吉林省發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的思考-地方戰(zhàn)略論文

8/8吉林省發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的思考-地方戰(zhàn)略論文【摘要】隨著長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的深入進(jìn)行，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展在利好政策的注入下既面臨著新的機(jī)遇也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。如何揚(yáng)長(zhǎng)避短地利用縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展成為新時(shí)期縣域發(fā)展的新要求。吉林省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新思路是：充分利用縣域經(jīng)濟(jì)為城鎮(zhèn)發(fā)展提供的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以縣域的外向型經(jīng)濟(jì)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、以集聚型經(jīng)濟(jì)升級(jí)城鎮(zhèn)化、以城鄉(xiāng)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，通過(guò)縣域經(jīng)濟(jì)集群式發(fā)展將所要求的人口、資源和環(huán)境充分協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的。

【關(guān)鍵詞】吉林省；縣域經(jīng)濟(jì)；城鎮(zhèn)化。

2023年政府工作報(bào)告中提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向小城鎮(zhèn)集聚”?？h域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)層次，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅是富民興縣的關(guān)鍵，也是地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和水平的體現(xiàn)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定意義。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是改變農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系，是人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，[1]是區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，它所解決的是區(qū)域的增長(zhǎng)極問(wèn)題。大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就是從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過(guò)程，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力較大規(guī)模地轉(zhuǎn)入工業(yè)部門(mén)和城鎮(zhèn)就業(yè)，是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要前提和根本出路。

2023年全國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展測(cè)評(píng)中，吉林省無(wú)一縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到30130元，農(nóng)民人均純收入約為5760元，分別是全國(guó)平均水平的161·44%、139·15%。吉林省縣域經(jīng)濟(jì)的平均規(guī)模為地區(qū)生產(chǎn)總值65·9億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入4·08億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值14559元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到4130元。全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）人均生產(chǎn)總值約為吉林省“十強(qiáng)縣”縣均生產(chǎn)總值的2倍。吉林省與全國(guó)差距最大的是縣域經(jīng)濟(jì)，而且這種差距有繼續(xù)拉大的趨勢(shì)。[2-3]

一、吉林省制約縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素。

1·城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施功能與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。

2023年吉林省城鎮(zhèn)化率為53·16%,而同期全國(guó)城鎮(zhèn)化率為44·9%,高城鎮(zhèn)化率使吉林省小城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，2023年底，行政區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道890個(gè)，其中建制鎮(zhèn)423個(gè)，街道269個(gè)，鄉(xiāng)198個(gè)，[2-3]但城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，尤其是縣、鄉(xiāng)工業(yè)化發(fā)展比較滯后，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。存在工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在城市設(shè)施指標(biāo)低于全國(guó)水平，吉林省城鎮(zhèn)內(nèi)在的功能發(fā)展緩步不前，在文化、醫(yī)療、通訊、投資方面表現(xiàn)出了城鎮(zhèn)人口的生活質(zhì)量偏低的現(xiàn)象。原因在于城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏有效的工業(yè)化水平做支撐，城鎮(zhèn)自身缺乏吸引力。過(guò)高地估計(jì)了城鎮(zhèn)的自我進(jìn)化能力，相關(guān)的管理部門(mén)對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿吞幚砟芰](méi)有正確的認(rèn)識(shí)，沒(méi)將城鎮(zhèn)真正作為企業(yè)的生存載體，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系完全失衡。

2·產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換缺乏關(guān)聯(lián)激活機(jī)制，制約城鎮(zhèn)發(fā)展的工業(yè)基礎(chǔ)。

2023年吉林省縣域GDP中三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為26·6∶38∶35·4,與全省GDP三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例14·8∶46·9∶38·3相比，第一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，第二、三產(chǎn)業(yè)比重低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是由于缺乏農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，而農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的縣域工業(yè)載體與黑龍江、遼寧兩省相比明顯落后。

