止土地污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ332-2006）和《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ333-2006），《全國(guó)土壤污染狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)定》等。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究2、我國(guó)土地資源污染防治保護(hù)立法的不足法律制度不健全：目前，政府對(duì)土壤治理只有指導(dǎo)性的意見(jiàn)，并無(wú)并沒(méi)有針對(duì)土地污染的專項(xiàng)立法、具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，各地治污項(xiàng)目都是當(dāng)?shù)卣畷?huì)同專家、企業(yè)商議，缺乏統(tǒng)一的政策、標(biāo)準(zhǔn)。甚至個(gè)別項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目施工方自己編制了驗(yàn)收方案，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。同時(shí)，中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保檢測(cè)只是針對(duì)大氣、水、聲等，對(duì)土壤污染防治缺乏立法保障、監(jiān)督管理機(jī)制，使得土壤污染成為執(zhí)法的空白地帶。只是在出現(xiàn)環(huán)保事故或危及城市時(shí)，才頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。法律規(guī)定可操作性差：我國(guó)有關(guān)土地污染防治的法律規(guī)定多采用概括性的語(yǔ)言，例如“防止土地污染”、“改良土地”、“保護(hù)和提高地力”等等，這只是概括性地指出要保護(hù)土地，而對(duì)于如何保障土地不被污染，如何對(duì)被污染的土地進(jìn)行改良并未作出明確而完善的規(guī)定，因此在實(shí)踐中難以具體的操作。

三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究

管理體制混亂：我國(guó)在土地污染防治方面存在多頭管理的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、國(guó)土資源部門、地礦部門都管一點(diǎn)，又都管不全，如農(nóng)業(yè)用地就由土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同管理。這種狀容易出現(xiàn)多個(gè)管理主體互相推委、扯皮或者爭(zhēng)相管理的現(xiàn)象，不能對(duì)土地污染防治起到積極的作用。法律責(zé)任不完善：法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)土地污染防治目標(biāo)的重要保障，但是我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)土地污染防治的法律規(guī)范中沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任主體，也沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，致使一些嚴(yán)重污染土地的行為得不到法律追究。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究（三）國(guó)外土壤污染防治立法概況1、日本的立法日本是世界上最早發(fā)現(xiàn)土壤污染的國(guó)家。為了防止因土地污染而影響人類的健康，日本在1970年頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》，并根據(jù)此法將鎘、銅、砷指定為特定有害物質(zhì)。此法以農(nóng)用地為保護(hù)的對(duì)象，國(guó)家制定農(nóng)用地土壤污對(duì)策計(jì)劃，運(yùn)用國(guó)家的資金進(jìn)行“農(nóng)用地土壤污染防止對(duì)策細(xì)密調(diào)查”，并將調(diào)查結(jié)果公開(kāi)發(fā)布。此后日本先后制定了基于農(nóng)用地、有毒有害化學(xué)物質(zhì)、水質(zhì)污染(與地下水相關(guān)的部分)防治法而建立的土壤污染對(duì)策體系，頒布了《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于土壤·地下水污染調(diào)查·對(duì)策方針》《Dioxine

