我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的不足及其立法完善,勞動(dòng)法論文

我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的不足及其立法完善,勞動(dòng)法論文胡錦濤同志在2020年11月8日所作的中國第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告中明確提出完善就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)對促進(jìn)就業(yè)的作用。在2020年12月18日召開的全國人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上，人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民再次強(qiáng)調(diào)，2020年工作目的是城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%以內(nèi)。實(shí)現(xiàn)這一目的，必須把促進(jìn)就業(yè)放在愈加優(yōu)先的位置。由此可知，失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)業(yè)已成為和亟需解決的重大民生工程。甚至失業(yè)問題與通貨膨脹、資源匱乏、環(huán)境惡化一樣，也日益成為一個(gè)嚴(yán)重的全球性問題。因而，包括中國在內(nèi)的越來越多國家開場改革單一的只保障生活的失業(yè)保險(xiǎn)制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能。然而，失業(yè)保障與勞動(dòng)就業(yè)與始終是一枚硬幣的二個(gè)方面，怎樣平衡發(fā)展？為此，筆者擬就失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國際趨勢，談?wù)剬ξ覀儑沂I(yè)保險(xiǎn)立法的啟示。一、世界失業(yè)保險(xiǎn)制度兼顧失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)的發(fā)展趨勢失業(yè)保險(xiǎn)是一種為了紓緩勞動(dòng)者于失業(yè)期間，面臨經(jīng)濟(jì)窘境所采取的由國家通過立法強(qiáng)迫施行，由負(fù)責(zé)建立失業(yè)保險(xiǎn)基金，對于非自愿失業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供一定時(shí)期的物質(zhì)協(xié)助，或是部分薪資的補(bǔ)償，進(jìn)而提供職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)，協(xié)助勞動(dòng)者再次就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度首創(chuàng)于歐洲，自1905年法國率先制定失業(yè)保險(xiǎn)法至今，全世界已有72個(gè)國家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。在上百年的歷史中，世界失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展也經(jīng)歷了由單純保障失業(yè)者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)，又預(yù)防失業(yè)的發(fā)展演變趨勢?！惨弧硰淖栽甘I(yè)保險(xiǎn)到強(qiáng)迫失業(yè)保險(xiǎn)早期，緩解社會(huì)沖突，解決失業(yè)問題主要方式是通過社會(huì)救助為無法生活的失業(yè)者提供社會(huì)救濟(jì)，如1824年英國(蒸汽機(jī)制造工人產(chǎn)業(yè)公會(huì)〕就規(guī)定對失業(yè)工人提供失業(yè)補(bǔ)助。但當(dāng)時(shí)的失業(yè)補(bǔ)助并不具有國家強(qiáng)迫，最初是由工會(huì)自辦，后來由雇主自辦，最后是由給予自辦計(jì)劃內(nèi)的財(cái)政贊助。然而，失業(yè)保險(xiǎn)制度真正建立要追索到1905年的法國。之后，挪威〔1906年〕、丹麥〔1907年〕、荷蘭〔1916年〕、芬蘭〔1917年〕、比利時(shí)〔1920年〕、瑞士〔1924年〕、瑞典〔1934年〕跟進(jìn)效仿之。但是，這些國家當(dāng)時(shí)均實(shí)行的是勞動(dòng)者自愿參加的失業(yè)保險(xiǎn)制度，即除工會(huì)會(huì)員需要參加在輔導(dǎo)支持下的工會(huì)失業(yè)基金外，其他勞動(dòng)者能否參保具有選擇權(quán)。直到1911年英國公布(國民保險(xiǎn)法〕，第一個(gè)強(qiáng)迫性失業(yè)保險(xiǎn)制度才真正建立起來，起初其適用對象也僅限用于部分失業(yè)率較高的行業(yè)，隨著1920年英國(失業(yè)保險(xiǎn)法〕的制定，才將適用的對象擴(kuò)及所有行業(yè)，并為其他國家所效仿。1927年德國公布(職業(yè)介紹與失業(yè)保險(xiǎn)法〕，最終使強(qiáng)迫性社會(huì)保險(xiǎn)開場成為失業(yè)保險(xiǎn)的世界主流。