第八講、法治新時代-建設(shè)法治社會和法制工作隊伍

法治新時代建設(shè)法治社會和法制工作隊伍面對可能發(fā)生的矛盾糾紛，我們能否做到防患于未然？開展法治教育與推進(jìn)依法治國有怎樣的聯(lián)系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，除了“上法院打官司”，還有什么途徑？今天，我們繼續(xù)解讀《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神。增強(qiáng)全民法治觀念《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”法學(xué)家伯爾曼說過的一句名言，“法律如果不被信仰，它將形同虛設(shè)?！惫_德·J·伯爾曼（HaroldJ.Berman）美國當(dāng)代著名法學(xué)家。1918年出生于美國康涅狄格州的哈特佛市（Hartford）。1947年，29歲的伯爾曼在耶魯大學(xué)獲得法學(xué)博士學(xué)位，轉(zhuǎn)年即進(jìn)入哈佛大學(xué)法學(xué)院任教。到1985年，他去了愛莫蕾法學(xué)院，直至去世。伯爾曼是當(dāng)代美國最具世界影響力的法學(xué)家之一，世界知名的比較法學(xué)家、國際法學(xué)家、法史學(xué)家、社會主義法專家，以及法與宗教關(guān)系領(lǐng)域最著名的先驅(qū)人物。他對中國當(dāng)代法學(xué)界也產(chǎn)生過重大影響，是中國法學(xué)界比較熟悉的外國法學(xué)家2007年11月13日在紐約逝世，享年89歲.行政執(zhí)法者亦然如此，老百姓如果不信仰法律，那到法院去干什么，找政府又干什么？因此，法律的權(quán)威，完全要靠人民來維護(hù)。人民所要維護(hù)的法律，應(yīng)該是基于其信仰的。為了達(dá)成法律被信仰的效果，在我們國家，就“必須弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化”。這里的“法治精神”，在筆者解讀應(yīng)該是“法律面前人人平等”的精神。無論是高官還是平民，也無論是“大款”還是貧困人群，大家在法律方面的地位和資格，都是平等的。不能夠有特權(quán)，不能夠有些人凌駕在法律之上、有些人超越于法律之外，不能有特殊性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》還要求，要“增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者?！边@三者如果想做到，仍然必須回到我們新時期法治建設(shè)的16方針，就是：立法者要“科學(xué)立法”，司法者要“公正司法”，執(zhí)法者要“嚴(yán)格執(zhí)法”，人民群眾要“全民守法”。只有這4種社會的重要角色、法治的各個環(huán)節(jié)都能夠恪守法治精神，崇尚法律文化，才能夠成為崇尚者、遵守者和捍衛(wèi)者。黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。此后，習(xí)近平總書記在多次重要講話中對此作出強(qiáng)調(diào)。學(xué)者認(rèn)為，這是中國新時期依法治國的“新十六字方針”，也是法治中國建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

《決定》還指出，要“推動全社會樹立法治意識”?！吧钊腴_展法治宣傳教育”“把法治教育納入國民教育體系”“把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”。推動全社會樹立法治意識，是一個老話題了。只有在全社會不斷地鞏固和弘揚(yáng)法律意識，人人的法律意識強(qiáng)了，法律意志具備了，我們的法治文化才能夠得到豐富和發(fā)展。至于《決定》中說要“把法治教育納入國民教育體系”“把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”，這兩句話怎么理解，以從事法律教育的工作者來看，一般來說，我們國家進(jìn)行法治的專業(yè)教育，是從高校、也就是大學(xué)這一層級才開始的。而在大學(xué)以下、所謂的“國民普通教育體系”當(dāng)中，單一的法治教育應(yīng)該說還是比較缺乏，我們看不到有法律專業(yè)或者比較系統(tǒng)、密集的法律課程的開設(shè)。充其量是在中小學(xué)開設(shè)一個“公民課”，在這個公民課的一小部分里是講憲法以及民商法、刑法的相關(guān)內(nèi)容。有些地方的中學(xué)教育當(dāng)中會設(shè)置“法律基礎(chǔ)”課，但相較于我們現(xiàn)在把“全面推進(jìn)依法治國”當(dāng)成是治國理政的重要方式這樣的地位，法治的教育在國民教育體系為期10幾年的長鏈條當(dāng)中，內(nèi)容還是偏少，整體的份額還不夠。因此，把法治教育科學(xué)地、有機(jī)地納入到國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容當(dāng)中，應(yīng)該說是勢在必行。除了政法機(jī)關(guān)和法律工作者，還需依靠哪些力量，采取哪些措施實現(xiàn)社會有效治理？為什么要構(gòu)建包含協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等在內(nèi)的多元糾紛解決機(jī)制？完善法律援助制度，健全司法救助體系，切實解決人民群眾面臨的“找律師難”“訴訟難”“賠償難”的問題，才能讓法治信仰真正植根于人民心中。推進(jìn)法治社會的建設(shè)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。”這樣一些內(nèi)容應(yīng)該說是圍繞著十八屆三中全會決定當(dāng)中關(guān)于“推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化”的總要求，在法治社會的建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)有上述這樣一些渠道、辦法來建設(shè)。顯然，法治的建設(shè)是一個大問題、一個系統(tǒng)工程。單靠立法者、司法者或者行政執(zhí)法者中任何一個方面都是不行的，而應(yīng)該把社會方方面面的主體力量包括人民團(tuán)體、社會團(tuán)體、企業(yè)、公民個人，以及社區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的一些自治性的力量的積極性都使之能夠發(fā)揮出來，共同參與到法治社會的治理當(dāng)中。

