第五章政策工具

第五章政策工具一、政策工具研究的興起政策工具成為20世紀90年代西方政策科學研究的一個焦點，并正在成長為一個新的學科分支或主題領域。

1．淵源。政策工具研究并不是一個全新的、突然出現(xiàn)的話題。社會科學的各學科特別是經(jīng)濟學、政治學以及行政學等領域早已關注這一問題。

●在經(jīng)濟學領域，經(jīng)濟政策工具歷來構成經(jīng)濟政策研究的一個重要方面，工資、價格、利率等往往被當作政策工具看待。二戰(zhàn)后，在西方社會科學領域中，政策工具成為各學科關注的問題?！裨谡螌W領域，達爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發(fā)展——一是注重對工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎；另一個發(fā)展方向是沿襲結構—功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能?！裨诠残姓W領域，行政工具及行政方法也早已構成一個重要的理論主題?！裨诜▽W領域，法律法規(guī)也往往被當作一種社會控制的工具。2．原因。一政策執(zhí)行的復雜性以及政策的失敗導致人們對政策執(zhí)工具或手段的反思，實際的政策執(zhí)行對工具方面知識需求的增長；二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率，導致人們對工具途徑的政治及意識形態(tài)上的支持；三是當代社會科學實踐性的增強，特別是應用性社會科學領域日益介入政府的政策和管理實踐，導致這些學科的學者對包括工具性知識的更多的追求；四是政策科學的研究領域自身的擴展導致了政策工具被納入學科的視野之中。二、政策工具的研究途徑

1．工具主義。這種途徑認為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實性；人們在大部分可預測的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D變?yōu)檎叱晒ΑＲ虼?，政策工具研究應弄清工具的屬性與特點，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴大其應用范圍。

2．過程主義。這種途徑的支持者并不承認存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應性；恰當?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥嬎愕漠a(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應過程中的試探性解決辦法；工具的恰當與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強調(diào)的是工具發(fā)展的重復性過程，而不是工具的特性。3．權變主義。這種途徑所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點。它認為，工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標或目的明晰化了，那么，直截了當?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。

4．建構主義。這種途徑比權變主義又前進了一步。它認為，要了解特定工具被采用的脈胳背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。在這里，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關于工具及其特征的客觀現(xiàn)實，相反，工具代表了一種社會地建構了的實踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構和再建構。三、政策工具的內(nèi)涵與分類

1．什么是政策工具

最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物”。簡單地說，政策工具就是達成政策目標的手段。盡管“內(nèi)部管理”、“人力資源政策”、“網(wǎng)絡管理”、“政策實驗”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實現(xiàn)政策目標或結果的手段這一特性上。事實上，政策工具既可以界定為一種“客體”(object)，也可以界定為一種活動(activity)。一方面，我們可以將工具看作為一種客體。例如，在法律文獻中，人們往往將法律和行政命令稱為工具；另一方面，工具也可以看作是活動，因而有學者將政策工具定義為“一系列的顯示出相似特征的活動，其焦點是影響和治理社會過程”

。這種定義擴大了工具的范圍，將某些非正式的活動也納入工具之中，然而，卻使“政策”與“工具”的界限更加模糊。2．政策工具的分類

●荷蘭經(jīng)濟學家科臣最早試圖對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟政策以獲得最優(yōu)化結果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討。●美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型?！裰叻治黾业引?Vander

Doelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴展其影響行動者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具?！窈绿岢隽艘环N系統(tǒng)化的分類框架。他認為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。●麥克唐納爾和艾莫爾根據(jù)工具所要獲得的目標將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統(tǒng)變化工具?！裼⒏窭返热艘沧龀隽艘粋€類似的分類，將政策工具分為激勵、能力建設、符號和規(guī)勸、學習四類?！窦幽么蠊舱邔W者霍萊特和拉梅什在《公共政策研究》（1995）一書中根據(jù)政策工具的強制性程度來分類，將政策工具分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具三類。與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。第二節(jié)強制性工具也稱指導性工具，它借助國家或政府的權威及強制力，迫使目標團體及個人采取或不采取某種行為。政府為實現(xiàn)其政策目標，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機構直接供給等手段或方式來履行其功能。一、管制根據(jù)里根的說法：管制指的是一種活動過程，在這種過程中，政府對個人和機構提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種連續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機構來完成這項工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。大部分管制通過行政法規(guī)來進行（有些管制實際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機構（如美國的獨立管制委員會）來管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標準、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會生活的許多領域尤其是物品和服務的價格和標準等方面。政府的管制有經(jīng)濟的和社會的兩種基本類型。經(jīng)濟管制是管制的傳統(tǒng)形式。它控制諸如產(chǎn)品的價格和數(shù)量、投資回報，某一產(chǎn)業(yè)中公司的進入或退出等一類的事項，其目的是控制由市場運行所產(chǎn)生的不平衡；社會管制是一種較新的管制類型，它控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視一類的社會事項。社會管制與經(jīng)濟管制不同，它并不集中在任何特殊的行業(yè)（如銀行和電信）上，而是集中在諸如污染、安全或道德方面的廣泛問題上。作為一種政策工具，管制有其優(yōu)缺點。主要優(yōu)點是：所需的信息較少，較容易實施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，適應于作為處理危機的工具。其主要缺點是：扭曲自愿性或私人活動，可能導致經(jīng)濟上的無效率，不利于革新和技術進步，過于刻板而缺乏靈活性等。二、公共企業(yè)