于今，除了緊急失業(yè)救助和增加公共工程以外，英國、法國、德國等先進(jìn)發(fā)達(dá)國家均建立起強(qiáng)迫性失業(yè)保險(xiǎn)制度，以強(qiáng)迫保險(xiǎn)方式由社會(huì)共同承當(dāng)可能的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障國民就業(yè)安全?！捕硰氖I(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險(xiǎn)國際失業(yè)保險(xiǎn)立法的最新趨勢表示清楚，失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法價(jià)值在于強(qiáng)化工作的地位和資格，目的是將窮人和失業(yè)者推向勞動(dòng)力市場。為此，各國根據(jù)不同失業(yè)類型、不同失業(yè)勞動(dòng)者與區(qū)域性企業(yè)用人特質(zhì)，輔以雇用獎(jiǎng)助制度，完善其失業(yè)保險(xiǎn)給付制度。同時(shí)，為彌補(bǔ)缺乏，降低失業(yè)率，還通過職業(yè)訓(xùn)練提升勞動(dòng)素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作時(shí)機(jī)提升勞動(dòng)需求，通過就業(yè)服務(wù)，提升勞動(dòng)者與職位之間的對接，等等。華而不實(shí)，加拿大、韓國等國家還直接公布(就業(yè)保險(xiǎn)法〕，以就業(yè)保險(xiǎn)取代失業(yè)保險(xiǎn)概念，將失業(yè)保險(xiǎn)制度漸漸地轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險(xiǎn)制度，通過給無法避免失業(yè)者以失業(yè)給付，確保其生活安寧與促進(jìn)再就業(yè)。例如，1996年加拿大(就業(yè)保險(xiǎn)法〕為配合快速變動(dòng)的就業(yè)市場的挑戰(zhàn)，不僅為失業(yè)者提供基本所得援助，也協(xié)助失業(yè)者有更好的時(shí)機(jī)重回就業(yè)市場與工作場所，進(jìn)而為其失業(yè)保險(xiǎn)政策奠定了就業(yè)保障和失業(yè)保險(xiǎn)雙重取向的框架。而1995年7月1日開場施行的韓國(就業(yè)保險(xiǎn)法〕中包括失業(yè)保險(xiǎn)制度、穩(wěn)定就業(yè)計(jì)劃、職業(yè)技能發(fā)展計(jì)劃等三個(gè)方面的內(nèi)容，其就業(yè)保險(xiǎn)制度并非只集中于給予失業(yè)者現(xiàn)金援助，而是設(shè)計(jì)多種計(jì)劃，揉合積極與被動(dòng)的勞動(dòng)政策措施,具體表現(xiàn)出出制度的靈敏性，對雇主的鼓勵(lì)和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)管理?！踩硰木蜆I(yè)保險(xiǎn)給付到社會(huì)救濟(jì)體系失業(yè)保險(xiǎn)制度以失業(yè)者權(quán)利義務(wù)對等下繳費(fèi)互助為原則，其施行效果取決于國家財(cái)政實(shí)力。因而，在這里架構(gòu)下，國家往往會(huì)漸漸地緊縮失業(yè)保險(xiǎn)給付資金，將失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為社會(huì)濟(jì)助體系，使社會(huì)救濟(jì)體系成為失業(yè)保險(xiǎn)給付的一種補(bǔ)充。但是，社會(huì)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)的對象是不同的，社會(huì)救濟(jì)的對象主要是老、弱、病、殘及沒有固定收入而無法維持最低生活的城鄉(xiāng)居民，這些人大部分是喪失了勞動(dòng)能力或者是尚無勞動(dòng)能力的；而失業(yè)保險(xiǎn)的對象則是由于種種原因暫時(shí)脫離工作崗位的失業(yè)職工，他們中基本上是具有勞動(dòng)能力的。盡管如此，但是對于社會(huì)救濟(jì)對象為那些有勞動(dòng)能力的長期失業(yè)者來講，當(dāng)失業(yè)給付具有時(shí)限時(shí)，社會(huì)救濟(jì)便扮演特別重要的角色，一旦保險(xiǎn)的給付被排除時(shí)，生活窘迫失業(yè)者將有資格得到社會(huì)濟(jì)助金。也就是講，該項(xiàng)制度的好處在于不僅可降低貧困，而且在勞動(dòng)力市場調(diào)整上起到非常重要的作用。由于在某些程度上，它有助于為那些在找到新工作之前已經(jīng)失業(yè)，并且已經(jīng)無法獲得其它資格的工作者，在尋職經(jīng)過和將來就業(yè)出現(xiàn)障礙時(shí)提供協(xié)助保衛(wèi)。如北歐的芬蘭、瑞典等福利國家崇尚性別平等與充分就業(yè)信念，一方面對育兒家庭提供慷慨的支持措施，這些措施針對育兒和家庭扶養(yǎng)為失業(yè)者提供兒童和父母津貼，以此來保障失業(yè)者基本的家庭生活；另一方面，通過提早將就業(yè)獎(jiǎng)助津貼列為重要給付項(xiàng)目，通過足夠的獎(jiǎng)勵(lì)救助，促使非自愿失業(yè)者及早回到工作崗位，以減少社會(huì)閑散人員的比例。而社會(huì)救濟(jì)與支持的給付計(jì)算通常是參考最低生活標(biāo)準(zhǔn)〔MLS〕，或是設(shè)計(jì)保障最低收入〔guaranteedminimumincome，GMI〕方案，華而不實(shí)，最低生活標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)個(gè)人的年齡與家庭的情況來做修訂，而此標(biāo)準(zhǔn)也非常接近最低工資。