以往我們在談及“領(lǐng)導(dǎo)”或者“管理”這樣詞匯的時候，說的都是自上而下的垂直化的管理或是領(lǐng)導(dǎo)，是一種“我說你聽、我打你通”的單線條、單方面的管理和領(lǐng)導(dǎo)。但是現(xiàn)在，從十八屆三中全會到四中全會的決定當(dāng)中發(fā)現(xiàn)了一個不一樣的關(guān)鍵詞，“治理”。治理，是多主體、全方位網(wǎng)絡(luò)化的，它既不是單打一的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不同于平面化的、相互間充分討論的關(guān)系。它應(yīng)該是既有縱向、又有橫向，還有斜向的一種治理，通過網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的綜合依法治理，最后促進(jìn)法治社會的形成?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又指出，要“支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！边@個問題應(yīng)該說在現(xiàn)今的社會階段非常的重要。以往在管理社會的時候，總是“黨的政策”先行、國家法律繼之，基本上就是靠這兩招兒來解決國家和社會的問題。但是面對著龐大的社會轉(zhuǎn)型，各種各樣的事務(wù)非常之復(fù)雜，偶發(fā)事件更是層出不窮。那該怎么樣來解決這些問題，應(yīng)該說就是發(fā)揮各方面的力量、各方面人的主體的積極性來促進(jìn)法治社會的建設(shè)?！稕Q定》同時指出，要“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助?！边@樣的規(guī)定，應(yīng)該說是非常全面而周到的。在當(dāng)前的法治建設(shè)當(dāng)中，一個突出的問題就是法律服務(wù)體系還不到位，尚沒有建成覆蓋全國的法律服務(wù)的“大網(wǎng)”。這里面還有一個特征就是在北京上海廣州以及一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，法律服務(wù)相對比較到位，法律服務(wù)的工作者也比較多；而在西部一些相對“落后”的地區(qū)、甚至即使在發(fā)達(dá)地區(qū)針對社會弱勢群體比如說農(nóng)民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些普通居民，法律服務(wù)體系還不到位。

法律服務(wù)是指律師、非律師法律工作者、法律專業(yè)人士（包括法人內(nèi)部在職人員、退、離休政法人員等）或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人實現(xiàn)其正當(dāng)權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險、維護(hù)自身合法權(quán)益而提供的專業(yè)活動。所以，《決定》要求“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。在筆者看來，這樣一個法律服務(wù)體系的建設(shè)，最好是要做到法律服務(wù)的均等化、平等化和公共化。在“完善法律援助制度”方面，應(yīng)該說在過去的20多年時間里，法律援助的工作做得是如火如荼，但是已經(jīng)解決掉的問題相較于下一步面臨的、需要解決的法律援助的問題，應(yīng)該說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在未來很長一段時間進(jìn)一步地完善法律援助制度，讓真正需要法律援助的社會弱勢群體、還有對法律有著強(qiáng)烈渴望的人們，能夠真正感受到法律的陽光雨露。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助的律師，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項法律保障制度。特殊案件是指依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十四條的規(guī)定，刑事案件的被告人是盲、聾、啞或者未成年人沒有委托辯護(hù)人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》還指出，要“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”，“建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。”“完善立體化社會治安防控體系，有效防范化解管控影響社會安定的問題，保障人民生命財產(chǎn)安全?！薄稕Q定》當(dāng)中的這些內(nèi)容，應(yīng)該說都是我們國家在社會治理的層面上綜合整治的一些必需的制度。如對“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”這一問題而言，當(dāng)前我們社會糾紛解決的主渠道當(dāng)然是訴訟，也就是“到法院打官司”。但是，全靠到法院打官司法院也不都解決得了，而且司法的成本還相當(dāng)高。因此除了訴訟途徑，我們還有必要通過當(dāng)事人自主協(xié)商、仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁、調(diào)解機(jī)構(gòu)或組織的各種類型調(diào)解這樣一些替代性的糾紛解決機(jī)制，和訴訟一道共同化解社會的矛盾，達(dá)成人與人之間的共識，有效地處理社會的矛盾。