其原因在于縣域企業(yè)的利潤(rùn)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)都以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，而真正發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)沒(méi)有有效的農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)作基礎(chǔ)，如吉林省過(guò)度依靠以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的加工業(yè)的發(fā)展，使相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)只局限于農(nóng)副業(yè)的發(fā)展，縣域工業(yè)發(fā)展很少，無(wú)法激活產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換出現(xiàn)了逆向趨勢(shì)，一定程度上加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。同時(shí)，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理部門(mén)重視城市大工業(yè)、大項(xiàng)目，不惜舉債將規(guī)劃區(qū)“做大”以獲取土地開(kāi)發(fā)的短期收益，忽視小城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展和對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃和引導(dǎo)。片面認(rèn)為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就是將農(nóng)村變成城市，忽視對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改造，使作為城鎮(zhèn)發(fā)展支撐的工業(yè)發(fā)展明顯滯后。

3·缺乏龍頭企業(yè)作先導(dǎo)，城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力沒(méi)有足夠的吸引力。

吉林省農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)的收入偏少，說(shuō)明工業(yè)的發(fā)展水平未達(dá)到充分的吸引勞動(dòng)力就業(yè)的程度，其關(guān)鍵是缺乏縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是龍頭企業(yè)的發(fā)展。吉林省縣域企業(yè)規(guī)模不大，吸引力差，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少，使得農(nóng)民唯有從事第一產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)生存需要，出現(xiàn)了虛高的城鎮(zhèn)化率。縣域的企業(yè)關(guān)鍵不是做大，而是做活，做出特色。依托龍頭企業(yè)發(fā)展來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，需要發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以增加吸引力和吸納勞動(dòng)力的能力。

4·縣域城鎮(zhèn)規(guī)模較小，極化中心不易形成。

吉林省縣域城鎮(zhèn)的吸納和集聚能力弱，沒(méi)有真正地成為城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的極化中心。2023年底吉林省行政區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)423個(gè)，總?cè)丝?179·1萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?4·8%,市轄鎮(zhèn)平均人口為2·3萬(wàn)人，縣轄鎮(zhèn)平均人口為2·7萬(wàn)人。而吉林省人口在4萬(wàn)人以下的鎮(zhèn)多達(dá)373個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的80%,其中2萬(wàn)人以下的鎮(zhèn)，如果扣除農(nóng)業(yè)人口，實(shí)際鎮(zhèn)區(qū)的人口不到1萬(wàn)人。2023年吉林全省鎮(zhèn)區(qū)人口平均約為8600人，而5000人以下的小城鎮(zhèn)有262個(gè)，占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的57·7%。[2-3]小城鎮(zhèn)人口規(guī)模不夠，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，集聚效應(yīng)難以產(chǎn)生，這些都從根本上制約了吉林省小城鎮(zhèn)對(duì)周邊鄉(xiāng)村的輻射能力。

二、利用縣域經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議。

依據(jù)新形勢(shì)下城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，吉林省在新的利好政策的注入下，充分利用縣域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以縣域的外向型經(jīng)濟(jì)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、以集聚型經(jīng)濟(jì)升級(jí)城鎮(zhèn)化、以城鄉(xiāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)逐步推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，通過(guò)這三種形式的縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將縣域城鎮(zhèn)所要求的人口、資源調(diào)動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)符合環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，利用經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力將城鎮(zhèn)升級(jí)。

1·利用縣域外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)城鎮(zhèn)化在長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策的機(jī)遇下，吉林省應(yīng)加大對(duì)外開(kāi)放的廣度和深度，提升經(jīng)濟(jì)的外向性。

縣域經(jīng)濟(jì)作為一種特色經(jīng)濟(jì)和靈活性比較大的經(jīng)濟(jì)體需要在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與競(jìng)爭(zhēng)，所以各縣域依據(jù)“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的指導(dǎo)方針，通過(guò)以下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化：[4]一是利用招商引資，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的被動(dòng)方式，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更廣的資金來(lái)源路徑。二是在國(guó)際金融危機(jī)的背景下，在出口型企業(yè)向內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的承接，加強(qiáng)國(guó)際合作，發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這使城鎮(zhèn)化和縣域發(fā)展可以更充分利用外向化的優(yōu)勢(shì)因素，以外向促改革、促調(diào)整、促發(fā)展。

