兒童福利服務(wù)體系

兒童福利服務(wù)體系

一兒童福利服務(wù)保障機制有論者認為，社會福利是以政府及社會為主體，以全體公民為對象，以制度化與專業(yè)化為基礎(chǔ)保證，以保障性與服務(wù)性為主要特征，以社會支持網(wǎng)絡(luò)為主要構(gòu)架，以物質(zhì)資助和精神支持為主要內(nèi)容，以解決社會問題為目的，旨在不斷完善和提升公民的物質(zhì)與精神需求，提高社會生活質(zhì)量的社會政策和社會制度。[1]兒童福利作為社會福利的下位概念，兒童福利體系架構(gòu)與社會福利體系具有同構(gòu)性，因此，可以利用社會福利體系的分析模型對兒童福利體系架構(gòu)進行分析和整合?，F(xiàn)代兒童福利體系雖然具有若干顯著的制度特征，但其涉及的范圍要大于兒童福利制度架構(gòu)。體系是指若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)構(gòu)成的有特定功能的有機整體。而制度是為了實現(xiàn)某種功能和特定目標的社會組織乃至整個社會的辦事規(guī)程或行動準則?？梢哉f，兒童福利制度是兒童福利體系的一個組成部分，后者在內(nèi)涵和外延上都要大于前者，具體表現(xiàn)在這樣一些方面：①責(zé)任主體。兒童福利保障體系構(gòu)成主體涉及政府、社會、社區(qū)及慈善人士等多元化的主體；而兒童福利制度的建構(gòu)主體是政府。②內(nèi)容。兒童福利保障體系涉及福利的設(shè)計、提供等一系列功能的實現(xiàn)系統(tǒng)，具體福利內(nèi)容涉及物質(zhì)、精神及文化層面，涉及社區(qū)和專業(yè)化提供福利服務(wù)的價值系統(tǒng)及理念或觀念架構(gòu)，這些理念來自對政策的準確分析、實踐智慧及對社會條件的研究；而兒童福利制度主要包括制定一系列政策、法律等行為規(guī)范，促進、保障福利提供和服務(wù)的實施。③實施方式。兒童福利保障體系實施方式有多樣性的特點，包括兒童福利保障制度、社會工作介入、社會化服務(wù)及網(wǎng)絡(luò)化支持，相較之下，兒童福利制度實施則通過行政執(zhí)法和司法方式實現(xiàn)。另外，兒童福利體系還包括兒童福利實踐。實際上，在兒童福利實踐中，兒童福利是通過國家和社會組織兩個渠道提供的。現(xiàn)代兒童福利體系具有普及性、綜合性、連續(xù)性和系統(tǒng)化的特征，服務(wù)對象涉及全體兒童，服務(wù)內(nèi)容包括家庭福利、醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育與福利服務(wù)。重要的是，由于兒童期是兒童生理、心理、人格、道德和社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，在物質(zhì)上、精神上和情感上都有特殊需求，需要根據(jù)兒童的需求，建立較為完備的由衛(wèi)生保健、教育、家庭照顧、福利服務(wù)等共同組成的福利體系。兒童福利保障體系作為一個有機的系統(tǒng)，具有自己的體系特征：①它首先是一個保障兒童基本生存質(zhì)量，促進兒童健康發(fā)展，提高兒童福利水平的有機整體。②體現(xiàn)社會正義和平等。兒童是社會的弱勢群體，對兒童的保護首先就是社會公平的體現(xiàn)。不僅如此，它還能夠通過制度化、政策性、專業(yè)化、職業(yè)化的多元化手段，最大可能地為所有兒童提供公平的機會和生存空間，使弱者不僅能夠得到基本的生活保障，還能不斷提升生活質(zhì)量和福利水平，享受社會發(fā)展的成果。③兒童福利保障體系的對象是全體兒童，具有普惠性。④服務(wù)的非營利性和服務(wù)性，是以利他主義價值理念為取向的。因此，兒童福利保障體系應(yīng)當(dāng)是兒童社會生活最后的安全網(wǎng)，是其生活滿意度的推進器。[2]從縱向上看，兒童福利保障體系可以分為五個層面：①制度化、政策化的兒童福利制度構(gòu)架（法律制度，司法制度，獨立的兒童保護機構(gòu)，兒童及其家庭救助，優(yōu)扶）；②職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作（個案社會工作、社區(qū)社會工作）；③多元化、專門化的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和互助式的社會支持網(wǎng)絡(luò)（社區(qū)或機構(gòu)的兒童服務(wù)、心理輔導(dǎo)、鄰里互助等）；④政府提供的公共福利和職業(yè)福利（公共產(chǎn)品提供和維護，如教育、醫(yī)療等）；⑤危機處理機制（兒童保護）。從橫向上看，各項制度建設(shè)和服務(wù)體系涉及的內(nèi)容，包括救濟方式、法律政策構(gòu)架、社會福利服務(wù)所包含的福利內(nèi)容，這就涉及兒童福利模式以下幾個方面的問題：是補缺型，還是普惠制；是僅包括孤殘兒童救助、被虐待兒童保護，還是涉及全體兒童及其家庭的福利、兒童教育、醫(yī)療等內(nèi)容；涉及福利規(guī)模小大、福利內(nèi)容多少、服務(wù)水平高低；是僅包括對兒童物質(zhì)幫助，還是也包括精神福利內(nèi)容。從歷史發(fā)展的眼光看，兒童福利制度體系不僅由于文化、制度、社會發(fā)展不同而有所不同，還有傳統(tǒng)和現(xiàn)代的差別。那么，從實然的角度分析，我們討論兒童福利制度體系應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代的視角，參考發(fā)達國家兒童福利制度體系，對兒童福利制度體系架構(gòu)做出合理分析。兒童福利保障體系的形象表示如下所示。兒童福利論（一）制度化、政策化的兒童福利保障制度架構(gòu)一個國家兒童福利制度是建立在政策化、制度化基礎(chǔ)之上的，帶有“官方”和“強制福利”的色彩，是兒童福利體系得以建成和運行的基本保證。其完善需要這個國家的法律政策、政治經(jīng)濟和社會發(fā)展、觀念更新等多方面的有機配合，還與國家的整體社會福利和社會保障制度密切相關(guān)。其中，觀念的更新是法律制度完善的思想基礎(chǔ)。在前文已經(jīng)對兒童福利觀念及兒童福利價值追求做了較多的論述，此不贅述。這里主要從制度架構(gòu)上考察兒童福利制度建構(gòu)的諸多方面，大體涵蓋如下幾個方面：國家主導(dǎo)的兒童福利法律制度，包括立法、司法和執(zhí)法；獨立的兒童保護機構(gòu)建設(shè)；國家的宏觀管理，包括專業(yè)機構(gòu)和民間的福利服務(wù)，還包括國家對兒童及其家庭的救助和優(yōu)扶等?？傊?，兒童福利制度是要通過法律、政策等建構(gòu)一個由政府、社會組織、家庭及兒童自身等多個主體參與的工作機制，建立一個多層次、立體式、全方位的兒童福利服務(wù)體系。兒童福利保障制度離不開整體社會保障制度的發(fā)展和變革，因此，有必要先對社會保障相關(guān)問題做一下梳理和探索，以便接下來對兒童福利制度相關(guān)問題進行研究。盡管社會保障與社會福利不一樣，社會保障的基本目標是保障公民的基本生活需求，而社會福利是提高社會成員的生活水平與生活質(zhì)量，但還是可以從社會保障的特征、內(nèi)容中分辨出它的福利功能。首先，社會保障具有經(jīng)濟福利的功能。社會保障主要是通過經(jīng)濟性給付和補償達到保障的目的。比如，失業(yè)保險、醫(yī)療保險、社會救助等保障措施，這些經(jīng)濟措施顯然為那些無法自己解決物質(zhì)生活需求的群體提升了生活質(zhì)量，也是一種福利供給。其次，社會保障有社會性福利的功能。社會保障有促進社會公平的一般功能，在落實保障措施的過程中，能夠使收入水平、健康狀況、工作狀況、勞動就業(yè)狀況等不同的群體之間的關(guān)系得到最大程度的協(xié)調(diào)，社會成員從公正的機會和結(jié)果之中獲得滿足感，對處于弱勢地位的群體也是一種社會性的福利。再次，社會保障的弱勢群體福利功能。弱勢群體是指處于不利地位的弱勢者，包括無人撫養(yǎng)的兒童、殘疾人等。我國社會保障制度體系最底層的社會救助，是對無力應(yīng)對貧困或經(jīng)濟風(fēng)險的群體給予的救濟。目前，最為典型的是城鄉(xiāng)最低生活保障制度及災(zāi)難救濟。最高層面的社會保障是政府為孤兒、殘疾人興辦的各類福利機構(gòu)。最后，社會保障的優(yōu)撫功能。指針對軍烈屬及有特殊貢獻的人員及其家屬在經(jīng)濟、精神及服務(wù)上的優(yōu)待和撫恤。1.兒童福利政策法律制度構(gòu)架兒童福利政策是社會政策的一種，社會政策是政府為了直接影響社會福利所制定的政策；是政府社會福利方面措施的最高指導(dǎo)原則、指導(dǎo)方針；是一種系統(tǒng)解決或預(yù)防社會問題、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、革新社會制度的施政方針與具體的行動路線。社會福利政策屬于公共政策的范疇，為政府選擇從事或不從事與民眾生活福祉相關(guān)之任何行為。兒童福利政策構(gòu)架是國家與社會有關(guān)兒童福利與兒童保護政策與服務(wù)的集合體。政策構(gòu)架又稱政策性結(jié)構(gòu)，是有關(guān)相同主題的政策與服務(wù)的總稱和集合體，核心是國家與社會所有有關(guān)特定議題政策與服務(wù)之間的關(guān)系模式。兒童福利政策可以從縱橫兩個方面看待，縱向的包括國際范圍、外國、本國的兒童福利政策，橫向的主要涉及政策內(nèi)容。