公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以看作一種強制性工具，其強制性甚至比管制更強。因為在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動，這些規(guī)定被當作內(nèi)部管理的指令。政府憑借其所有權而可以為所欲為。三個特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權（少至50％，高至100％），分析家往往用一個武斷的數(shù)字，即只要政府擁有一個公司的51％以上的所有權，那么，該公司就是公共公司；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)；三是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務要在市場上出售，這不同于諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。

作為一種政策工具，公共企業(yè)的優(yōu)點是：在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務領域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長。主要的缺點是：政府難以對公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負擔轉嫁到消費者身上等。三、直接提供

由政府機構及其雇員直接提供公共物品或服務，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運用的政策工具。政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測量等都采取這一途徑或辦法。

直接提供有其優(yōu)點：其所需信息較少而容易確立；對大規(guī)模機構要求使之易于得到相關的資源、信息與技巧；能夠避免間接提供所出現(xiàn)的一些問題，如談判、討論和較高的信息要求；它使交易內(nèi)在化，從而減少由間接提供所帶來的交易成本。其缺點是：官僚機構的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應遲緩；對于官僚機構及官員的政治控制容易降低為公眾服務的質(zhì)量；由于缺乏競爭機制，官僚機構沒有成本意識而造成經(jīng)費；政府機構內(nèi)部或跨機構的沖突影響物品和服務的提供等?！?．非強制性工具

非強制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務是在自愿的基礎上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動介入，而留給社會去處理，因為它相信，市場、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些問題。非強制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟政策和社會政策的重要工具。

一、家庭和社區(qū)

家庭和社區(qū)是一種常見的非強制性工具。在任何社會中，親戚、朋友和鄰居都為個人提供無數(shù)的物品和服務，政府也往往有意識來擴展它們在達成政策目標上的作用。政府間接地通過削減服務職能而鼓勵家庭和社區(qū)提供服務，或者政府直接將服務職能轉交給社會及家庭。將家庭和社區(qū)當作一種政策工具的優(yōu)點在于，它們不花或很少花政府的錢（除非政府提供基金或補助）；在許多服務領域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會受到廣泛的支持和歡迎。但是，家庭和社區(qū)作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用，而且這種工具也產(chǎn)生了公平方面的問題，尤其是對照顧者來說更是如此（為什么本來是政府或全社會要做的事，要由家庭和社區(qū)自己承擔？）。二、志愿者組織

作為一種政策工具，志愿者組織的活動免受國家強制力和經(jīng)濟利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會服務。例如，慈善機構為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務等。

在傳統(tǒng)社會里，志愿者或非營利組織就提供了大量的社會服務尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國家的出現(xiàn)曾一度降低了它們發(fā)揮作用的重要性程度。即便如此，在當代社會中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當作一種處理社會問題的重要手段。據(jù)說，在美國這樣一個崇尚個人主義和物質(zhì)利益的典型國度里，非營利組織提供的服務比政府提供的服務要多得多。在我國，隨著政府職能的轉變，志愿者或非營利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日趨重要。從理論上說，志愿者組織是一種提供社會服務的有效手段，因為建立在自覺自愿基礎上提供的服務是可靠的和低成本的；這種手段也是靈活的和具有回應性，能迅速滿足服務者需要（例如，在救災方面，志愿者組織的行動往往比政府快）；由志愿者提供社會服務還可以減少對政府的行動的需要或減輕政府的負擔。缺點在于：志愿者組織這種政策工具的應用范圍有限，大量的經(jīng)濟與社會問題不能通過這種手段來處理；志愿者組織也容易蛻化而變成準官僚機構，從而降低它的效能和效益；許多社會成員既沒時間也沒有所需的資源去從事公益勞動。三、市場