第一，利用招商引資，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的被動(dòng)方式。吉林省各縣域在充分利用長(zhǎng)吉圖一體化發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)鼓勵(lì)和吸引外資投資吉林省原有的優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)，將集中于大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展到縣域城鎮(zhèn)，通過(guò)招商引資的擴(kuò)展，加快各種生產(chǎn)要素在縣域內(nèi)聚集，促進(jìn)外資注入縣域項(xiàng)目，由單一拓展縣域發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)渡到商業(yè)利潤(rùn)鏈，提供激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)超常規(guī)、跨越式發(fā)展。招商引資是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)外向性發(fā)展的重要引擎，以外資企業(yè)未來(lái)的商業(yè)利潤(rùn)來(lái)?yè)Q取縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，增加了縣域城鎮(zhèn)融資的渠道，這也改變了城鎮(zhèn)的發(fā)展被動(dòng)的局面，增強(qiáng)了自身的吸引力和聚集力。具體要求：一要不斷創(chuàng)新招商引資的方式方法，提高招商引資的效果。深入研究國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)和資本流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點(diǎn)，積極創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商等招商引資方式，精心組織參加投洽會(huì)和各類專場(chǎng)招商活動(dòng)，擴(kuò)大招商引資規(guī)模，招商主體由政府為主轉(zhuǎn)向企業(yè)、中介組織為主。二要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈招商，圍繞培育支柱產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)招商，實(shí)施外向帶動(dòng)戰(zhàn)略，發(fā)展內(nèi)拓外聯(lián)的創(chuàng)匯經(jīng)濟(jì)。[5]

第二，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接，拓展國(guó)際合作，發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。吉林省必須在搞清各縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)格局和比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，按照縣域自身的產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展條件的優(yōu)劣，積極擴(kuò)大外引內(nèi)聯(lián)，加強(qiáng)與縣外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作，由于有潛在的利潤(rùn)源可以吸引東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以出口帶動(dòng)的企業(yè)來(lái)投資辦廠，縣域可以進(jìn)一步增加吸引力和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)處于萌芽狀態(tài)的城鎮(zhèn)注入了活力，并可以充分地吸收和利用承接產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)條件，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，這對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展有不可估量的重要意義。具體要求：各縣域城鎮(zhèn)擁有構(gòu)建與日本、韓國(guó)、歐洲的產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)的地域基礎(chǔ)，可以引進(jìn)一批產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、技術(shù)含量高、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的重大項(xiàng)目。為縣域提升競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)產(chǎn)業(yè)協(xié)同區(qū)升級(jí)為主體功能區(qū)，為城鎮(zhèn)集群式發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。在引進(jìn)項(xiàng)目中，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作、區(qū)域合作，承接國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極主動(dòng)承接沿海地區(qū)和周邊大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機(jī)，拓展發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革。注重引進(jìn)一些技術(shù)檔次高、成長(zhǎng)性好、環(huán)保和有利于提升本地產(chǎn)業(yè)鏈的大企業(yè)和大項(xiàng)目。重點(diǎn)創(chuàng)新合作機(jī)制，放大合作效應(yīng)。創(chuàng)新國(guó)際合作機(jī)制，構(gòu)建國(guó)際交流合作平臺(tái)，這是提升圖們江國(guó)際合作機(jī)制的重要舉措。要建設(shè)與國(guó)外接軌的圖們江區(qū)域更加靈活開(kāi)放的對(duì)話機(jī)制、交流機(jī)制等長(zhǎng)效機(jī)制。在東北亞投資貿(mào)易博覽會(huì)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善各種國(guó)際性高層論壇、商務(wù)活動(dòng)機(jī)制。

2·利用縣域集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展升級(jí)城鎮(zhèn)化。

在區(qū)域一體化的要求下，集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為了必然的趨勢(shì)。集聚經(jīng)濟(jì)是一種漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)，要求在積累足夠的生產(chǎn)要素的情況下發(fā)揮集聚的優(yōu)勢(shì)，集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)是可以實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和重新組合，增加集聚中心的吸引力，使生產(chǎn)要素能更好地向城鎮(zhèn)集聚。[6]所以吉林省各縣域依據(jù)自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的集聚來(lái)升級(jí)城鎮(zhèn)化成為了一種有效的方式。

吉林省應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為集聚經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的生產(chǎn)要素，以適應(yīng)未來(lái)城鎮(zhèn)的發(fā)展方向；發(fā)展關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)縣域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在交通運(yùn)輸設(shè)施上實(shí)現(xiàn)共享共建，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的最大利用率；基于主體功能區(qū)建設(shè)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)土地的有效流轉(zhuǎn)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展的有序進(jìn)行。