隨著社會的整體發(fā)展，兒童的福利需求水平也在提升，這就要求對兒童福利政策做出相應(yīng)的調(diào)整。兒童福利政策通常是以兒童的需求滿足、權(quán)利保障和兒童保護為取向的一系列謀求兒童幸福的方針或行動準則，具體涉及醫(yī)療健康、教育、家庭福利及兒童保護政策等，其中的兒童社會工作等兒童福利服務(wù)是兒童福利提供的保障。兒童福利政策一般應(yīng)體現(xiàn)和規(guī)定一些最基本的方面，比如，政府的主體地位和主導(dǎo)性作用、職能部門的責(zé)任和義務(wù)、社會責(zé)任、兒童福利保障的基本原則、家庭與父母責(zé)任、促進兒童全面發(fā)展等。從歐亞發(fā)達國家兒童福利發(fā)展歷史看，各個國家的兒童福利制度形成與整體社會福利形成的關(guān)系各異，有的要比整體社會福利形成晚，比如英國、德國，1834年英國新濟貧法出臺，貧困兒童的救助才有了實質(zhì)意義；而有的國家則基本同時形成，如瑞典。日本兒童保護福利制度早先移植于歐洲兒童福利制度，其本土特色的兒童福利保障制度形成并確立于第二次世界大戰(zhàn)以后。進入20世紀之后，各國都明顯地跨入了現(xiàn)代兒童福利制度建構(gòu)的新階段，表現(xiàn)出兒童福利制度的當(dāng)代特點。首先，兒童福利模式不斷變革，法律制度不斷完善。絕大多數(shù)國家兒童福利模式都由補缺型向普惠型發(fā)展。比如，英國在反思傳統(tǒng)兒童福利制度的同時，將新的兒童福利制度發(fā)展為針對全體兒童的制度型機制，其兒童福利遵循的總原則是“每個兒童都重要”和促進所有兒童身心的全面發(fā)展；在日本，第二次世界大戰(zhàn)后通過大幅度修改兒童福利法，特別是20世紀90年代，其兒童福利制度體系發(fā)生關(guān)鍵性變化，兒童福利政策模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌栈菪汀薄Ｃ绹那闆r則不同，其兒童福利至今仍有明顯的補缺特色，這應(yīng)當(dāng)和美國兒童福利觀的不同認識及美國政治體制、文化等因素有關(guān)。而韓國的兒童福利制度體現(xiàn)出發(fā)達國家兒童福利制度特色的混雜。兒童福利法律制度的建構(gòu)涉及相關(guān)的立法、司法和執(zhí)法。從全球來看，第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束既是包括兒童權(quán)利在內(nèi)的人權(quán)發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是兒童福利制度建構(gòu)的大發(fā)展時期，因此，20世紀也被稱作是“兒童的世紀”。在國際范圍，《世界人權(quán)宣言》、人權(quán)兩公約、《兒童權(quán)利公約》等重要國際文件確立了兒童應(yīng)與成人一樣享有權(quán)利的主體理念，明確了兒童權(quán)利包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)。在國際社會的影響下，很多國家進入兒童福利制度的轉(zhuǎn)型期。比如，英國迎來了兒童保護立法上的第二個黃金時代，制定了《兒童監(jiān)護法》、《收養(yǎng)照管法》和《兒童撫養(yǎng)法》等，特別是1989年《兒童法》確立了兒童福利至上的原則，對兒童權(quán)利的保護做出了明確規(guī)定。瑞典兒童福利法制發(fā)展逐漸推進，隨著社會發(fā)展不斷地修改和完善。主要包括《帶薪親職假法案》、《兒童及少年福利法》、《兒童照顧法》和《學(xué)前教育法》等。進入20世紀之后，隨著對兒童狀況和兒童特點的認識，美國推行了一系列改革運動，并制定了一些相關(guān)法律，包括《社會保障法》、《預(yù)防虐待兒童及處理法案》和《未成年人獨立法案》等。進入21世紀，伴隨經(jīng)濟的發(fā)展，日本對兒童福利制度進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，政府為了從社區(qū)、家庭、學(xué)校等多方面為兒童提供系統(tǒng)的、可操作的兒童福利政策，相繼出臺了《兒童虐待防止法》《學(xué)校營養(yǎng)午餐法》等，并修改了《兒童福利法》，形成較為完善的兒童福利法律體系。其次，兒童福利內(nèi)容越來越豐富，全方位的兒童福利體系逐步形成。兒童福利的內(nèi)容從注重對受傷害兒童的保護到關(guān)注兒童教育、醫(yī)療、福利服務(wù)，包括兒童家庭福利多個方面。以歐洲為例，英國兒童享有的福利包括：享受除牙科手術(shù)、視力檢查和配眼鏡以外的一切免費醫(yī)療，家庭各種補貼和津貼（產(chǎn)婦津貼、生育補助、兒童津貼、兒童特別津貼、兒童監(jiān)護津貼、單親津貼等），免費中小學(xué)教育（課本、文具、午餐一律免費），福利服務(wù)（社區(qū)兒童之家為無暇照顧孩子的家庭提供幫助并收留照顧孤兒、棄兒）。[3]瑞典政府為促進兒童的全面發(fā)展，推行父母保險、家庭津貼、兒童津貼、各種醫(yī)療保險和福利服務(wù)，創(chuàng)造了兒童友好型和母親友好型的環(huán)境和福利政策，不僅利于提升兒童及其家庭福利，也促進了女性就業(yè)率與生育率的提高。在兒童福利內(nèi)容不斷豐富的同時，兒童福利體系也呈現(xiàn)立體式的發(fā)展，進入20世紀之后，在很多國家，兒童越來越居于社會發(fā)展的中心地位，兒童參與家庭生活、文化生活和社會生活受到重視。同時，在兒童福利服務(wù)體系中，政府更加偏重于發(fā)揮宏觀管理的職能，而包括慈善團體、非政府組織等社會力量也在各自領(lǐng)域開展兒童福利服務(wù)，形成了一個政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與的多層次兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。最后，形成政府為主導(dǎo)，家庭為中心，政府、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校共同分擔(dān)責(zé)任的兒童福利服務(wù)模式。政府為主導(dǎo)不是政府對兒童福利的所有事務(wù)大包大攬，也不意味著政府對家庭事務(wù)的強行干預(yù)，而是政府在兒童福利保障中扮演的角色重要，養(yǎng)育和保護兒童不僅是父母的責(zé)任，也是國家的責(zé)任。國家通過立法及國家權(quán)威對兒童加以保護，各種類型的兒童福利服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)人員的服務(wù)、家庭養(yǎng)育等都受到政府的監(jiān)管和指導(dǎo)。這在北歐福利國家更加明顯，比如瑞典強調(diào)兒童照顧及培育優(yōu)質(zhì)國民是國家的責(zé)任，認為“瑞典年輕一代的命運決定了瑞典的命運”，其兒童福利政策采取國家干預(yù)的方式，基本上由政府承擔(dān)兒童照顧及家庭支持的責(zé)任，包括法律政策的制定、兒童福利經(jīng)費支付、兒童教育等服務(wù)的提供等，都緊緊圍繞兒童的最大利益設(shè)計和運行，其兒童福利政策表現(xiàn)出公共提供、平等普及、充分配合父母工作需要等明顯特征。在日本則呈現(xiàn)兒童福利家庭中心的特點，其兒童福利整體構(gòu)架中始終貫穿“以家庭為先導(dǎo)，推行地方政府、企業(yè)、社區(qū)多元化治理”的福利政策理念。這是日本在反思歐洲兒童福利過分依賴政府而導(dǎo)致高稅收、高福利、高負擔(dān)所帶來的弊端的基礎(chǔ)上的理性選擇，因此，日本兒童福利制度建構(gòu)強調(diào)父母的自覺養(yǎng)育是確立國民道義的根本，而同時，這種對家庭責(zé)任的強調(diào)，并不意味著國家、企業(yè)和社會力量可以對兒童福利不盡責(zé)任，相反，日本社會形成了企業(yè)與家庭生死與共的觀念，許多企業(yè)都將兒童福利作為員工福利的一部分。這種兒童福利政策將家庭責(zé)任與職能發(fā)揮到極致，形成了以家庭為中心，社會力量、企業(yè)、政府提供必要援助和指導(dǎo)的兒童福利服務(wù)構(gòu)造。2.兒童保護機構(gòu)建設(shè)設(shè)立專門的兒童保護機構(gòu)是《兒童權(quán)利公約》所要求的，世界發(fā)達國家都設(shè)有專門的兒童保護機構(gòu)，其中經(jīng)常被提到的是挪威的兒童監(jiān)察專員辦公室和美國的兒童福利局。聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會一貫建議設(shè)立獨立的兒童監(jiān)察官、委員會或?qū)T，或者在人權(quán)委員會設(shè)立兒童事務(wù)聯(lián)絡(luò)辦公室。挪威是世界上第一個設(shè)立為兒童利益而工作的監(jiān)察官的國家，其提供了一個兒童可以就權(quán)利侵犯進行申訴的機制，因此，該辦公室是一個權(quán)利救濟性質(zhì)的機構(gòu)。兒童監(jiān)察專員的職位和其他監(jiān)察官的職位大不相同，兒童監(jiān)察專員不處理與特定法律領(lǐng)域有關(guān)的申訴，而是擔(dān)當(dāng)兒童利害關(guān)系的代言人。兒童監(jiān)察專員作為兒童權(quán)利代言人及作為兒童權(quán)利保護者的制度安排，適用于挪威兒童立法涉及的所有領(lǐng)域。