除此之外，很多國家針對失業(yè)年資較久的高齡中高齡者〔通常為年滿58歲以上〕，已經(jīng)能夠在多年失業(yè)給付之后，獲得老年年金中的減額老年提早給付，而此也意味著失業(yè)保險(xiǎn)制度除與醫(yī)療保障制度有保費(fèi)補(bǔ)助上之關(guān)聯(lián)外，與早期退休體系與失能年金制度亦有互相銜接與整合之趨勢。二、我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度存在強(qiáng)化身份差異不同的貧困救濟(jì)問題我們國家憲法明確規(guī)定，國家國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保衛(wèi)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇，對年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的公民，國家通過發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)予以保衛(wèi)。為履行上述憲法義務(wù)，減少高失業(yè)率的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，我們國家自2008年以來，已經(jīng)先后出臺(tái)了(勞動(dòng)合同法〕、(就業(yè)促進(jìn)法〕、(社會(huì)保險(xiǎn)法〕、(保險(xiǎn)法〕等社會(huì)保障法，而(社會(huì)救助法〕、(慈善事業(yè)法〕等草案也正在征求意見，并有望近年內(nèi)出臺(tái)，由此可見，國家通過立法正逐步構(gòu)建起失業(yè)保險(xiǎn)體系。我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展大致經(jīng)過二次變革：1993年發(fā)布的(國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定〕和1999年公布的(失業(yè)保險(xiǎn)條例〕，直到2018年和2020年分別公布(中國社會(huì)保險(xiǎn)法〕和(中國保險(xiǎn)法〕時(shí)才正式上升為國家法律，但現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法在立法價(jià)值上過分強(qiáng)化身份差異不同與貧困救濟(jì)，預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)功能仍顯缺乏?！惨弧澄覀儑沂I(yè)保險(xiǎn)制度強(qiáng)化身份差異不同1．失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不全一方面，從我們國家(社會(huì)保險(xiǎn)法〕第45條和(社會(huì)保險(xiǎn)法施行條例〕第13條的立法來看，只要在職工作者在被辭退后成為非自愿性失業(yè)者時(shí)，才可得到由國家所提供的失業(yè)給付。也就是將遭到辭退成為非自愿性失業(yè)者的原具有雇用關(guān)系的受雇勞工作為失業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)先保衛(wèi)對象，進(jìn)而將自愿性失業(yè)勞動(dòng)者、無固定雇主的失業(yè)勞動(dòng)者、退伍、公務(wù)員和農(nóng)民排除在立法之外。這不僅范圍過窄，也有失公允。由于，在某種意義上這部分人都是詳細(xì)人格，其失業(yè)后只能得到國家提供的其他方面的社會(huì)保障。另一方面，實(shí)踐中，部門在進(jìn)行官方失業(yè)率統(tǒng)計(jì)時(shí)，經(jīng)常只統(tǒng)計(jì)包括城鎮(zhèn)本地戶籍的失業(yè)人員在內(nèi)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，而遺漏了下崗失業(yè)人口、未就業(yè)的大學(xué)生以及外來城鎮(zhèn)人口等等，而且登記失業(yè)率將統(tǒng)計(jì)的年齡上限界定為男50歲、女45歲，這也將漏掉一部分人口。這些被統(tǒng)計(jì)漏掉的人中包含農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工、年老長期性失業(yè)者和自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者。2．失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行身份類別立法我們國家(社會(huì)保險(xiǎn)法〕第四十五條只規(guī)定了三種失業(yè)類別，以配合勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法為在職工作者面臨辭退時(shí)提供就業(yè)保衛(wèi)。這一立法形式?jīng)]有將農(nóng)民、公務(wù)員其他特定對象失業(yè)者等特殊群體納入失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，人為造成立法上的身份類別：一是關(guān)于農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)主要還停留在地方立法和政策層面。原因在于：一方面，農(nóng)業(yè)不具備當(dāng)代勞動(dòng)市場之企業(yè)組織型態(tài)，其失業(yè)之認(rèn)定、保費(fèi)之征收、給付之發(fā)給等工作特別困難，因此除了英國、法國以外，大部分國家失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃將其排除在外。