第一，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為集聚經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的生產(chǎn)要素，在縣域范圍內(nèi)通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)以特色為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特定的工業(yè)品生產(chǎn)體系的構(gòu)建和特定服務(wù)產(chǎn)品供給體系所構(gòu)建的縣域經(jīng)濟(jì)。通過(guò)縣域具體的實(shí)際情況來(lái)確定未來(lái)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)不在于產(chǎn)業(yè)的提高與升級(jí)，而在于使產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換更符合城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和轉(zhuǎn)換利用已有的集聚要素，并伴隨著城鎮(zhèn)自身發(fā)展所要求的規(guī)模的擴(kuò)大，可以使集聚經(jīng)濟(jì)更可能符合縣域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。尤其是在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)的縣域在轉(zhuǎn)型中，為防止稀缺資源的浪費(fèi)，更需要合理地將縣域發(fā)展的有效要素進(jìn)行集聚，實(shí)現(xiàn)集聚經(jīng)濟(jì)，將民生進(jìn)步作為衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)的升級(jí)為起點(diǎn)為城鎮(zhèn)的升級(jí)打好基礎(chǔ)，克服盲目的城鎮(zhèn)化。

利用集聚經(jīng)濟(jì)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要做到以下幾點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)，要注重調(diào)整，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，升級(jí)條件成本高，所以要在穩(wěn)固原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)，克服盲目的跟風(fēng)調(diào)整。二是在大規(guī)模的生產(chǎn)性投入上要量力而行，把握投入的最佳時(shí)機(jī)，在有條件的縣域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)工具的升級(jí)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行合理的規(guī)劃，不以損害農(nóng)業(yè)來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)，通過(guò)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的最佳布局。

第二，通過(guò)發(fā)展關(guān)聯(lián)性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)集群式發(fā)展。依據(jù)已存在的縣域規(guī)模和集聚優(yōu)勢(shì)，縣域城鎮(zhèn)要在更多的相鄰城鎮(zhèn)中實(shí)現(xiàn)分工合作，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“條塊分割”和垂直分工聯(lián)系，加強(qiáng)縣域之間以及縣域與中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系。吉林省的中、東部具有打造城市帶的先天優(yōu)勢(shì)，而這也是吉林省目前發(fā)展?fàn)顩r的要求，因?yàn)橐粋€(gè)區(qū)域如果沒(méi)有一個(gè)城市帶（群）作依托，就無(wú)法在這一區(qū)域形成強(qiáng)有力的增長(zhǎng)極。由于省內(nèi)雙核心城市長(zhǎng)春、吉林在集聚發(fā)展的同時(shí)，擴(kuò)散效應(yīng)作用不明顯，城鎮(zhèn)之間的縣城經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱，縣域分布也表現(xiàn)出明顯的地帶性分異。所以在相鄰的縣域之間發(fā)展產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，可以加強(qiáng)相鄰縣域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通過(guò)比較優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的方式促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為了一個(gè)高度整合的集群式經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求必然加速城鎮(zhèn)的集群式的發(fā)展，借助集群式發(fā)展可以整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)，可推進(jìn)長(zhǎng)吉圖區(qū)域內(nèi)及與其相關(guān)的省內(nèi)其他地區(qū)高速公路、鐵路、民航、水利、能源、市政、環(huán)境等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，培育地區(qū)性的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率日益提高，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的升級(jí)發(fā)展。

第三，以主體功能區(qū)建設(shè)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)土地的有效流轉(zhuǎn)。主體功能區(qū)的建設(shè)使縣域工業(yè)發(fā)展所需要的生產(chǎn)要素能夠有效地供應(yīng)，工業(yè)集聚程度高，集群式發(fā)展明顯，工業(yè)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)會(huì)更明顯，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)使工業(yè)化極化發(fā)展的程度與具備規(guī)模的城鎮(zhèn)相對(duì)應(yīng)。同時(shí)也會(huì)克服工業(yè)發(fā)展造成的用地增多和環(huán)境污染，使得人地矛盾和人與環(huán)境的矛盾愈加明顯的狀況得到緩解。主體功能區(qū)的建設(shè)既是一種過(guò)渡性的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，又是工業(yè)規(guī)模開(kāi)啟的階段。以縣域的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制改革成為實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的保障，通過(guò)主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)縣域土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新。