其主要職責(zé)包括：兒童的獨立代言人；為提高兒童生活質(zhì)量發(fā)表意見；有權(quán)自行決定并處理其專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)先事項；有權(quán)查閱政府處理兒童有關(guān)的所有事項的文件，有權(quán)訪問所有兒童機構(gòu)。1997年，來自十個歐洲國家的獨立兒童人權(quán)機構(gòu)在挪威成立了歐洲兒童監(jiān)察官系統(tǒng)（ENOC），這個系統(tǒng)致力于改善歐洲兒童的生存狀況，其權(quán)限包括：鼓勵《兒童權(quán)利公約》的實施；支持向全歐洲的各類機構(gòu)爭取兒童權(quán)利的努力；共享與兒童有關(guān)的信息、方法和策略；為各個監(jiān)察官辦公室意見溝通提供平臺；推動和支持兒童權(quán)利獨立機構(gòu)的發(fā)展；確保國家在有關(guān)兒童的積極政策上集體行動；監(jiān)督兒童生存和發(fā)展狀況及政治經(jīng)濟發(fā)展對兒童的影響。就獨立的兒童機構(gòu)的設(shè)立，兒童權(quán)利委員會對一些問題長期表示擔(dān)憂：一是兒童機構(gòu)的獨立性，是否易于受到政府或利益集團的操縱；二是兒童的申訴程序是否對兒童友善，兒童易于進入并廣為兒童所知；三是兒童機構(gòu)進行有效監(jiān)督的權(quán)威性、有效性和信息來源。美國聯(lián)邦兒童福利局由第一次白宮會議所建立，以便對兒童生活的所有階段和福利進行調(diào)查和報告。受美國政治司法體制的影響，兒童福利局也有聯(lián)邦級和州級的兩級建制。大體上，美國兒童福利局人員包括接線員、緊急行動員、調(diào)查員、社工、審核員、宣傳輔導(dǎo)員、法律工作者、高級管理人員和其他人等，他們的職責(zé)包括：①通過熱線接受案件。②對處于人身危險狀態(tài)的兒童做出安排。③調(diào)查員負責(zé)調(diào)查有關(guān)虐待的報案是否真實，并決定兒童福利機構(gòu)是否要采取下一步行動。④跟蹤兒童成長，并通過家長培訓(xùn)和家庭救助等方式與兒童及其父母經(jīng)常打交道。社工還是在兒童安置程序中就如何保護兒童最大利益提供建議的人。當(dāng)一個虐兒案件被證實或者兒童福利局已經(jīng)采取了緊急行動，這些案件就會被分配給不同社工，由社工代表兒童的利益介入接下來的處理程序。⑤招募、審核和培訓(xùn)寄養(yǎng)和收養(yǎng)家庭，以確保那些父母被剝奪監(jiān)護資格的兒童能夠找到一個合適的替代家庭環(huán)境。⑥對那些危險家庭（可能會虐兒的家庭）提供一些專門服務(wù)（如開設(shè)父母班）；提高父母關(guān)于兒童虐待與忽視問題的認識，提供相應(yīng)的預(yù)防措施；并就如何識別虐待與忽視跡象，培訓(xùn)教育工作者、外科醫(yī)生和其他相關(guān)人員。⑦負責(zé)起訴那些虐待與忽視子女的父母，就兒童父母、親屬或偶爾也有的兒童代理律師提出的反駁或辯解進行應(yīng)訴，協(xié)助法官對虐待與忽視案件事實真?zhèn)巫龀霾脹Q。⑧雇用精神健康專家、外科醫(yī)生、家庭和兒童生長發(fā)育專家等為兒童福利局工作。[4]3.兒童福利行政[5]兒童福利行政是指，在兒童福利保障體系構(gòu)架內(nèi)，按照一定的組織構(gòu)架和分工，運用專業(yè)技術(shù)手段，對兒童福利供給、社會工作、兒童福利服務(wù)、困境兒童救助等工作進行的行政性事務(wù)管理。[6]其主要目的是協(xié)調(diào)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，發(fā)揮政府職能部門的效能和作用，以及非政府組織的積極性，最大限度地發(fā)揮兒童福利保障體系的功能。兒童福利行政是社會福利行政和公共行政中極其重要的一環(huán)，是所有福利行政中的一項基礎(chǔ)性工作。因此，凡是重視兒童福利的國家，都將兒童福利行政作為政府推進社會福利工作的首要行政。西方發(fā)達國家在中央政府大都設(shè)置一個強大的行政機構(gòu)，有組織、有系統(tǒng)地推進兒童福利工作。比如，美國早在1912年即在聯(lián)邦勞工部設(shè)置兒童局，負責(zé)全國兒童福利政策的制定與管理業(yè)務(wù)，1964年劃歸當(dāng)時的衛(wèi)生教育福利部社會安全署，1966年擴充為兒童福利局。英國政府在中央設(shè)立社會安全部，作為兒童福利行政的最高主管機關(guān)。法國的兒童福利行政中央主管機關(guān)是衛(wèi)生及社會事務(wù)部。在瑞典，由社會事務(wù)部負責(zé)全國兒童福利政策的統(tǒng)一規(guī)劃與經(jīng)費撥付。日本則在厚生省設(shè)立兒童與家庭局，掌管各種兒童福利行政事務(wù)?？傊?，西方發(fā)達國家均在中央政府設(shè)立兒童福利行政的主管機關(guān)，充分表明了對兒童福利的重視。不僅如此，西方發(fā)達國家為加強兒童福利行政的推進，在主管兒童福利行政的各政府部門，均加大對兒童福利經(jīng)費的投入。這也告訴我們，兒童福利法律和政策僅停留在文本層面是不夠的，法律政策的實施有賴于一整套機構(gòu)及其完善的運行機制。有論者指出，社會福利行政又稱社會行政或社會工作行政，一方面，它是指政府為發(fā)揮政府福利工作的功能，完成國家福利工作的職責(zé)，根據(jù)其制定的一系列社會福利政策及社會需求狀況，實施的一系列促進社會福利的措施和活動。另一方面，社會工作行政也是社會工作中的一種專業(yè)方法，是為了實現(xiàn)社會福利的目標，通過行政程序確保服務(wù)功效的發(fā)揮。[7]根據(jù)福利行政這兩個方面的要素，我們可以把兒童福利行政理解為：政府部門或與之有關(guān)的社會團體為保障兒童基本生活、促進兒童健康發(fā)展、實現(xiàn)兒童福利狀態(tài)而開展行政工作的過程。因此，兒童福利行政包括三方面的內(nèi)容：一是兒童福利行政的主體是政府及相關(guān)的各類社會力量，具體體現(xiàn)為各種兒童福利機構(gòu)，其中有政府機構(gòu)，也有民間團體。二是兒童福利行政的目標是增進兒童福祉，達到兒童福利狀態(tài)。因此，其也被看作促進兒童發(fā)展的手段，更加突出福利享有的公平性。三是兒童福利行政必須保持一種動態(tài)發(fā)展，這也是兒童福利需求不斷得到滿足的需要，兒童福利行政的過程應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)內(nèi)的對人力、物力資源的利用及不斷提高的服務(wù)供給，以及協(xié)調(diào)滿足兒童需求與系統(tǒng)外關(guān)系的不斷調(diào)整的動態(tài)系統(tǒng)。兒童福利行政的高效運行必將促進兒童福利功能的發(fā)揮。可見，兒童福利行政是用來滿足兒童福利需求的手段和程序，兒童福利的實現(xiàn)和獲得離不開兒童福利行政。有論者根據(jù)美國社會福利學(xué)者華德·弗蘭德（WalterA.Friedlander）的社會福利工作的程序構(gòu)架，將兒童福利行政的基本程序歸納為下列若干項：[8]①確立符合兒童需要的社會服務(wù)的方向和目標；②決定達成兒童福利目標的最佳途徑，包括兒童福利總體目標的分解，對具體兒童福利項目的設(shè)計等；③統(tǒng)籌兒童福利社會資源的分配；④建立兒童福利的組織結(jié)構(gòu)與工作分配機制，劃分職能范圍，形成兒童福利的有效運行機制；⑤部署兒童福利機構(gòu)工作人員，這是對兒童福利工作者的組織和指揮，它是實現(xiàn)兒童福利目標的關(guān)鍵步驟；⑥督導(dǎo)與控制有關(guān)兒童福利的人事及經(jīng)費，檢查與評估是保證行政運行高效率的重要手段；⑦記錄與結(jié)算；⑧供給財源，爭取盡可能多的政府支持和社會資源的支持。就組織結(jié)構(gòu)來說，社會福利行政一般包含四項要素，即人事行政、財務(wù)行政、行政組織和行政方法。[9]兒童福利行政管理中也包含這四方面的要素。第一，兒童福利人員管理的專業(yè)化，要求在兒童福利中建立完善的行政組織，目的在于合理地安排與管理人、事、時、地、物等各種行政要素，促進各項兒童福利政策的高效實施，而行政人員的專業(yè)化是現(xiàn)代兒童福利行政發(fā)展的重要趨勢之一，專業(yè)化包含著專業(yè)的理論、專業(yè)的權(quán)威、社區(qū)的認可、共同的守則、專業(yè)的文化等項特征，這一直是兒童福利在人事行政上追求的重要目標。第二，財務(wù)行政在兒童福利行政中作用突出，因為兒童福利的實際效果依賴于大量的金錢輔助和服務(wù)。第三，兒童福利行政需要講究方法，一定的行政方法與技術(shù)是提高公共行政效能的重要因素，兒童福利行政也不例外，除了組織、人事、預(yù)算等項目外，兒童福利行政方法還包含計劃、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告等各項內(nèi)容，在兒童福利行政中，訂立妥善的可行性計劃尤為重要。報告是在兒童福利行政中，將從事工作的性質(zhì)、內(nèi)容、成果等向各種負責(zé)機關(guān)及社會大眾加以說明的一種行政方法，在兒童福利行政的實際運行中特別重要。這是因為兒童問題關(guān)系到千家萬戶，而且兒童福利的資金有賴于社會的募捐，涉及兒童福利的重大事項必須及時報告，包括向上級機關(guān)、社會大眾、出資人報告等。