“放管服”背景下高校資產(chǎn)精細(xì)化管理

“放管服”背景下高校資產(chǎn)精細(xì)化管理康智勇，王格格，楊浩雄

（北京工商大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)管理處，北京100048）

0引言

“放管服”，就是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱，這是李克強(qiáng)總理在2022年3月5日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中首次提出的。

2022年4月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在清華大學(xué)和北京大學(xué)就教育改革發(fā)展和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)“放、管、服”改革，要繼續(xù)落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，根據(jù)高校特點(diǎn)制定適合的管理辦法，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。2022年5月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，“放管服”改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，各級(jí)政府緊扣重點(diǎn)不斷深化“放管服”改革，堅(jiān)持不懈推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，真正做到審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)。

2022年3月，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法〔2022〕7號(hào)），《意見(jiàn)》就完善高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、改革高校編制及崗位管理制度、改善高校進(jìn)人用人環(huán)境、改進(jìn)高校教師職稱評(píng)審機(jī)制、健全符合中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)特點(diǎn)的薪酬分配制度、完善和加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)使用管理、完善高校內(nèi)部治理、強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)等八方面改革任務(wù)提出明確要求，將多項(xiàng)權(quán)力下放到地方政府和高校?！兑庖?jiàn)》提出的“放管服”新政，為高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)提供了政策支持和新的發(fā)展空間，對(duì)高校在招生、教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等方面的自主權(quán)產(chǎn)生積極的影響。

2022年6月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)深化“放管服”改革，推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力。同年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的通知》，將國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組的名稱改為國(guó)務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，作為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2022年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)深化“放、管、服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，明確了所涉及的36項(xiàng)工作的牽頭部門和責(zé)任部門和主要措施，對(duì)各級(jí)政府和相關(guān)部門提出了工作要求。

1“放管服”背景下高校資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

1.1思想觀念落后，管理體系薄弱

教育部下發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》目的在于給高校松綁減負(fù)、簡(jiǎn)除煩苛，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，培養(yǎng)符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的各類創(chuàng)新人才，培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)踐中，部分高校資產(chǎn)管理部門思想觀念落后，對(duì)資產(chǎn)管理重視程度不高，對(duì)“放管服”認(rèn)識(shí)不到位。有的認(rèn)為“放管服”就是要削減手中的權(quán)力、減少部門的利益，放權(quán)不積極、不到位；有的“明放實(shí)收”，有的“推諉扯皮”。高校管理部門較多，各部門職責(zé)不清，部門與部門之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。高校二級(jí)單位負(fù)責(zé)人及資產(chǎn)管理員不重視對(duì)資產(chǎn)管理、使用人缺乏有效的監(jiān)督管理［1］。

2022年3月，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于修改〈事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法〉的決定》，對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制做出明確調(diào)整，為高校的國(guó)有資產(chǎn)管理提供了指導(dǎo)方向。大部分高校均能積極落實(shí)財(cái)政部關(guān)于資產(chǎn)管理體制改革的要求，對(duì)資產(chǎn)管理工作的認(rèn)識(shí)有了一定程度的提高，但仍有部分高校對(duì)資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位，存在重采購(gòu)輕管理，重使用輕維護(hù)的現(xiàn)象，未將資產(chǎn)管理考核納入部門工作責(zé)任目標(biāo)［2］。

1.2管理制度不完善，管理流程不規(guī)范

高校資產(chǎn)管理涉及的部門和使用人較多，涉及的業(yè)務(wù)包括資產(chǎn)驗(yàn)收入庫(kù)、財(cái)務(wù)對(duì)賬、信息變動(dòng)、資產(chǎn)交接、調(diào)劑、自查、盤點(diǎn)、折舊管理、處置等資產(chǎn)全生命周期管理。一些高校對(duì)這些部門、人員和業(yè)務(wù)的管理相對(duì)粗放，未建立配套的管理制度。由于管理制度不完善，導(dǎo)致學(xué)校資產(chǎn)管理缺乏嚴(yán)格約束，資產(chǎn)管理流于形式［3］。正因?yàn)橹贫鹊娜笔?，高校在?zhí)行上述資產(chǎn)全生命周期管理業(yè)務(wù)時(shí)，沒(méi)有可參考規(guī)范的管理流程，資產(chǎn)管理部門不能發(fā)揮其監(jiān)督管理作用，導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)丟失、賬賬不符、賬實(shí)不符等，具體表現(xiàn)在：資產(chǎn)管理部門對(duì)學(xué)校資產(chǎn)底數(shù)不清；資產(chǎn)未入庫(kù)即使用，甚至信息變動(dòng)；資產(chǎn)未交接便調(diào)劑；資產(chǎn)未上賬便提折舊等，這些表現(xiàn)均是不按管理流程操作，直接后果就是影響部門形象，甚至出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失［4］。