另一方面，在我們國家，曾一度將農(nóng)民當(dāng)作自然就業(yè)人口。但是，實(shí)際情況是農(nóng)村的自然資源有限，農(nóng)民的開發(fā)能力低下，無法吸納大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，因而，農(nóng)村可能有一批因失去土地而沒有失業(yè)保障的失業(yè)勞動(dòng)者。二是社會(huì)保險(xiǎn)法將公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)排除在外。例如，2018年(社會(huì)保險(xiǎn)法〕〕第十條第三款規(guī)定：公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由規(guī)定。其實(shí)，公務(wù)員也有失業(yè)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如公務(wù)員由于主動(dòng)辭職、被辭退，或因問責(zé)等其他原因此丟掉工作，其本人曾經(jīng)工作的年資〔工齡積累〕怎樣落實(shí)，幾無下文。而基于社會(huì)正義的事實(shí)，每項(xiàng)危險(xiǎn)應(yīng)由整個(gè)社會(huì)來共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人不應(yīng)因危險(xiǎn)而以自個(gè)的財(cái)力來對付收入中斷所造成的窘境。三是還有一些特定對象失業(yè)者，如自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者、生活困難戶失業(yè)者、家庭婦女失業(yè)者、身心障礙者失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等五類，以及受權(quán)由主管機(jī)關(guān)依法指定的特定對象，這些失業(yè)者往往也是社會(huì)的弱勢群體，其失業(yè)保險(xiǎn)等則往往由就業(yè)促進(jìn)法或社會(huì)救助法來調(diào)整?！捕澄覀儑沂I(yè)保險(xiǎn)制度側(cè)重對失業(yè)人員的貧困救濟(jì)1．失業(yè)保險(xiǎn)曾一度傾向保衛(wèi)待業(yè)職工我們國家失業(yè)保險(xiǎn)立法主要經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段〔19491986〕。這一階段的顯著特點(diǎn)是我們國家開場建立社會(huì)保障制度。如1951年政務(wù)院頒布施行了(中國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例〔試行〕〕，1953年政務(wù)院對條例作了修正。保障的內(nèi)容盡管包括了疾病、工傷、生育、醫(yī)療、退休及死亡等項(xiàng)目，但并非真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度，原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾乎不存在失業(yè)問題。二是有計(jì)劃的市場經(jīng)濟(jì)階段〔19861993〕。這一階段的顯著特點(diǎn)是國家根據(jù)職業(yè)類別逐步建立待業(yè)保險(xiǎn)制度。隨著社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制確實(shí)立，國有企業(yè)大批下崗職工仍然沒有能立即就業(yè)，國家開場考慮建立待業(yè)保險(xiǎn)制度，如在1986年，公布(國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定〕〔下稱(待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定〕〕，其覆蓋范圍只局限于國營企業(yè)中的四類職工：〔1〕破產(chǎn)企業(yè)的職工；〔2〕企業(yè)接近破產(chǎn)而被精減的職工；〔3〕終止或被解除勞動(dòng)合同的職工；〔4〕遭企業(yè)辭退的職工。1993年發(fā)布了(國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定〕(下稱(待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定〕)，將待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，由過去的四種職工擴(kuò)大至七種職工，增加了根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定被撤銷及解散的企業(yè)職工、根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定面臨停業(yè)整頓的企業(yè)而被精減的職工及被終止或解除勞動(dòng)合同的職工。三是市場經(jīng)濟(jì)階段〔19932018〕。這一階段的主要特點(diǎn)是國家根據(jù)國際上通行的形式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1998年前后，國家進(jìn)一步深化國有企業(yè)，職工下崗問題凸現(xiàn)，對待業(yè)保險(xiǎn)政策作出較大調(diào)整，進(jìn)而根據(jù)國際上通行的形式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，如先后于1999年、2018年公布(失業(yè)保險(xiǎn)條例〕、(中國社會(huì)保險(xiǎn)法〕〔下面簡稱(社會(huì)保險(xiǎn)法〕〕，最終將失業(yè)保險(xiǎn)上升為國家基本立法。