第四，兒童福利行政要重視協(xié)調(diào)和技巧，如鼓勵員工間直接協(xié)調(diào)，對參與協(xié)調(diào)者應(yīng)授予適當(dāng)權(quán)限，對協(xié)調(diào)所得結(jié)論應(yīng)予以支持，盡量進行早期協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)時要全面衡量各種相關(guān)因素等。（二）職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作體系[10]社會工作是兒童福利制度中不可或缺的重要組成部分，是在利他主義理念指導(dǎo)下專事幫助他人的專業(yè)和職業(yè)，是網(wǎng)絡(luò)化社會服務(wù)的基本條件。社會工作是將福利發(fā)送到受益群體手中的中介，從這個意義上看，社會工作是一個福利發(fā)送體系。專業(yè)化和職業(yè)化的社會工作同樣是兒童福利保障體系中的重要子系統(tǒng)，缺乏這個子系統(tǒng)，將嚴重影響兒童福利保障體系整體功能的發(fā)揮。社會工作是一項為他人謀生路、求發(fā)展的專業(yè)化和職業(yè)化的工作方法和制度。因此，社會工作具有天然的“福利”性質(zhì)，其福利性表現(xiàn)在助人性的服務(wù)，社會工作的職業(yè)化保障兒童福利體系穩(wěn)定地發(fā)揮作用。社會工作不僅是單一的物質(zhì)層面的幫助，還包括精神層面的介入和輔導(dǎo)，為服務(wù)對象提供心理的支持和幫助，提供精神心理層面的福利。作為專業(yè)化和職業(yè)化的社會工作，主體是社會工作者和受助者雙方，在利他主義理念的支配下，對受幫助者進行具體的直接的社會援助，幫助受助者擺脫困境、解決問題。其中重要的是解決其心理問題，對其進行“能力建設(shè)”“助人自助”，提高他們自己解決問題的能力，是一種“賦能”的幫助，解決人的發(fā)展問題。這主要是從社會工作的服務(wù)形式、專業(yè)方法及特別功能角度理解的。一方面，社會工作的專業(yè)服務(wù)形式是一個建構(gòu)過程。社會工作是在行動過程中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的，經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)形成一套經(jīng)驗性的過程模式：求助和會談——接案——簽訂協(xié)議、確認工作目標——解決問題——評估——結(jié)案。這種過程是工作者和服務(wù)對象在變動的社會情境中通過持續(xù)的互動解決問題的過程，這一建構(gòu)過程有著非單一物質(zhì)救助工作的特征，是人的互動及人和社會的互動過程，在這些互動中，網(wǎng)絡(luò)性的社會支持和精神性的疏導(dǎo)是社會工作的重要內(nèi)容。另一方面，社會工作的專業(yè)方法也有其獨特性，包括個案社會工作、小組社會工作、社區(qū)社會工作。個案社會工作是以科學(xué)知識和專業(yè)技巧為基礎(chǔ)，通過一對一的專業(yè)關(guān)系，幫助受助人處理其與社會環(huán)境之間的關(guān)系，增進受助人的社會福利。小組工作以兩個以上小組中的成員為對象，通過小組互助過程，使小組成員獲得經(jīng)驗、行為的改變及社會功能的恢復(fù)與發(fā)展，達到個人、小組、社區(qū)及社會的共同發(fā)展。社區(qū)社會工作是以社區(qū)及其成員整體為對象的介入手法，工作者通過其專業(yè)知識和技巧，與其所服務(wù)的社區(qū)民眾一起，通過組織社區(qū)民眾的集體行動，解決社區(qū)問題，滿足社區(qū)需要，推動與這個社區(qū)民眾福利有關(guān)的社會行動和方案。專業(yè)社會工作功能發(fā)揮的必然結(jié)果是增進和提供社會福利，這些功能包括：一是對個體和群體的治療功能——解決困難和問題；二是對社會問題的特殊預(yù)防和解決功能；三是促進受助人的能力建設(shè)和人的發(fā)展。（三）多元化、專門化的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會支持網(wǎng)絡(luò)兒童福利立法和機構(gòu)設(shè)施是兒童福利政策順利實施的制度保障，普惠性的政策取向是為了惠及更多的兒童及家庭，但這都不是兒童福利的最終目的。兒童福利法律和政策的最終目的是在滿足兒童基本生存和發(fā)展所需的同時，給兒童及其家庭賦權(quán)或賦能，幫助他們自立，最終能不再依賴國家福利，過上自強獨立的生活。這一目標的實現(xiàn)顯然不能僅僅依靠政府，而需要社會、企業(yè)、家庭、個人等力量的共同參與和努力。在這一方面，典型的是日本福利制度。而在美國，一直奉行國家不干預(yù)的政策及受福利多元理論的影響，越來越重視家庭、企業(yè)和其他非正式組織的作用，提倡社會共同參與，使福利國家向福利社會轉(zhuǎn)型。福利多元主義強調(diào)通過福利多元組合，將國家提供所有福利轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣鄠€部門共同提供福利，在多部門合作下，化解福利國家的危機。多元化和專門化的兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是兒童福利保障體系的重要系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，包括政府、社會、社區(qū)、各種組織和機構(gòu)等多元化主體；包括物質(zhì)、精神等多元化服務(wù)內(nèi)容；服務(wù)的形式也具有多元化的特點，而所有的服務(wù)都以社會支持網(wǎng)絡(luò)為基點，從其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗看，社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會工作及社區(qū)工作是緊密相連的。在兒童福利保障中，發(fā)展一個多元化、專門化的兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)成為必要，這也是兒童福利需求所決定的。比如，兒童的食品衛(wèi)生，需要基本的食品生產(chǎn)、加工、輸送等設(shè)施，這都超出了家庭的能力。所以，應(yīng)當(dāng)加強公共服務(wù)，這也就意味著國家責(zé)任的加強。但是，只有國家一方責(zé)任主體尚無法提供足夠的兒童福利服務(wù)，特別是涉及照顧、教育、心理支持等需要專業(yè)化、專門化服務(wù)項目的時候，社區(qū)的、專業(yè)社會工作者的力量不可或缺。因此，需要在政府主導(dǎo)下，由政府與社會組織開展合作，建立國家、社會、家庭一體化的兒童福利服務(wù)體系，滿足兒童基本生活、健康、醫(yī)療、教育、救助、社會服務(wù)等發(fā)展需要，并同時促進兒童自立和能力的提高，才能真正實現(xiàn)兒童生存和發(fā)展的宗旨。兒童福利服務(wù)目的的實現(xiàn)還在于對社會支持網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，首先，社會支持網(wǎng)絡(luò)通?？紤]以一定范圍的社區(qū)為基礎(chǔ)；其次，網(wǎng)絡(luò)支持的內(nèi)容提供物質(zhì)、精神、心理等方面的支持，通過這種支持實現(xiàn)兒童福利服務(wù)具體事項的目標；最后，社會支持網(wǎng)絡(luò)因其與社區(qū)工作的緊密聯(lián)系，其建設(shè)和發(fā)展離不開社區(qū)工作者的配合和努力，同時，也離不開社區(qū)民眾個體、群體和一定組織之間的互動。社會支持網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展符合人類生存和發(fā)展的一般規(guī)律，人不僅是一種群居動物還是一種社會動物，人本身就具備社會化的沖動，加上現(xiàn)代社會的發(fā)展，人們?nèi)粘Ｉ詈凸ぷ鞣绞街鸩缴鐣?，所面臨的問題也以社會化的形式出現(xiàn)，這樣，通過社會層面上的互動解決現(xiàn)實問題就成為必然。特別是對于老人、兒童、殘障人士等弱勢群體，在風(fēng)險社會中，更加需要一個較為穩(wěn)固的社會支持網(wǎng)絡(luò)以解決他們的生存和發(fā)展問題，一般首先體現(xiàn)為社區(qū)照顧，即由專業(yè)性的社區(qū)工作者組織包括家人、鄰里、朋友、志愿服務(wù)者及有關(guān)組織對社區(qū)內(nèi)的老人、兒童、病人、殘疾人等進行護理和照顧。[11]因此，較為穩(wěn)定的社會支持網(wǎng)絡(luò)對兒童福利服務(wù)的實現(xiàn)意義重大。此外，專業(yè)化社會工作的介入，社區(qū)群眾的積極參與，政府的支持，等等，都是社會支持網(wǎng)絡(luò)必不可少的要素。（四）政府提供的公共福利所謂的政府提供的公共福利就是“國家福利”，包括教育、醫(yī)療、勞動安全保障、就業(yè)、集體福利等。國家福利有時候也稱“政府福利”，因為政府在社會福利中居于責(zé)任主體地位，亦即政府有廣泛的稅源，掌控國家財政，只有政府能夠用行政等手段調(diào)動社會財力，調(diào)動和運用整個社會資源，進行財富和資源的再分配，從而很好地解決社會的福利供給問題，因此，公共福利是大多數(shù)國家政府所必須提供的，即便像美國這樣的非福利性國家及一些窮國。前面談到的福利供給的多元化并不是淡化政府的責(zé)任或轉(zhuǎn)變政府在福利服務(wù)中的角色，在兒童福利服務(wù)領(lǐng)域尤其如此，盡管福利服務(wù)趨向多元發(fā)展，但政府的責(zé)任和作用依然是主導(dǎo)性的。