市場是一種最重要且最有爭論的非強制性工具。買賣雙方（消費者和廠商）之間的自愿的相互作用——消費者依其手中握有的有限數(shù)量的貨幣想盡可能多地購買商品，而廠商則尋求利潤的最大化——往往會帶來雙方都滿意的結果。從理論上看，盡管雙方都是自利的經(jīng)濟人，但作為一個總體的社會可以從它們的相互作用中獲益，即實現(xiàn)社會福利的最大化；而且為社會上所需要的一切東西都可能通過市場以最低的價格提供。因此，那些對醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運作的醫(yī)院和學校中購買相應的服務。

作為一種應用廣泛的工具，市場是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是資源配置的有效工具；在某些公共物品和服務領域，市場工具也可能是改進效率和效益的一種有效途徑。然而，市場工具有其明顯的局限性，在大部分公共物品和服務領域中，它并不是一種有效的工具，它不能有效地提供諸如國防、警察、路燈一類的純公共物品；由于存在著不同類型的市場失靈，市場在提供收費物品和公有池塘物品上也存在困難；此外，市場工具也產(chǎn)生嚴重的公平方面的問題。因此，市場工具的應用往往需要有其他工具（如管制）來配合?！?.混合工具

混合工具結合了自愿工具和強制性工具兩者的某些特征及優(yōu)點。它們允許政府在一定程度上卷入非國家行動者的活動，而將最終的決策權留給私人部門，這類工具主要包括信息傳播、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權拍買、征稅和使用者付費等。

一、信息和規(guī)勸

信息傳播是一種消極性的工具。它由政府向個人、公司及社會發(fā)布或提供信息，以期待所期望的行為發(fā)生。因為一旦人們獲得相關問題的知識或信息，就能作出更明智的行動選擇。規(guī)勸（或說服）是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，即力求改變被說服者的偏好和行動，而不只是發(fā)布信息而期待所要求的行為發(fā)生，但不通過強制性的獎懲來使行為發(fā)生。政府部門及官員與企業(yè)界和勞工代表的協(xié)商也被當作一種規(guī)勸的形式。信息傳播和規(guī)勸工具的優(yōu)點是：它們?nèi)菀资褂们逸^穩(wěn)定；它們是政府對處理那些尚未有明確解決方案的問題的一個便利的出發(fā)點；而且通過這種工具而使問題得到解決的話，那么，就不必再作其他任何事情了。這種工具也是一種民主的手段，與重視自由、個人價值的民主規(guī)范相一致。但是，信息傳播和規(guī)勸這種工具是一種虛弱無力的工具，它只希望或要求人們做某事，而沒有實際上要人們做某事。如果沒有其他工具配話，這種工具的效果往往是有限的。二、補貼

補貼是指各種由政府或由政府指導的機構給個人、公司及其社會團體的財政轉移形式，目標是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。盡管最后的選擇權留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補貼而增加。補貼有各種形式，包括撥款、稅收減免和擔保書等。撥款通常提供給生產(chǎn)者，目的是使生產(chǎn)者提供更多的所要求的物品或服務。這種開支來自于政府的歲入，并必須經(jīng)過立法機關批準，撥款的例子有政府給大中小學和公共交通的專款等。稅收減免作為一種隱蔽的補貼形式，是一種對政府有相當吸引力的工具，它實施起來更容易，它不必經(jīng)過立法批準，因為它實際上不花一分錢。擔保書是一些具有面值、由政府給予某些消費者以某種特殊的物品和服務的文書，消費者將這種證明交給其所喜歡的供應商，后者又將這種證明交給政府以獲得補償。此外，低利息貸款也是一種補助形式。補貼作為一種政策工具的優(yōu)點有：它易于確立并加以實施；對政府官員來說，它是一種靈活的工具；能夠鼓勵創(chuàng)新；具有更高的政治可行性。其缺點有：補貼需要財政資金（稅收減免除外），而要錢總是困難的；獲得關于補貼是否達成目的（即所希望的行為是否發(fā)生）方面信息的成本是昂貴的；它不是處理危機的合適工具；補助也往往過多過濫而導致失效；此外，一旦補貼建立起來就難以取消。三、產(chǎn)權拍賣

作為一種混合工具，產(chǎn)權拍賣基于這樣的假定：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權拍賣，在沒有市場的公共物品和服務領域建立起市場。市場通過確定一定數(shù)量的對消費者指定的資源和可轉移的產(chǎn)權而建立起市場，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。