概言之，從我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來看，在政策導(dǎo)向上更多的具體表現(xiàn)出為保衛(wèi)待業(yè)職工。2．失業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的貧困救濟(jì)功能上個(gè)世紀(jì)90年代以前，無論是1986年制定的(國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定〕還是1993年制定的(國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定〕規(guī)定，宣告破產(chǎn)國有企業(yè)工人、接近破企業(yè)法人整頓期被精簡的工人及企業(yè)終止勞動(dòng)合同或被辭退的工人等均可領(lǐng)取待業(yè)保險(xiǎn)金，同時(shí)調(diào)整了待遇標(biāo)準(zhǔn)，增加了救濟(jì)內(nèi)容。其對待業(yè)的勞動(dòng)者具有明顯的貧困救濟(jì)的意味。90年代末期，十分是我們國家為參加WTO，積極推進(jìn)建立當(dāng)代企業(yè)制度，企業(yè)實(shí)行市場化運(yùn)作和破產(chǎn)退出機(jī)制，一些經(jīng)營不善的企業(yè)往往出現(xiàn)兼并、破產(chǎn)或關(guān)閉等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)大批失業(yè)職工。國家為了控制失業(yè)率，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、改革勞動(dòng)方式，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和推行下崗再就業(yè)工程努力減少失業(yè)，催生了1999年令第258號發(fā)布的(失業(yè)保險(xiǎn)條例〕，使失業(yè)保險(xiǎn)與下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起成為我們國家特色的社會(huì)保障制度。但是，從根本上講，我們國家對失業(yè)和下崗勞動(dòng)者提供的社會(huì)保障的首要功能仍然在于保證下崗人員的生計(jì)，避免其落入貧困?！踩呈I(yè)保險(xiǎn)制度的預(yù)防失業(yè)與就業(yè)促進(jìn)功能缺乏盡管我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度曾經(jīng)對于解決我們國家國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和為失業(yè)者提供基本生活保障起到積極作用。但是，整個(gè)制度僅僅是對失業(yè)金的來源，領(lǐng)取失業(yè)金的資格認(rèn)定、待遇標(biāo)準(zhǔn)、給付期限等作了較為具體的規(guī)定；而對怎樣促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)則既無詳細(xì)的指導(dǎo)意見，又無相關(guān)的政策和措施保證，更無固定的、促進(jìn)再就業(yè)方面的資金投入，完全由各地失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制相機(jī)決策，自主布置，表現(xiàn)出極大的隨意性和地區(qū)差異性，影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中運(yùn)作的效果，十分是在預(yù)防失業(yè)、抑制辭退、促進(jìn)再就業(yè)和支持新增就業(yè)方面缺乏，尤其是促進(jìn)再就業(yè)的功能幾乎未得到具體表現(xiàn)出或保證。也就是講，我們國家(社會(huì)保險(xiǎn)法〕失業(yè)保險(xiǎn)部分更多的是失業(yè)保險(xiǎn)給付條款，在促進(jìn)就業(yè)方面缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，主要具體表現(xiàn)出在失業(yè)保險(xiǎn)給付期限長、容易滋生失業(yè)者惰性、失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模重保障輕預(yù)防等，缺乏職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)津貼等就業(yè)鼓勵(lì)機(jī)制。三、我們國家失業(yè)保險(xiǎn)的立法構(gòu)建全民納保與功能定位我們國家已經(jīng)度過了國有企業(yè)職工下崗〔失業(yè)〕的高峰期，失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)太多年的發(fā)展也有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度不能再只充當(dāng)著事后消極救助的角色，而應(yīng)當(dāng)扮演保障生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重角色。