政府作為福利供給主體的重要性在風(fēng)險社會中尤其明顯。當(dāng)社會分化加劇，社會問題不斷增多，不管是社會的風(fēng)險還是市場的風(fēng)險都是個人乃至家庭所無法承擔(dān)的。在這種情況下，政府必須積極干預(yù)以保護弱勢群體基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。比如，政府通過合理的資源配置，運用政府的強力為弱者提供就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等福利資源，這同時也是政府的責(zé)任。政府在福利供給方面的主導(dǎo)作用并不是說任何一項福利服務(wù)都要由政府包辦，福利發(fā)展的多元化、社會化和專業(yè)化也說明福利服務(wù)的供給不可能完全由政府承擔(dān)。一般來說，政府在福利供給中的責(zé)任主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是進行法律和政策的制定等福利制度建設(shè)；二是給予福利供給財政支持；三是對福利服務(wù)進行監(jiān)督。福利國家的發(fā)展經(jīng)驗也證明，采取有限政府的形式，政府既有所為也有所不為，通過有效的引導(dǎo)，調(diào)動個人、家庭、社會、企業(yè)等各方的力量提供福利保障，對政府和受益者都有好處，這樣既可以避免政府人力和財力負擔(dān)過重，也可以避免受益者過分依賴國家福利，造成新的社會不公。因此，通過制定相關(guān)的法律政策來建立和完善福利制度的運行機制是福利國家普遍的做法。國家福利的主要內(nèi)容既包括現(xiàn)代公共財政體系，也包括議會對政府的監(jiān)督及政府對社會福利機構(gòu)、慈善機構(gòu)的監(jiān)管，政府與非營利組織的分工合作，政府向非營利組織購買服務(wù)，以及政府對這些組織的必要資助，等等。[12]（五）危機處理機制（救助機制）這里的“危機處理機制”主要指兒童受到各種傷害之后，對受害兒童的保護、安置等一系列設(shè)施、措施等。這里的“危機”類似于日常所說的“緊急事件”或“緊急事態(tài)”，涉及非常廣泛的范圍，大致包括：①各種意外傷害，如燙傷、燒傷等；②各種自然災(zāi)害，如地震等；③家庭暴力和機構(gòu)暴力，如家庭和福利院中的虐待、忽視、體罰等；④各種犯罪，如拐賣兒童、性侵犯；⑤公共突發(fā)事件，如食品中毒事件及非典等公共衛(wèi)生事件。當(dāng)兒童在家庭、學(xué)校、福利機構(gòu)等環(huán)境中，受到不當(dāng)對待或陷入危險、需要外界力量介入才能使其免遭持續(xù)侵害或解除危險時，國家應(yīng)當(dāng)采取緊急措施及其他相關(guān)措施。如果把兒童受害事件危機處理作為一個機制來看，還應(yīng)當(dāng)包括對一些相關(guān)概念的理解，比如，虐待、忽視、不當(dāng)對待，以及后續(xù)的對兒童家長的考察、培訓(xùn)，對侵害人的責(zé)任追究，兒童收養(yǎng)等措施。總之，既涉及制度安排，又涉及方法、手段等。在處理父母虐待、忽視和剝削兒童的事件中，父母的利益應(yīng)該被排除在司法程序之外。《兒童權(quán)利公約》也對這種情況予以肯定，那些幫助別人的職業(yè)者，如社會工作者、律師、醫(yī)生等應(yīng)該懂得如何把握兒童利益和父母利益之間的界限。應(yīng)特別注意在這種情況下，父母利益和兒童利益的不平衡。虐待、忽視和剝削兒童的事件一旦發(fā)生，締約國就有責(zé)任提供適當(dāng)?shù)拇胧┐_保兒童的身心康復(fù)及社會復(fù)歸。在兒童的危機處理機制中，對兒童家庭暴力問題的處理，必然涉及剝奪父母權(quán)利或?qū)Ω改感惺鼓承?quán)利加以限制。如果父母未恪盡撫育培養(yǎng)之責(zé)，甚至對兒童有虐待和忽視的行為，對兒童的生命安全和健康成長構(gòu)成威脅，這種情況下，經(jīng)合法程序可以剝奪父母的權(quán)利，這也是導(dǎo)致父母和兒童分離的情況之一。經(jīng)由國家干預(yù)導(dǎo)致兒童與家庭的分離是極端情況下的極端做法，因此，這種分離應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，比如上文提到的父母有虐待或忽視兒童行為。當(dāng)不同國籍的夫婦離婚時，可能會發(fā)生父母一方將孩子帶到另一個國家不讓孩子返回原籍國，并且還不允許另一方父母探望的情形。轉(zhuǎn)移兒童的父母一方，其情緒可能是復(fù)雜的，也許是出于愛，或是恨、擔(dān)心、嫉妒、剝奪等，不管是什么原因，這種轉(zhuǎn)移均違背了兒童的最大利益。這種轉(zhuǎn)移突然改變兒童的全部生活環(huán)境：家庭、居所、學(xué)校，以及親屬朋友關(guān)系等，可能對兒童心理造成影響。因此，《兒童權(quán)利公約》對此種行為是持反對態(tài)度的，規(guī)定“締約國應(yīng)采取措施制止非法將兒童轉(zhuǎn)移國外和不使返回本國的行為”。但是，遺憾的是，這樣的事件仍在不斷地發(fā)生，其中一個主要原因是對國際兒童轉(zhuǎn)移事件，無論在預(yù)防轉(zhuǎn)移方面還是在確保這些兒童安全返回方面，都缺乏有效的保護機制。關(guān)于兒童危機處理，國外有很多經(jīng)驗可以借鑒。在美國，處理兒童家暴案件時采取以下步驟：舉報、調(diào)查、兒童保護措施、家庭外照料安置措施以及訴諸司法程序。[13]（1）舉報。應(yīng)當(dāng)說任何人發(fā)現(xiàn)兒童受到父母及其他監(jiān)護人虐待等暴力傷害，均有義務(wù)向有關(guān)機關(guān)舉報。美國大多數(shù)州要求“有理由相信”或“有理由懷疑”一個兒童受到了虐待或忽視時要舉報。但出于對家庭隱私的尊重，可能會發(fā)生兒童在家庭中受到虐待沒人管的情形。因此，美國各州的舉報法通過強制舉報制度規(guī)定一些特定的人員有舉報的義務(wù)，否則有可能會承擔(dān)法律責(zé)任。這些人包括醫(yī)生和其他醫(yī)務(wù)工作者、教師和其他教育工作者、處理兒童事務(wù)的工作人員、行政執(zhí)法人員等。盡管我國也規(guī)定了公安機關(guān)、教育部門、未成年人保護委員會等在接受報告和協(xié)調(diào)處理方面的職能，但在實際操作層面，尚未建立起強制報告制度和及時有效的報告處理程序。（2）接受報告與調(diào)查。負責(zé)接受報告和調(diào)查的機構(gòu)是兒童福利局，前文已經(jīng)介紹過，美國兒童福利局是處理兒童事件的政府職能部門，在收到兒童處于危險的報告后，其有權(quán)迅速采取行動以保護兒童，包括代理兒童向法院提起訴訟。另外，面對兒童受到侵害事件，美國還建有強制報告制度，一些特定的人，比如醫(yī)生、教師、警察等都有義務(wù)向兒童福利局等有關(guān)部門報告兒童受害事件。有的州要求向警察報告兒童受到暴力侵害的案件；還有的州要求由獨立檢察官、警察和兒童福利官員共同處理接到的舉報。如果接到舉報的人員認為報告符合介入標準，便會將案件轉(zhuǎn)給調(diào)查員。調(diào)查員在第一次訪問該兒童和其家人時就要做出兩個重要決定：一是報告是否真實；二是是否需要將兒童帶離家庭。（3）對兒童的保護性安置與永久安置措施。在美國，如果社工感覺兒童在家中正面臨緊急危險，他們可以將兒童帶離家庭，將兒童送到機構(gòu)和寄養(yǎng)家庭生活，但如果沒經(jīng)過司法程序，帶離的時間不能很長。調(diào)查結(jié)束后，社工對兒童家庭風(fēng)險狀況進行評估，可能有以下三種處理結(jié)果：終結(jié)案件、提供服務(wù)、提起兒童虐待與忽視訴訟。目前我國很少采取將兒童直接帶離家庭的方式，主要是因為沒有一個專門機構(gòu)負責(zé)為兒童提供寄養(yǎng)和照料。（4）司法程序。美國的情況是，當(dāng)政府把一個兒童虐待和忽視的案子起訴到法院后，法院可以決定這個兒童是否繼續(xù)被寄養(yǎng)。法院通過若干次庭審決定兒童是否能回家，或被永久地安置在別處。法院還可以頒發(fā)兒童保護令、要求父母履行義務(wù)的命令等。在父母虐待或忽視兒童的案件中，法院有權(quán)命令兒童的父母接受審查評估和接受治療，并將根據(jù)審查和治療的結(jié)果判定兒童是否需要永久離開家庭。這些程序都屬于民事程序，與父母虐待、忽視行為相關(guān)的刑事程序是分開的。我國法院對虐待、遺棄、故意傷害事件的處理還僅限于構(gòu)成刑事犯罪或構(gòu)成民事?lián)p害賠償?shù)那樾?，對暴力受害兒童的救濟屬于事后補救性質(zhì)。關(guān)于兒童受害事件的處理，除了強制報告制度外，較有特色的做法還有“終止父母權(quán)”制度，有時候也稱為“剝奪監(jiān)護權(quán)”。在美國，法院做出終止父母權(quán)決定，根據(jù)論者介紹，需要具備下列情形之一：①父母對孩子有遺棄行為；②父母有對孩子生命、安全、福利、身體、精神或心理健康構(gòu)成威脅的行為；③法院達成協(xié)議后，父母仍繼續(xù)虐待、忽視或遺棄孩子；④父母使孩子陷入更加嚴重的暴力、性犯罪或虐待中；⑤父母對孩子實施了謀殺或重傷行為，影響到家里的其他孩子；⑥因?qū)⒆訉嵤┍┝Χ聦嵣弦呀?jīng)終止了父母權(quán)利的情形。[14]美國對受害兒童的安置也呈現(xiàn)多樣性，孤兒院、福利院已經(jīng)不再是首選，寄養(yǎng)家庭成為安置選擇的主要方式。