吉林省縣域在建設(shè)主體功能區(qū)上通過(guò)可以利用擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政策靈活性的優(yōu)勢(shì)，突出實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的交易機(jī)制來(lái)創(chuàng)新土地制度，實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)耕地的最小占用。具體措施：

一是突出主體功能區(qū)的作用，在適宜的開(kāi)發(fā)地區(qū)建設(shè)縣域工業(yè)集聚和規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，在主體功能區(qū)的推動(dòng)下發(fā)展相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)服務(wù)于農(nóng)村的發(fā)展。二要運(yùn)用行政手段合理規(guī)范企業(yè)的擴(kuò)張，突出重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)區(qū)和限定工業(yè)界限，減少為擴(kuò)張而強(qiáng)占耕地所造成的土地資源的浪費(fèi)。三是土地流轉(zhuǎn)中要保障農(nóng)民的權(quán)益，依據(jù)合理的方式補(bǔ)償占地農(nóng)民的利益，依據(jù)有關(guān)法規(guī)條例及相應(yīng)的監(jiān)督管理組織來(lái)進(jìn)行立法和執(zhí)法，保證農(nóng)民在權(quán)利受到侵害時(shí)有法可依，增加農(nóng)民對(duì)執(zhí)法的信任感。四要建立合理的土地流轉(zhuǎn)組織體系，發(fā)揮政府的調(diào)控優(yōu)勢(shì)，對(duì)如土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)、各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，合理定價(jià)，保證土地流轉(zhuǎn)的可控性。[7]

3·依據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)逐步推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。

縣域經(jīng)濟(jì)作為一種民生經(jīng)濟(jì)，改善民生成為了重點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，使農(nóng)民在政策上和制度上受到不平等的待遇，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，建立城鄉(xiāng)、工農(nóng)一體化的社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的。究其原因在于實(shí)現(xiàn)完全城鄉(xiāng)一體化不現(xiàn)實(shí)，城鄉(xiāng)的一體化是一種相對(duì)的一體化，而在實(shí)際中更多地表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的結(jié)合，所以在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就是發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)合為基礎(chǔ)的特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)農(nóng)民的意愿與縣域的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，將特色做大、做強(qiáng)，以此為切入點(diǎn)增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和縮短耕種農(nóng)田的時(shí)間，使農(nóng)村剩余的閑置勞動(dòng)力能更合理地向縣城去謀生，使人口城鎮(zhèn)化能夠合理推進(jìn)。

第一，城鄉(xiāng)保障相結(jié)合實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展。農(nóng)村向城鎮(zhèn)過(guò)渡階段是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，依據(jù)特色資源的培育，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起步，而這種起步是與城鎮(zhèn)化的起步相對(duì)應(yīng)的。通過(guò)縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)激活了農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，加速了人口流動(dòng)的趨勢(shì)。為應(yīng)對(duì)人口的過(guò)快流動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)影響，應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的水平進(jìn)行評(píng)估，對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)本身進(jìn)行革新，出臺(tái)相關(guān)的政策為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，保障農(nóng)民利益，穩(wěn)步推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。

隨著吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模的增長(zhǎng)，所需的勞動(dòng)力也會(huì)相應(yīng)增加，而規(guī)范城鄉(xiāng)人口的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的升級(jí)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)城鄉(xiāng)的有效保障結(jié)合來(lái)增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展。具體要求：一是增強(qiáng)城鎮(zhèn)就業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)在小城鎮(zhèn)就業(yè)為農(nóng)民帶來(lái)的保障感和發(fā)展?jié)摿?。二是在戶籍制度沒(méi)有完全取消的情況下，主要解決就業(yè)歧視問(wèn)題，需要相關(guān)政府部門(mén)盡快制定利民政策，做到保障優(yōu)先，消除障礙，簡(jiǎn)化繁瑣入城手續(xù)，放寬農(nóng)民的就業(yè)政策。三是相關(guān)人力保障部門(mén)要提供給農(nóng)民平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)權(quán)益，提高農(nóng)民工工資標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)民工收入