從先進(jìn)國家的立法例來看，除了失業(yè)保險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步完善外，在我們國家還必須響應(yīng)的號召貫徹積極就業(yè)促進(jìn)政策，構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，將失業(yè)保險(xiǎn)制度與職業(yè)訓(xùn)練制度、就業(yè)服務(wù)制度和社會(huì)救濟(jì)制度整合。為此，失業(yè)保險(xiǎn)立法，其覆蓋范圍應(yīng)擴(kuò)大到全體公民，同時(shí)，在功能定位上需要實(shí)現(xiàn)二個(gè)轉(zhuǎn)變：〔1〕從過去單純協(xié)助失業(yè)者渡過經(jīng)濟(jì)窘境的經(jīng)濟(jì)性功能轉(zhuǎn)向社會(huì)與經(jīng)濟(jì)功能并存；〔2〕從消極地只發(fā)放失業(yè)給付轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。詳細(xì)來講，需要借鑒失業(yè)保險(xiǎn)立法的國際經(jīng)歷體驗(yàn)，從下面幾個(gè)方面加強(qiáng)我們國家我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法構(gòu)建?！惨弧硰念A(yù)防失業(yè)到就業(yè)安全：健全失業(yè)保險(xiǎn)制度體系社會(huì)安全制度可總體分為關(guān)心性、防范性和發(fā)展性社會(huì)保障制度。華而不實(shí)，關(guān)心性社會(huì)保障有社會(huì)救助、社會(huì)補(bǔ)償、就業(yè)促進(jìn)與待業(yè)扶助等制度；防范性社會(huì)保障制度有年金、醫(yī)保、職業(yè)災(zāi)禍與失業(yè)保險(xiǎn)等制度；發(fā)展性社會(huì)保障制度主要有教育福利、住房保障、勞動(dòng)促進(jìn)等制度：但從失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來看，早期傾向關(guān)心性社會(huì)保障，主要采取社會(huì)救助等方式對失業(yè)者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，以預(yù)防失業(yè)，如今則是加強(qiáng)求職者、在職者與待業(yè)者的工作權(quán)保障，關(guān)注就業(yè)安全，促進(jìn)就業(yè)。為此，需要加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)促進(jìn)和勞動(dòng)政策制度的銜接，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度體系。1．建立就業(yè)援助制度，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)對促進(jìn)就業(yè)的作用近年來，世界各國和地區(qū)特別重視失業(yè)保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)了與就業(yè)促進(jìn)的對接，做到人人愿工作，人人有工作，以避免過度依靠社會(huì)救助。如英國就業(yè)政策就強(qiáng)調(diào)失業(yè)者的本身責(zé)任，雇主的配合介入及政策的整合理念；法國則加強(qiáng)失業(yè)保障、就業(yè)媒合與職業(yè)訓(xùn)練；我們國家臺(tái)灣地區(qū)(就業(yè)保險(xiǎn)法〕規(guī)定在職工作者在被辭退后成為非自愿性失業(yè)者時(shí)，可得到國家所提供的失業(yè)給付、職訓(xùn)生活津貼、提早再就業(yè)津貼、就業(yè)媒合服務(wù)等多項(xiàng)優(yōu)厚的協(xié)助資源。而我們國家(就業(yè)促進(jìn)法〕缺乏詳細(xì)的就業(yè)促進(jìn)開支項(xiàng)目。為此，我們建議：一是我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度立法應(yīng)借鑒我們國家臺(tái)灣地區(qū)做法，增設(shè)再就業(yè)津貼、跨地區(qū)求職活動(dòng)費(fèi)和跨地區(qū)就業(yè)搬遷費(fèi)等支持再就業(yè)的開支項(xiàng)目，協(xié)助失業(yè)者尋找工作，輔導(dǎo)失業(yè)者重新進(jìn)入就業(yè)市場。二是施行積極勞動(dòng)政策，鼓勵(lì)失業(yè)者能回歸勞動(dòng)力市場，即分別通過職業(yè)訓(xùn)練，提升勞動(dòng)素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作時(shí)機(jī)提升勞動(dòng)需求，通過就業(yè)服務(wù)改善勞動(dòng)者與所需崗位之間的結(jié)合等方式，讓失業(yè)者經(jīng)過訓(xùn)練之后能在勞動(dòng)市場更具競爭力和吸引力，最終找到合適的工作。2．選擇合理的失業(yè)保險(xiǎn)形式，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)的銜接失業(yè)保險(xiǎn)的基本理念是權(quán)利義務(wù)對等下納費(fèi)互助，也就是被保險(xiǎn)人勞動(dòng)者在就業(yè)期間必須繳納一定期間的保險(xiǎn)費(fèi)用，始能在失業(yè)期間享有失業(yè)保險(xiǎn)給付的相對權(quán)益，以到達(dá)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)互助目的。