另外，集體照顧、機構(gòu)照料作為一種補充手段仍然存在，具體包括庇護所，臨時集體家庭等。對一些因身體或精神狀況等原因不能采取家庭寄養(yǎng)或一般集體照顧的兒童，可以安排到特殊的照料機構(gòu)中，以便在照料生活的同時實現(xiàn)治療的目的。二兒童福利服務(wù)體系中的專業(yè)社會工作[15]社會工作在發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)有一百多年的歷史，在我國港臺地區(qū)也得到社會和政府的認同，在中國大陸自20世紀80年代以來也獲得了發(fā)展。社會工作是一門專業(yè)性和職業(yè)化的助人工作，為社會問題的解決和預(yù)防發(fā)揮了很好的作用，是社會福利體系的重要組成部分。社會工作是適應(yīng)近現(xiàn)代工業(yè)社會的需要而發(fā)展起來的，是解決城市化、工業(yè)化過程中社會問題的重要手段。社會工作的定義很多，現(xiàn)代意義上的社會工作是指以利他主義為指導(dǎo)，綜合運用社會工作專業(yè)知識和方法，為有需要的個人、家庭、群體和社區(qū)提供專業(yè)性社會服務(wù)，幫助其舒緩、預(yù)防和解決社會問題，恢復(fù)和發(fā)展社會功能的職業(yè)活動。在有些國家和地區(qū)，社會工作被稱為社會服務(wù)或社會福利服務(wù)。在歐美各國及我國香港、臺灣地區(qū)，社會工作不僅是一門專業(yè)、一個學(xué)科，還是一項職業(yè)。社會工作的職業(yè)化為專業(yè)性社會工作實務(wù)的開展提供了良好的平臺，使社會工作者有了用武之地。有論者將“社會工作”定義為，根據(jù)一定的價值觀如利他主義、人道主義等，以科學(xué)知識為基礎(chǔ)，運用專業(yè)化的技術(shù)和方法所進行的助人自助及社會服務(wù)活動。[16]從這個定義可以看出，社會工作是一種專業(yè)性和知識性很強的職業(yè)化助人活動，其不同于一般的慈善活動，也不是一般地參與社會事務(wù)，有其專業(yè)性的特點，所以社會工作能夠有效地解決社會問題。社會工作是以幫助人為職業(yè)取向，其基本職能就是對有困難者和有需求者提供有效的專業(yè)性服務(wù)。這種幫助需要借助心理學(xué)、生理學(xué)、護理學(xué)、社會學(xué)等知識與方法，提供專業(yè)的幫助與輔導(dǎo)，其幫助的內(nèi)容既包括物質(zhì)性的也包括精神心理上的，幫助的對象包括兒童、老人、殘障人士、罪錯者等。因為社會工作的這些獨特性，社會工作已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中解決問題的專業(yè)化方法與手段，并逐步發(fā)展成為促進社會健康發(fā)展的社會制度。社會工作和社會福利具有相同的起源但不同的發(fā)展路徑，而功能上又存在互補性。根據(jù)論者的研究，二者的“同源性”或“同旨性”表現(xiàn)在：①社會福利（社會保障）和社會工作都從早期的濟貧活動分化出來。英國舊濟貧法強調(diào)被救濟者要盡可能通過自己的勞動來獲取救濟，還規(guī)定在救助活動中要協(xié)調(diào)社會資源，調(diào)動社會力量，這就為專業(yè)社會工作職責(zé)范圍的確定提供了實踐基礎(chǔ)。因此，舊濟貧法的頒布既建立了社會救助制度，又初步奠定了救濟工作實施的方法，是社會工作與社會保障制度的共同起源。到近現(xiàn)代社會，二者都是解決社會問題的手段或方法，是幫助困難人群的有效機制。另外，二者在終極目標上也有一致性，都是以專業(yè)性和制度化為保障，從物質(zhì)和精神、問題介入和心理疏導(dǎo)等方面為人們解決實際問題，提升其生活質(zhì)量與福利水平。②社會工作和社會保障對象的同一性。社會工作和社會保障所服務(wù)和保障的對象都是那些通過自己的力量無法擺脫困境的社會弱勢人群，需要幫助才能維持基本生活。專業(yè)性的社會工作以“助人自助”和“以人為本”為基本理念，采取個案的、團體的及社區(qū)的專業(yè)方法幫助案主解決問題。而社會保障制度則在社會政策指引下，以法律為依據(jù)，對因失業(yè)、年老及疾病等不能依靠自己的力量生活的公民，給予一定的保障，以保證公民的基本生活水平。社會工作和社會保障從不同的角度，以不同的方法服務(wù)于相同的社會群體，因此，二者的對象是同一的，但又不是完全重疊的。社會保障的對象是全體公民，而社會工作只是把“有需要”的人作為幫助對象，那些有制度化保障的群體，就不是社會工作的對象。社會工作是把在社會保障制度安全網(wǎng)下還不能解決問題，特別是把有幫助需要的人作為特定對象。③社會工作和社會保障的同旨性。二者的宗旨都是為了解決社會問題、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧發(fā)展。社會工作自形成之日起，就充當(dāng)著社會福利制度代理人的角色。早期的社會工作主要是對貧困者和弱勢群體展開，工作的地點通常是福利院和貧民區(qū)。后來，隨著社會進步和社會福利制度的建立健全、社會工作專業(yè)化的發(fā)展，其工作領(lǐng)域延伸到了醫(yī)院、學(xué)校、司法機構(gòu)等社會部門，服務(wù)的范圍也由貧困產(chǎn)生的社會問題擴展到精神健康、行為矯治、人際關(guān)系調(diào)適等。同旨性進一步說明，二者是社會福利體系和社會支持網(wǎng)絡(luò)中的兩個重要部分。④社會工作和社會保障的功能互補性。社會工作和社會保障以不同的方法，從不同的方面，為社會的穩(wěn)定與和諧，為社會福利的確立和提升起著專業(yè)化和制度化保證作用。作為一門助人的專業(yè)，社會工作是社會福利體系中必不可少的一個組成部分，是完成社會服務(wù)、實現(xiàn)社會控制和社會發(fā)展目標的重要手段。社會保障制度的直接目標是通過國民收入的再分配，為廣大民眾免除和解決后顧之憂，為社會良性發(fā)展構(gòu)建一張安全網(wǎng)，直接推動社會福利的確立與提升?？梢哉J為，社會工作和社會保障是社會福利體系的兩個不同方面，有著相輔相成的密切關(guān)系。社會工作和社會福利雖出同源，但二者發(fā)展方向或路徑卻發(fā)生了分化，也就是有論者提出的“異軌性”。隨著救助過程中專業(yè)化和職業(yè)化手段的逐步形成及國家責(zé)任主體的確立，社會救助活動逐漸出現(xiàn)了分化與分工，形成了兩條不同的發(fā)展線索：一是通過國家和政府的力量，以立法為基礎(chǔ)，逐步形成了政策性與制度化的社會保障體系。社會保障逐漸形成了以社會救助、社會保險為核心的發(fā)展主線。二是依靠民間的力量，在“受薪專業(yè)工作者”的推動下，形成了專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作。因此而使社會工作與社會福利分屬于不同的領(lǐng)域，其差異性具體表現(xiàn)在：[17]其一，兩者關(guān)注的重點不同。社會工作關(guān)注社會工作實施過程中的問題，特別是個案工作的方法，如父母虐待兒童的處理方法等。社會福利工作更多地關(guān)注制度問題和政策制定問題。其二，社會工作處理和解決社會問題，服務(wù)被邊緣化被遺棄的人群，同時也幫助有需求的人們，如提供青少年的活動場所和組織各項適合他們的活動，以幫助他們順利走入社會。社會福利范圍則廣泛得多。（一）專業(yè)社會工作的價值、功能及其運作特點1.社會工作的價值曾有人提問：社會工作是一門專業(yè)嗎？社會工作發(fā)展到今天，毫無疑問已經(jīng)成為一門科學(xué)性、專業(yè)性很強的獨立學(xué)科，它既是一門以實踐為基礎(chǔ)的社會科學(xué)，又是一種強調(diào)倫理約束和道德準則的專門職業(yè)，其價值基礎(chǔ)蘊含了對社會正義和公平的不懈追求。社會工作的價值有多種解說。美國社會工作先驅(qū)龐弗里（RalphE.Pumphrey）早就指出，[18]社會工作是一個“滿載價值的職業(yè)”，他把社會工作價值分為核心價值、中介價值和工具價值，并對這三個層次的價值進行了比較詳細的梳理。我國有學(xué)者將社會工作價值歸納為宏觀價值、中觀價值和微觀價值，大致與龐氏的相當(dāng)。[19]龐弗里所說的核心價值是指那些概括性的、抽象的、具有普遍指導(dǎo)意義的價值，是社會工作專業(yè)價值的根基，為社會工作專業(yè)指引方向。社會工作的核心價值體現(xiàn)了近代以來對人自身價值認識的深化。中介價值主要是規(guī)范了社會工作者對社會工作實踐中一系列基本問題的態(tài)度。工具價值往往表現(xiàn)為社會工作者應(yīng)當(dāng)遵循的倫理守則和職業(yè)道德，回答和解決社會工作過程中“應(yīng)當(dāng)如何做”及“如何才能做得更好、更合理、更有效益”的問題。[19]1996年美國發(fā)表的《全美社會工作者協(xié)會倫理守則》集中體現(xiàn)了社會工作的工作使命和價值追求，該守則明確指出，社會工作專業(yè)“促進人類福祉，協(xié)助人類滿足其基本人性需求，尤其關(guān)注弱勢族群、受壓迫者及貧窮者的需求和增強其力量”的使命植根于一套核心價值（終極價值），包括服務(wù)性、社會公正性、人的尊嚴和價值、人際關(guān)系的重要性、誠信、能力。有論者解釋道，“價值一，服務(wù)性，社會工作者主要目標是幫助有需要的人以及解決社會問題；價值二，社會公正性，社會工作者應(yīng)當(dāng)向社會不公挑戰(zhàn)；價值三，人的尊嚴和價值，社會工作者尊重人的與生俱來的尊嚴和價值；價值四，人際關(guān)系的重要性，社會工作者認識到人與人之間的關(guān)系是改變現(xiàn)狀的原動力；價值五，誠信，社會工作者要有值得信任的行為舉止；價值六，能力，社會工作者要在其專業(yè)能力范圍內(nèi)履行職責(zé)，提升專業(yè)知識和技能”。