1.3預(yù)算與管理脫鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)不足

預(yù)算管理是高校資產(chǎn)管理中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算與管理相結(jié)合能優(yōu)化高校資源配置，大幅提升資產(chǎn)使用效率，明顯降低運(yùn)營(yíng)成本。雖然很多高校強(qiáng)調(diào)要將資產(chǎn)預(yù)算與管理有效結(jié)合，但在具體實(shí)施時(shí)往往流于形式，執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。高校在編制資產(chǎn)配置預(yù)算時(shí)，未能統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校資產(chǎn)管理，明顯存在預(yù)算與管理脫鉤現(xiàn)象［5］。預(yù)算編制人員沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)存量和增量進(jìn)行充分論證，資產(chǎn)使用、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理部門缺乏有效的溝通和合作，往往只考慮自己的利益，忽視了資產(chǎn)存量，從而造成預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、有效性，預(yù)算執(zhí)行后極易造成資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、資產(chǎn)閑置及資產(chǎn)浪費(fèi)［6］。

2022年9月，國(guó)家審計(jì)署下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》指出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。各級(jí)政府和部門要構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算績(jī)效管理制度，硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處［7］。目前，部分高校對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不足，主體責(zé)任不明確，重點(diǎn)在資產(chǎn)的賬目管理，對(duì)資產(chǎn)為教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)等方面沒(méi)有制訂科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)，即使有對(duì)科研項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，也僅局限于科研成果產(chǎn)出，而對(duì)大型儀器設(shè)備的共享沒(méi)有建立行之有效的機(jī)制［8］。

1.4內(nèi)控建設(shè)有欠缺，信息化建設(shè)有待加

高校的內(nèi)控建設(shè)指高校為了保障在教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承等方面的安全而采取的相關(guān)內(nèi)部控制措施。高校屬于公益類事業(yè)單位，財(cái)務(wù)資金主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款，因此，對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)控建設(shè)，更好地保障國(guó)家的財(cái)產(chǎn)安全。雖然絕大部分高校建立了資產(chǎn)內(nèi)控體系，但內(nèi)控建設(shè)仍有欠缺，具體表現(xiàn)在：內(nèi)部管理規(guī)范性不夠，違背管辦分離的內(nèi)控原則；未嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度，內(nèi)部管理有時(shí)候存在有章不依的現(xiàn)象；責(zé)任到人落實(shí)不到位，監(jiān)督機(jī)制不明確，一些領(lǐng)域仍存在廉政風(fēng)險(xiǎn)漏洞等。正是資產(chǎn)內(nèi)控建設(shè)的欠缺才導(dǎo)致在高校內(nèi)部存在一些不正之風(fēng)，嚴(yán)重阻礙了高校資產(chǎn)使用效益最大化［9］。據(jù)了解，國(guó)內(nèi)大多數(shù)高校均建立了資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但各高校資產(chǎn)管理系統(tǒng)的功能則千差萬(wàn)別，有些高校的資產(chǎn)管理系統(tǒng)只有簡(jiǎn)單的建賬和查詢功能，未發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，工作效率低下，資產(chǎn)管理信息化建設(shè)推進(jìn)緩慢，信息化建設(shè)有待加強(qiáng)。若不使用一體化資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，很容易造成高校資產(chǎn)管理混亂［10］。

2“放管服”背景下高校資產(chǎn)管理途徑探析

2.1轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理體系

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)著重指出，“放管服”改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵所在。高校必須提高政治站位，提高思想認(rèn)識(shí)，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，不斷深化改革。高校資產(chǎn)“放管服”要深刻理解如何放、怎么管和哪里服。要做到這一點(diǎn)，高校資產(chǎn)管理部門必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理體系［11］。列出責(zé)任清單，明確下放權(quán)限，盡量試行二級(jí)管理，強(qiáng)化二級(jí)單位的主體責(zé)任。在下放權(quán)限和職責(zé)的同時(shí)，資產(chǎn)管理部門不能撒手不管，加強(qiáng)和規(guī)范事中、事后的監(jiān)管，提高管理效率。堅(jiān)持以“師生為本”的工作理念，圍繞高校的中心工作和中心人群開(kāi)展資源配置，不斷深入基層，牢固樹立服務(wù)意識(shí)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。