在這里基本理念中，各國失業(yè)保險(xiǎn)制度所普遍秉持的首要原則是被保險(xiǎn)人勞動(dòng)者必須先繳納奉獻(xiàn)一定期間的保險(xiǎn)費(fèi)用后，才可獲得給付，而不是好像社會(huì)救助般只要是經(jīng)過資產(chǎn)調(diào)查合格者，無須繳費(fèi)奉獻(xiàn)即可獲得給付。這就需要將長期失業(yè)者與中高齡失業(yè)者等特定弱勢失業(yè)者轉(zhuǎn)至社會(huì)救助體系，由后者發(fā)放失業(yè)救助金來處理。而在我們國家，經(jīng)太多年的改革探尋求索和發(fā)展，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主體，初步構(gòu)成了包括長期生活類救助、臨時(shí)應(yīng)急類救助和分類專項(xiàng)救助等多項(xiàng)詳細(xì)救助項(xiàng)目在內(nèi)的貧困救助體系框架。十分是，隨著社會(huì)的發(fā)展，貧困救助制度的目的越來越超越個(gè)人生存范圍，而趨向于向受助人提供就業(yè)時(shí)機(jī)和有效就業(yè)條件，以促進(jìn)其自救、自立。因而，這一貧困救助體系對那些有勞動(dòng)能力，陷入生存型貧困的長期失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等弱勢失業(yè)者的救濟(jì)能發(fā)揮作用，促進(jìn)其就業(yè)自救。為此，需要選擇合理的失業(yè)保險(xiǎn)形式，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)的銜接，詳細(xì)的銜接方式主要有失業(yè)保險(xiǎn)+失業(yè)救濟(jì)的銜接型、失業(yè)保險(xiǎn)+企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼的補(bǔ)充型和失業(yè)保險(xiǎn)+特殊失業(yè)補(bǔ)助的授助型三種。結(jié)合我們國家國情，建議采用失業(yè)保險(xiǎn)+失業(yè)救濟(jì)形式，對于不適用就業(yè)保險(xiǎn)及長期性的失業(yè)者，通過國內(nèi)失業(yè)救助制度作最后的補(bǔ)充，以建立完好的失業(yè)勞動(dòng)者就業(yè)安全網(wǎng)?！捕硰纳鐣?huì)身份到人類需求：擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍失業(yè)保險(xiǎn)制度首要任務(wù)是向誰提供保障，提供何種保障。從當(dāng)前施行強(qiáng)迫性失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家來看，一般將受雇者納入保險(xiǎn)適用范圍。這樣一來，有必要明確失業(yè)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人覆蓋范圍及被保險(xiǎn)人的界定，華而不實(shí)常見的界定標(biāo)準(zhǔn)有二種：〔1〕社會(huì)身份類別，即按照特定職業(yè)身份與失業(yè)類別對象來加以區(qū)分。根據(jù)此種劃分，失業(yè)前具有雇用關(guān)系的受雇勞工，遭到辭退成為非自愿性失業(yè)者成為失業(yè)保險(xiǎn)法優(yōu)先保障對象，而家庭保姆等非典型工作者、長期未就業(yè)的待業(yè)者、自愿性失業(yè)者、自由職業(yè)之失業(yè)者或雇主非用人單位的就業(yè)者等均則無法納入失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)整對象。由于盡管新西蘭已將季節(jié)工，奧地利和法國則將家務(wù)工作者納入保險(xiǎn)的范圍，但是，在我們國家，季節(jié)工、臨時(shí)工與家務(wù)工作者均有其行政管理之困難?！?〕人類需求類別。以為盡管社會(huì)保險(xiǎn)存在差異不同待遇，但是隨著公務(wù)員、企業(yè)受雇者、自營作業(yè)者等傳統(tǒng)職業(yè)身份差異不同逐步消失，社會(huì)平衡原則色彩加強(qiáng)，應(yīng)以社會(huì)需求為標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)范圍。由于，從平等原則的觀點(diǎn)，職業(yè)分立制之正當(dāng)性并非無疑義，受雇或自營作業(yè)只是個(gè)別被保險(xiǎn)人就業(yè)形態(tài)的差異不同罷了，與預(yù)期預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的能力并無直接聯(lián)絡(luò)。故基于社會(huì)保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟哪康模町惒煌瞿芊窈侠響?yīng)該以保衛(wèi)需求性為準(zhǔn)，無論是受雇者還是自營作業(yè)者，都無法以承當(dāng)疾病帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，都有參加社會(huì)保險(xiǎn)保衛(wèi)的需求性，那么制度上自應(yīng)給予一樣對待，將其納入同一體系中。如拿大就業(yè)保險(xiǎn)法之適用對象為受雇于加拿大境內(nèi)，從事給薪工作之勞工，包括軍警、國家公務(wù)員及其它十分規(guī)定同意其參加保險(xiǎn)者，與自營作業(yè)者之漁民。