[20]還有論者認為，社會工作作為一種助人的活動，其價值取向可以分為“尊重人的價值”和“滿足人的需要”兩大類。[21]第一類：尊重人的價值。論者認為，人的價值有兩層含義：一是人對人的意義，強調(diào)人的價值的社會關(guān)系性質(zhì)和實踐意義。在這個意義上，人的價值是指人基于其自身狀態(tài)而利用他人（客體）滿足自己需要的能力。因為自然和社會存在不同，人與人滿足需要的能力也不同，所以其價值也不同。社會工作承認人的價值的差異性，但這種差異僅表現(xiàn)為量的大小，而非質(zhì)的不同。二是人之所以為人的本質(zhì)屬性，這層含義的價值尤其要引起社會工作者的重視。每個人的稟賦、社會地位和社會環(huán)境確有不同，其實現(xiàn)價值的途徑、面對的困難也會有所不同，但其作為一個“人”卻具有相同的本質(zhì)，社會工作的任務(wù)就是通過個案工作、團體工作、社區(qū)工作等助人活動，幫助人們滿足基本的生活需求和增強人們的福利，尤其是要關(guān)注弱勢人群如兒童、婦女、老人、殘疾人、貧困人口的基本需求，促進他們形成實現(xiàn)自身價值的條件，以達到尊重人的價值的目的。因此，尊重人、依靠人的無限創(chuàng)造力是社會工作的最高價值取向。第二類：滿足人的需要。隨著法治國家的建立和人權(quán)思想的傳播，滿足人的需要已成為現(xiàn)代社會工作的基本價值取向。在社會分工日益精細的現(xiàn)代社會，人的需要的社會性決定了滿足需要方式的社會性，這與社會工作服務(wù)方式的社會性不謀而合。社會工作作為一項制度，其價值還反映了人們對一定制度在社會生活中所產(chǎn)生的積極影響的預(yù)期。社會工作作為一種社會福利制度，其基本價值取向體現(xiàn)了秩序、正義、效益三項原則。秩序是制度性社會工作的基礎(chǔ)價值，社會工作的其他所有價值都是以秩序價值為基礎(chǔ)。社會工作承認分配差異和地位差異的既定事實，但強調(diào)分配的原則必須是公正的。作為一種社會福利制度，社會工作致力于減少乃至消除社會分配領(lǐng)域中的差別。社會工作的效益價值是指社會工作能夠使社會或人們以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們的效益需要。實際上，對社會工作價值的不同理解也反映出社會工作不斷發(fā)展演變的過程，特別是在社會工作國際化和本土化過程中，其價值訴求也在逐漸發(fā)生變化，下列圖表清晰展現(xiàn)了社會工作國際化發(fā)展的道路。國際范圍社會工作的展開道路973802國際范圍社會工作的展開道路[22]2.社會工作的功能社會工作功能的發(fā)揮離不開社會工作者等這樣一些基本要素，因此，在考察社會工作功能之前，有必要對社會工作的基本要素稍加了解。社會工作的基本要素包括：[23]①案主。案主是社會工作服務(wù)的對象?？梢允莻€人、家庭、團體、組織機構(gòu)或社區(qū)等。20世紀70年代后，宏觀的社會系統(tǒng)成為社會工作的對象，社會政策、社會福利行政也可以是社會工作的特定對象。②社會工作者。社會工作者是指受雇于公立和私立社會福利機構(gòu)或設(shè)施、從事社會工作職業(yè)活動的專業(yè)技術(shù)人員，簡稱“社工”。主要活動領(lǐng)域包括社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童服務(wù)、司法矯治等社會服務(wù)領(lǐng)域。一名合格的社會工作者應(yīng)該是受社會工作價值倫理的約束，具有社會工作專業(yè)教育背景，具備社會工作資格，以及將社會工作視為一種職業(yè)生涯的人。③資源系統(tǒng)。人都生活在一定的社會環(huán)境和社會網(wǎng)絡(luò)中，需要從社會獲得各種資源。社會工作是以個人及其環(huán)境互動所形成的社會關(guān)系為切入點展開工作的，主要為個人或群體提供社會資源以增強個人或群體的社會功能。④社會環(huán)境。社會環(huán)境是與人的生存和發(fā)展有關(guān)的社會物質(zhì)、精神條件的總和。廣義的包括政治、經(jīng)濟、文化及社會生態(tài)、人際關(guān)系等環(huán)境。社會環(huán)境對人的生存和發(fā)展具有深刻的影響，社會工作者就是要掌握案主所處社會環(huán)境的特點，幫助案主解決問題。⑤專業(yè)關(guān)系。這是社會工作的靈魂，這種關(guān)系發(fā)生在社會工作者與案主之間。通過社工與案主的工作關(guān)系解決案主的問題與困難，開發(fā)案主解決問題的潛能。社會工作有職業(yè)的服務(wù)性、利他性、客觀性、協(xié)同性的特點，還有崇尚專業(yè)的倫理精神，講求助人自助與民主參與，運用社會環(huán)境資源及重視個人與環(huán)境關(guān)系等特點。社會工作的主要功能是解決人與環(huán)境互動過程中所產(chǎn)生的社會問題，提高人的社會功能，使人能夠公平地獲得生存和發(fā)展的機遇和條件，以增進個人和社會的福利，促進人的發(fā)展和社會的進步。一般認為，社會工作的功能體現(xiàn)在這樣幾個方面：[24]①解決問題，助人自助；②發(fā)掘資源，促進人與社會的進步；③發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)防社會功能失調(diào)；④維護公平，維護社會穩(wěn)定。其中，助人自助、促進社會進步和維護穩(wěn)定是社會工作的基本功能和最高境界。社會工作的功能實現(xiàn)對進入21世紀的風(fēng)險社會尤其具有意義，在風(fēng)險社會中，各種難以想象的危機和風(fēng)險時刻影響著人們的基本生存和發(fā)展狀態(tài)。比如，意外傷害、重大災(zāi)難、經(jīng)濟危機、精神失調(diào)等，特別是處于社會邊緣的弱勢群體，包括殘疾人、老人、兒童等。這些風(fēng)險狀態(tài)和困境如果不能通過科學(xué)的、專業(yè)的知識和方法及時解決，將會引起或帶來更大的社會風(fēng)險和社會問題，從而危及社會當(dāng)中的每個成員。因此，社會工作利用各種資源對遇到危難或困難的個人和群體實施救難與解困，幫助他們增強應(yīng)付各種挑戰(zhàn)的能力，促進人的共同發(fā)展，既是對他人的幫助也是對自己的幫助。3.社會工作運作特點社會工作作為一門“助人自助”的具有專門知識的行業(yè)，其解決問題、促進全面發(fā)展的工作取向，決定了社會工作運行主要體現(xiàn)為專業(yè)化、職業(yè)化、社會化、社區(qū)化及多元化發(fā)展的特點。（1）社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化。社會工作運行過程中專業(yè)化和職業(yè)化的特點集中體現(xiàn)在其奉行的一系列工作原則中，這些原則包括：個別化原則、接納原則、自決原則和職業(yè)道德原則。其一，個別化原則是針對不同的個體給予不同對待的方法，集中體現(xiàn)了社會工作尊重個體的價值取向。個別化大致源于19世紀早期，英國牧師查默斯看到慈善救濟只能解決經(jīng)濟上的暫時困難，無法解決貧困者的根本問題，反而損害了貧困者的自尊心、進取心和道德意識。于是他提出了了解、激勵、自助的濟貧準則，強調(diào)個案分別處理以提供有針對性的救助。個別化原則推進了個案工作模式的發(fā)展，并為后來的社區(qū)工作所接受。其二，接納原則意味著對案主的接受、相信和尊重，但值得注意的是，這種接納并不是對案主的意愿、判斷、要求等全盤接受，而是一種容忍的了解。由于社會工作的對象構(gòu)成非常復(fù)雜，常常遇到一些有別于常人的案主，他們的行為方式、價值觀念、心理特征等都與社會工作者存在差異，都會給理解和接納帶來困難，所以，接納原則是社會工作實踐中最難付諸實施的原則之一。其三，自決原則與接納原則有直接的相關(guān)性，“自決”就是社會工作者和案主就面臨的問題進行協(xié)商，并提供解決問題的方案或建議，但應(yīng)當(dāng)承認和尊重案主有自我選擇和自我決定的權(quán)利和需要，案主有最終的決定權(quán)。當(dāng)然這也并不意味著對案主的決定和選擇聽之任之，如果這樣就失去了社會工作的意義。案主行使決定權(quán)必須滿足兩個前提：一是案主有自決的意志和能力，二是后果對案主無害。其四，職業(yè)道德原則是遵守社會工作者從事專業(yè)活動的倫理準則?！睹绹鐣ぷ髡邊f(xié)會倫理守則》在如下六個方面做出了職業(yè)規(guī)范要求：社會工作者的行為舉止，對當(dāng)事人的倫理責(zé)任，對同事的倫理責(zé)任，對雇主的倫理責(zé)任，對社會工作專業(yè)的倫理責(zé)任，對社會的倫理責(zé)任。盡管社會工作是一門專業(yè)性很強的工作，但是，如果沒有職業(yè)化做保障，社會工作的助人自助、穩(wěn)定社會、促進發(fā)展等功能的發(fā)揮就將會受到限制。社會工作的發(fā)展歷史也證實了這一點，在歐美及我國香港、臺灣地區(qū)，社會工作不僅發(fā)展為一門專業(yè)、一個學(xué)科，而且還是一種職業(yè)。其職業(yè)范圍涉及社會服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、個案管理、兒童照顧、行為矯治等。社會工作的職業(yè)化為專業(yè)性的社會工作實務(wù)開展提供了良好的平臺。[25]（2）社會工作的社會化和社區(qū)化。