2.2完善管理制度，規(guī)范管理流程

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告指出：要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。教育部下發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》也呼吁教育主管部門、高校應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)。在“放管服”背景下，完善管理制度是高校資產(chǎn)精細(xì)化管理的核心，是資產(chǎn)規(guī)范化管理的總綱領(lǐng)。2022年8月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》（財(cái)資〔2022〕97號(hào)），《通知》明確要求落實(shí)管理責(zé)任，健全管理制度。各部門應(yīng)根據(jù)工作需要和實(shí)際情況，建立健全固定資產(chǎn)管理實(shí)施辦法或分類制定固定資產(chǎn)管理規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化管理要求。目前各高校正在制定十四五規(guī)劃，資產(chǎn)管理部門要按照財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》及學(xué)校十四五規(guī)劃要求，全面梳理現(xiàn)有的資產(chǎn)管理制度，建立健全資產(chǎn)預(yù)算、配置、采購(gòu)、驗(yàn)收、使用、管理、處置等全流程的管理制度，完善和推進(jìn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”的資產(chǎn)管理體制機(jī)制。按照資產(chǎn)管理制度，建立明確的工作流程和崗位職責(zé)，畫出管理流程圖，標(biāo)注管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，各級(jí)資產(chǎn)管理者要，帶頭遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，依法依規(guī)辦事，形成制度健全、流程規(guī)范的資產(chǎn)管理新局面［12］。

2.3加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)

為落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，全面推動(dòng)“放管服”改革，高校資產(chǎn)管理部門將預(yù)算管理作為改革的指揮棒，明確責(zé)任人和責(zé)任目標(biāo)。預(yù)算編制的好壞直接影響到資產(chǎn)配置和使用效益，項(xiàng)目歸口管理部門組織專家充分論證項(xiàng)目預(yù)算，確保項(xiàng)目高效執(zhí)行。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的組成部分，也是各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理部門應(yīng)主動(dòng)與財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，聯(lián)合強(qiáng)化預(yù)算管理［13］。

資產(chǎn)“放管服”不是放而不管、放而不服，而是應(yīng)該放到位，管得住，服務(wù)好。要想管得住，就必須開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)是放管服背景下實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)精細(xì)化管理的助推器，高校應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)部門聯(lián)合建立以預(yù)算與績(jī)效相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)制度，完善各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分考慮各指標(biāo)的權(quán)重，確?？?jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和合理性。同時(shí)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整資產(chǎn)預(yù)算，促進(jìn)預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，不斷完善各項(xiàng)措施，優(yōu)化資源配置。高校要樹立資源共享的理念，建立行之有效的大型儀器設(shè)備共享機(jī)制，尤其要完善科研儀器設(shè)備開(kāi)放共享績(jī)效評(píng)價(jià)，充分實(shí)現(xiàn)科研儀器設(shè)備的開(kāi)放共享。對(duì)相近學(xué)科實(shí)行統(tǒng)一論證，統(tǒng)籌規(guī)劃，可共享的儀器或通用設(shè)備進(jìn)行統(tǒng)管共用。

2.4完善內(nèi)控體系，加強(qiáng)信息化建設(shè)

要做好資產(chǎn)“放管服”改革，必須完善資產(chǎn)內(nèi)控體系建設(shè)。財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》明確要求各部門、各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等規(guī)定，強(qiáng)化固定資產(chǎn)配置、使用、處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。高校應(yīng)根據(jù)自身十四五規(guī)劃及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)建適合本校發(fā)展的資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，并在已建立的規(guī)章制度基礎(chǔ)上健全內(nèi)控制度，在日常管理中加強(qiáng)與政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等相關(guān)部門的溝通和協(xié)作，加強(qiáng)資產(chǎn)管理內(nèi)部控制和監(jiān)督［14］。強(qiáng)化二級(jí)單位負(fù)責(zé)人、資產(chǎn)管理員及其使用人的責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行資產(chǎn)監(jiān)管的主體責(zé)任。學(xué)校按照“走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的要求打造一支學(xué)習(xí)型、研究型、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、業(yè)務(wù)熟練的管理團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)資產(chǎn)管理部門管理隊(duì)伍、二級(jí)單位負(fù)責(zé)人、二級(jí)單位資產(chǎn)管理員等3支隊(duì)伍的教育培訓(xùn)，提升各項(xiàng)管理水平。

高校資產(chǎn)要服務(wù)好，就必須充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息化建設(shè)［15］。以財(cái)政部、各省市財(cái)政對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)管理政策、制度、要求為依據(jù)，以學(xué)校資產(chǎn)管理全生命周期、全流程、信息化為主要內(nèi)容，構(gòu)建固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)室管理為一體化的全生命周期信息化管理與服務(wù)平臺(tái)。各項(xiàng)業(yè)務(wù)按照統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、房屋管理、大型儀器設(shè)備共享、實(shí)驗(yàn)室綜合管理等核心業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息記錄、業(yè)務(wù)控制、結(jié)果反饋、輔助領(lǐng)導(dǎo)決策等流程化管理的集成化“巨”系統(tǒng)。平臺(tái)建設(shè)要適合高校資產(chǎn)日常管理的網(wǎng)絡(luò)化、流程化、協(xié)同化的多級(jí)審批體系，實(shí)現(xiàn)智慧資產(chǎn)