我們以為，隨著職業(yè)身份差異不同日趨淡化，對被保險(xiǎn)人的界定應(yīng)該從社會(huì)身份轉(zhuǎn)變到人類需求，以擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。為此，建議我們國家建立全覆蓋－分類保障的失業(yè)保障體系，保障群體應(yīng)該包括三類就業(yè)群體：正規(guī)就業(yè)群體〔主要是單位就業(yè)，包括公務(wù)員〕、非正規(guī)就業(yè)群體〔包括正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)部門就業(yè)〕和初次就業(yè)者〔無資格享受失業(yè)保險(xiǎn)者〕。但前提是，失業(yè)保險(xiǎn)的給付對象必然以被保險(xiǎn)者為限，對于甫步出校園的年輕勞動(dòng)者、部分工時(shí)勞動(dòng)者、間歇性或季節(jié)性勞動(dòng)者，雖因不符合給付資格及條件而無法獲取保險(xiǎn)給付，然失業(yè)保險(xiǎn)須與社會(huì)救助制度相配合，使上述勞動(dòng)人口與保險(xiǎn)給付權(quán)利耗盡者亦得以獲取失業(yè)給付。〔三〕從單一功能到多元功能：完善失業(yè)保險(xiǎn)給付制度從理論上講，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)具備預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)再就業(yè)和保障失業(yè)者基本生活等三大功能，這些功能需要通過合理設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)基金給付構(gòu)造來實(shí)現(xiàn)。1．合理設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)給付期限失業(yè)保險(xiǎn)給付期限的變化，對于再就業(yè)有兩種相反的效應(yīng)：抑制效應(yīng)和促進(jìn)效應(yīng)。給付期限延長之后，抑制效應(yīng)降低了失業(yè)早期的再就業(yè)率，但是當(dāng)接近最后期限時(shí)，資格效應(yīng)就會(huì)導(dǎo)致較高的再就業(yè)率。研究結(jié)果顯示，失業(yè)保險(xiǎn)替代率每上升10%，將會(huì)導(dǎo)致失業(yè)時(shí)間增加1周；而每增加失業(yè)保險(xiǎn)金的潛在期限1周，則會(huì)導(dǎo)致失業(yè)期延長1天的時(shí)間。實(shí)踐表示清楚，享受失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間要長于不享受失業(yè)保險(xiǎn)者，享受24個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間要長于享受12個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)者，為此，世界各國均規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)給付期限為90天至1年之間，并對連續(xù)的時(shí)間作了限制，以此方式迫使失業(yè)者積極地想辦法就業(yè)。在詳細(xì)操作上主要有二種形式：〔1〕統(tǒng)一期限，即凡具有給付資格者，其給付期間〔例如埃及為16周，加拿大為25周等〕都是一樣，不管其過去的職業(yè)與保費(fèi)多少；〔2〕變動(dòng)式期限，即在規(guī)定的最高期限內(nèi)，隨保險(xiǎn)年資、就業(yè)期間，以及投保薪資總額而有所不同。因而，從促進(jìn)就業(yè)來看，我們國家應(yīng)該適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)給付期限，建議我們國家采變動(dòng)式期限，通過受權(quán)立法方式，在最高期限內(nèi)，由行政主管機(jī)關(guān)視失業(yè)情勢的嚴(yán)重程度與財(cái)源許可情況，延長失業(yè)給付的一定期限，使全體非自愿失業(yè)的被保險(xiǎn)人最長均可獲得一年的失業(yè)給付。2．提高失業(yè)保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)，各國均有差異。除了部分國家根據(jù)有無工作配偶和未成年子女等詳細(xì)情況，調(diào)整給付水準(zhǔn)以外，當(dāng)前世界上最通行的計(jì)算基準(zhǔn)有四種：〔1〕按最近社會(huì)平均工資的一定比例，如加拿大是60%，美國是50%；〔2〕按本人失業(yè)前工資的一定比例，如德國是53%；〔3〕按本人失業(yè)前工資的一定比例+定額給付，如法國是40%比例+定額46.32法郎／月，合算約為本人失業(yè)前工資收入的58%；〔4〕按最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，如波蘭是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的95%。而我們國家在失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)上，正式出臺(tái)的(社會(huì)保險(xiǎn)法〕和出臺(tái)前的草案采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)。華而不實(shí)，(社會(huì)保險(xiǎn)法〕〔草案)以個(gè)人失業(yè)前十二個(gè)月的月平均繳費(fèi)工資和奉養(yǎng)系數(shù)確定就具體表現(xiàn)