類物質(zhì)對(duì)策特別措施法》等一系列法律，確立了預(yù)防對(duì)策和恢復(fù)對(duì)策的一系列措施。日本于2002年5月頒布了《土壤污染對(duì)策法》，該法包括8章42條，對(duì)調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對(duì)象的土地條件及消除污染的土地構(gòu)、支援體系、報(bào)告及檢查制度、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定基準(zhǔn)等。此法的實(shí)施使得污染治理由被動(dòng)行為轉(zhuǎn)為主動(dòng)行為，對(duì)日本土地污染問(wèn)題的改善發(fā)揮了很大的作用。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究2、美國(guó)的立法1930年前后，美國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，中西部地區(qū)發(fā)生了名為“塵埃流星”的沙塵暴。由此，美國(guó)政府在農(nóng)業(yè)部中增設(shè)了土壤保護(hù)局，該部門現(xiàn)更名為自然資源保護(hù)局,并且于1935年通過(guò)了《土壤保護(hù)法》。在20世紀(jì)70年代美國(guó)又發(fā)生了由土壤二惡英(Dioxine)類物質(zhì)污染導(dǎo)致的“拉夫運(yùn)河(LoveCanal)”污染事故在這一事件后，美國(guó)于1980年建立了名為“超級(jí)基金”的信托基金，通過(guò)了《超級(jí)基金法》。《超級(jí)基金法》主要意圖在于修復(fù)全國(guó)范圍內(nèi)的污染地塊，明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者；規(guī)定包括土地廠房、設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應(yīng)以追溯既往的方式承擔(dān)法律上連帶、嚴(yán)格、無(wú)限責(zé)任；制定了“危險(xiǎn)登記評(píng)估體系”和“國(guó)家優(yōu)先名單”的運(yùn)作方式，并建立了超級(jí)基金以資助“棕色地塊”的管理和修復(fù)；對(duì)土壤污染采取“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，同時(shí)明確了政府的責(zé)任，規(guī)定了美國(guó)環(huán)保局(EPA)根據(jù)《超級(jí)基金法》實(shí)施整治行動(dòng)時(shí)具體程序。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究進(jìn)入90年代，工廠搬遷后遺留的受污染土地（棕色地塊）治理和再開(kāi)發(fā)問(wèn)題逐漸引起了美國(guó)社會(huì)的關(guān)注。因此美國(guó)環(huán)保局制定了《棕色地塊法》，對(duì)超級(jí)基金法進(jìn)行改進(jìn)，該法案闡明了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了無(wú)辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，為促進(jìn)棕色地塊開(kāi)發(fā)提供了法律保障。3、澳大利亞的立法澳大利亞主要是一些單項(xiàng)立法，綜合性環(huán)境立法較少，屬于“大環(huán)境法”的模式。《海洋和淹沒(méi)土地法》、《國(guó)家撥款(自然保育、土壤保育)法》、《礦物(淹沒(méi)土地)法》等，根據(jù)這些法律規(guī)定，澳大利亞有統(tǒng)一的方法評(píng)價(jià)某一地點(diǎn)的土壤污染程度，其一般是采用定點(diǎn)污染評(píng)價(jià)法。這些法律對(duì)污染土地的行為規(guī)定了種種制裁措施，例如通報(bào)、禁止令、恢復(fù)原狀、賠償損失、履行勞務(wù)、罰金和監(jiān)禁等等。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究

澳大利亞非常重視公眾參與制度，并且在技術(shù)層面上給予了大力支持，如微灌技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等，另外，澳大利亞很重視從整個(gè)生態(tài)維護(hù)的層面進(jìn)行土壤污染防治，如對(duì)國(guó)內(nèi)某些區(qū)域土壤通過(guò)設(shè)立保護(hù)區(qū)的辦法進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。80年代末一個(gè)愛(ài)護(hù)土地運(yùn)動(dòng)在澳興起，大批農(nóng)民加入了各地的“愛(ài)護(hù)土地小組”。這些農(nóng)民在一起交流如何防治土地退化，政府給予支持，投人資金治理水土流失，還設(shè)置官員協(xié)調(diào)農(nóng)民的活動(dòng)，從而有效的改良了澳大利亞的土地和草原。三、關(guān)于土地資源污染防治保護(hù)的研究（四）、國(guó)外土壤污染防治立法對(duì)我國(guó)的啟示1、加快推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程我國(guó)在建立土壤污染防治法律時(shí)，有必要在總則中明確規(guī)定預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則、可持續(xù)發(fā)展原則、公眾參與原則，并將預(yù)防原則貫穿整個(gè)土壤污染防治法律體系中去，同時(shí)在分則條款中制定若干具體措施，