就“建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道”一點來說，應(yīng)該講我們當(dāng)前的社會生活當(dāng)中還是非常缺乏，突出的一個表現(xiàn)就是司法工作和行政執(zhí)法工作往往都是走在矛盾的后邊。矛盾發(fā)生了、惡性的事件產(chǎn)生了，趕緊處理，等于說是我們當(dāng)?shù)亩际恰熬然痍爢T”，火都已經(jīng)燃起來了，然后才想辦法滅火，而且在滅火的過程中還“不慎”把周邊的房屋也給破壞了、或者弄濕了搞糟了。為什么說加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)對全面推進(jìn)依法治國十分重要？司法資源調(diào)配不平衡究竟該如何解決？又為什么要推進(jìn)法治專門隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化？我們要弘揚(yáng)社會主義法治文化，加強(qiáng)法治社會的建設(shè)這當(dāng)中有一個突出的問題，就是一切法治建設(shè)關(guān)鍵在“人”，要靠人來推進(jìn)這種建設(shè)、靠人來具備法治信仰，因此要進(jìn)一步地加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)。來促進(jìn)依法治國的前進(jìn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！惫湃擞幸痪湓挘盀檎谌恕?。人，是這個世界上最可寶貴的，所有的法治建設(shè)的事情，最終的承受者也是人。所以說從事立法、司法、執(zhí)法和法學(xué)研究的人，整個隊伍思想素質(zhì)高不高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)不強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)有沒有，是判斷法治工作能否取得進(jìn)展的一個關(guān)鍵。

唐太宗也是求賢若渴、識人用人的典范。貞觀二年，唐太宗就對侍臣說：“為政之要、惟在得人，用非其才，必難致詒。今所任用，必須以德行、學(xué)識為本。”

唐太宗執(zhí)政后一方面先后罷去高祖時重用的宇文士及和裴寂等腐朽無能的宰相，同時積極發(fā)掘人才。他不僅自己注意發(fā)現(xiàn)賢才，還要求群臣舉賢。他曾多次批評尚書右仆射久無所舉。指出世必有才，用人如器。認(rèn)為用人要各取所長，根據(jù)每個人的特長來加以重用，而不要求全責(zé)備。為政之要惟在得人《決定》又指出，“建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍。把思想政治建設(shè)擺在首位”。這一點很重要。前面提到，法治工作隊伍應(yīng)該是忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的，這種思想政治覺悟應(yīng)該是法律人的第一道、也是最重要的防線和要求。《決定》還指出，要“加強(qiáng)立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設(shè)。抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道?！痹谖覀儑业牧⒎?、行政、司法的隊伍建設(shè)當(dāng)中，一個突出的問題是司法資源的不平衡。在東部沿海地區(qū)、或是一些大城市，立法、司法和行政執(zhí)法人才比較多，甚至可以說是“人才‘?dāng)D擠’”——是“擁擠”的“擠”；但是在一些西部、落后的地區(qū)，貧困的山區(qū)，縱然有編制，卻沒有人干活兒，再或者雖然有人干活但由于當(dāng)?shù)氐呢斦杖牒苌?，沒有相應(yīng)的資金能夠保障他們的正常、合理的工資收入。這樣一來，人才隊伍、干部隊伍的嚴(yán)重失衡、結(jié)構(gòu)性的不平衡現(xiàn)象，當(dāng)前就比較突出了。所以說，對西部地區(qū)的政法干部隊伍和人才建設(shè)來講，增加編制、增加經(jīng)費的支持，是非常關(guān)鍵的問題?！稕Q定》另外指出，“加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍建設(shè)?！薄霸鰪?qiáng)廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性。構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍?！蔽覀儑业穆蓭?，其職業(yè)特點決定了他們是“鐵肩擔(dān)道義，妙手著文章”的群體，是司法的公平正義最集中體現(xiàn)的一個社會角色，有一些為窮人打官司、為弱勢群體打官司和為冤假錯案打官司的律師，在社會上不是多了，而是少了；不是充分，而是稀缺。所以說，進(jìn)一步地夯實律師隊伍的思想政治建設(shè)和職業(yè)的能力建設(shè)，讓律師群體成為推進(jìn)和發(fā)展法治中國的法律人才隊伍的重要組成部分，是相當(dāng)重要的。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制?！薄靶纬赏晟频闹袊厣鐣髁x法學(xué)理論體系、學(xué)科體系、課程體系，組織編寫和全面采用國家統(tǒng)一的法律類專業(yè)核心教材，納入司法考試必考范圍。堅持立德樹人、德育為先導(dǎo)向，推動中國特色社會主義