福利社會化帶來社會工作的社會化和社區(qū)化，福利的社會化有賴于社會工作的社區(qū)化來實現(xiàn)，社區(qū)概念被廣泛用于社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科中，在不同的學(xué)科中對社區(qū)概念也有不同的理解，一般的理解是，社區(qū)是組成社會的基本單元，是一個“地方社會”。而為了不同研究需要，社區(qū)概念不僅被理解為一個地域性的概念，也有從功能主義出發(fā)，將社區(qū)理解為一個由共同的利害關(guān)系人組成的社會群體，[26]類似于馬克思的“市民社會”的概念。還有論者結(jié)合了地域和社區(qū)的功能性，認為社區(qū)是以一定地域為基礎(chǔ)，由相互聯(lián)系、共同交往、具有共同利益的社會群體、社會組織所構(gòu)成的一個社會實體。[27]基于福利社區(qū)化提供模式，有論者提出“社區(qū)保障”的概念，這一概念突出了社會工作“本土化”的特色。然而，盡管幾十年前我國就引進了社區(qū)概念，但作為一門學(xué)科，作為專業(yè)化和職業(yè)化的工作還是在起步階段。目前我國面臨的很多社會問題都需要社會工作的專業(yè)知識加以協(xié)調(diào)和解決，比如，社會保障、社區(qū)矯治問題等。因此，利用社會工作的社會化和社區(qū)化特色，了解我國城鄉(xiāng)面臨的各種社會問題，才能解決好社會現(xiàn)實問題。另外，“社區(qū)保障”的概念也擴展了社會工作的內(nèi)容。我國不同于發(fā)達國家，社會保障不僅要通過國家的立法來推行，一些社會保障的項目還需要社會工作者的社區(qū)工作來實施或補充才能實現(xiàn)。此外，“社區(qū)保障”的概念還可以彌補社會保障的不足。社會福利作為一項制度，不可能面面俱到，社區(qū)內(nèi)一些具體的問題，比如兒童照顧、心理疏導(dǎo)等臨時性、突發(fā)性社區(qū)問題，需要社會工作的社區(qū)化服務(wù)加以解決。[28]（3）社會工作的多元化發(fā)展。社會工作的多元化發(fā)展是福利多元化發(fā)展的重要工具或手段，其具體表現(xiàn)為主體、客體、內(nèi)容和方法或手段的多元化。社會工作的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和方法手段都在實踐中不斷擴張，比如，其服務(wù)對象早期是那些慈善救助對象，而經(jīng)過發(fā)展，幾乎所有人都可能成為社會工作的服務(wù)對象；社會工作的內(nèi)容更是從社會救助擴展到社會保障、行為矯治、心理疏導(dǎo)、安全控制等；而其采用的方法和手段更是涉及了社會學(xué)、心理學(xué)、生理學(xué)、醫(yī)學(xué)、犯罪學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的方法和工具，以便有效地解決各種各樣的社會問題。（二）兒童福利社會工作的獨特性[29]兒童社會工作是兒童福利服務(wù)進行的基本形式，因此，有論者將兒童社會工作和兒童福利服務(wù)等同看待。兒童福利社會工作是一般社會工作的重要方面，正如社會工作一般概念的多層次性一樣，兒童社會工作也可以從不同層次理解。兒童社會工作以兒童為工作對象，由于兒童群體的特殊性，兒童社會工作也有不同于成年人社會工作的特殊性，這也就導(dǎo)致了兒童社會工作內(nèi)容的不同，這些內(nèi)容包括針對兒童的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、青春期輔導(dǎo)、心理咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、矯治服務(wù)等。兒童社會工作的工作過程和特征及采用的工作方法和手段也具有獨特性。從這個角度來看，兒童社會工作應(yīng)當(dāng)是根據(jù)兒童的身心狀態(tài)、特長、生活環(huán)境、智力發(fā)展等實際情況，通過個別或集體輔導(dǎo)，啟發(fā)其才能和志趣，促進其健康發(fā)展。兒童社會工作的理解也分為廣義和狹義兩個方面，狹義是指一種事后補救性工作，是消極的社會工作，是指對那些發(fā)展方向上有偏差或困難的兒童，通過多種服務(wù)手段和方法，幫助兒童矯治偏差，促進其健康發(fā)展。具有“治療”和“補救”的特點。廣義的兒童社會工作包括兒童生存和發(fā)展的多個方面，特別是為促進兒童身心發(fā)展和社會適應(yīng)等方面而采用的措施。兒童的本質(zhì)特征是發(fā)展性，因此，兒童社會工作的核心目標就是要激發(fā)兒童潛能的開發(fā)，促進其自我發(fā)展，這與社會工作的核心價值具有一致性。兒童的發(fā)展是多層面的，包括身體的、心理的、精神的、智識的、社會的全面發(fā)展。兒童期的發(fā)展是質(zhì)變的，兒童身上蘊含著發(fā)展的無限潛能，兒童社會工作要充分發(fā)掘兒童身上的潛力，通過多種方法促進他們最大限度的發(fā)展，幫助他們朝著自我實現(xiàn)的方向奮進。1.兒童社會工作的根據(jù)兒童社會工作是生產(chǎn)力細化的結(jié)果，是整體社會工作的一部分，又與國家的教育系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和生產(chǎn)領(lǐng)域有著密切的交叉關(guān)系。在資本主義發(fā)展過程中，對資本的無限追求使兒童過早進入生產(chǎn)領(lǐng)域并對兒童形成過度剝削，身心疲憊的童工及無人照管的兒童內(nèi)心充滿了矛盾但又無法得到緩解，不僅導(dǎo)致少年人的心理和精神健康問題，還帶來社會問題，極端的表現(xiàn)就是青少年犯罪。當(dāng)兒童問題成為社會問題、危及資本主義生產(chǎn)的發(fā)展時，國家就必須出來解決問題。此時，社會性的、政府行為層面上的指向兒童的工作才會出現(xiàn)。社會關(guān)系的變化，特別是家庭結(jié)構(gòu)和功能的變化及兒童社會化的快速發(fā)展，是兒童社會工作的關(guān)鍵因素。依靠大家族的關(guān)系解決兒童問題的可能性日趨減少，家庭生活的社會化也要求尋求一種社會性的方式解決兒童的問題，兒童社會工作因此而產(chǎn)生。此外，兒童自身精神和心理的發(fā)展，也對兒童社會工作具有催化作用。兒童家庭和自身的特點及由此產(chǎn)生的社會問題都是兒童社會工作產(chǎn)生的事實根據(jù)。除了關(guān)于兒童成長及發(fā)展的相關(guān)理論和事實根據(jù)之外，在少年中出現(xiàn)的問題，特別是社會問題也是兒童社會工作的重要根據(jù)之一。少年社會問題與少年社會工作關(guān)系密切，社會工作的目的之一就是解決社會問題，促進社會整體福利的提高。在解決社會問題的同時，促進個體成長和社會發(fā)展成為社會工作的主流。少年社會問題包括少年生態(tài)逐漸惡化，少年健康安全、教育等方面的問題，以及少年的人際交往、價值觀等社會發(fā)展問題。當(dāng)今，少年成長環(huán)境不容樂觀，最突出地表現(xiàn)在貧困、吸毒、艾滋病等問題上，這些外部的問題都將直接影響少年自身的發(fā)展，而且還會影響少年的家庭和社會的發(fā)展。對少年的影響具體表現(xiàn)在學(xué)習(xí)障礙，成長受挫并在應(yīng)對挫折中產(chǎn)生緊張狀態(tài)和情緒反應(yīng)，對于性問題的矛盾心理，人格障礙，代際沖突，少年自殺和犯罪等問題。2.兒童社會工作的內(nèi)容兒童社會工作作為專門針對兒童發(fā)展和賦能的工作，其生成的根據(jù)具有不同于一般社會工作的特殊性。發(fā)展是兒童的本質(zhì)，可以從兒童的生理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)及文化學(xué)的不同視角看待兒童的發(fā)展問題，各種發(fā)展理論是兒童社會工作理論基礎(chǔ)的核心內(nèi)容，是指導(dǎo)兒童社會工作者專業(yè)行為的基礎(chǔ)性理論。生物學(xué)的基本理論很多，在詮釋兒童發(fā)展方面，主要是運用進化論、遺傳學(xué)等觀點，解釋說明兒童發(fā)展的進程和狀態(tài)，這種理論重視生物性力量對兒童個體成長的影響，強調(diào)自然法則和生理遺傳對兒童心理和行為的作用，把兒童的成長看作個體適應(yīng)環(huán)境的一種現(xiàn)象。心理學(xué)理論也是兒童社會工作的基礎(chǔ)性學(xué)科，是兒童社會工作者必須清楚掌握和靈活運用的學(xué)科，特別是關(guān)于心理發(fā)展規(guī)律的理論是了解兒童心理發(fā)展過程，幫助兒童健康全面成長的重要指導(dǎo)理論和應(yīng)用工具。兒童社會工作者有責(zé)任幫助兒童了解自己的內(nèi)心沖突，認識自己的內(nèi)在矛盾，對這些矛盾和表現(xiàn)出來的沖突有一個正確和深入的認識，從而有助于從根本上解決問題。兒童也是社會的一部分，在社會中兒童也有著自己獨特的地位和作用，并同時受到社會的影響。兒童的生理和心理發(fā)育問題都與他們所處的社會環(huán)境有著密切的關(guān)系。社會學(xué)理論幫助社會工作者更多地認識兒童與社會的關(guān)系，并能夠通過積極的工作，發(fā)揮促進兒童正向發(fā)展的社會功能。其中，默頓的越軌社會學(xué)理論及科塞的沖突理論都對兒童社會工作有重要的參考價值。兒童在逐步走向成熟的過程中，總會與周圍的人和群體發(fā)生沖突，有的是正向的沖突，有的則是負向的，怎樣面對并看待這些沖突及如何解決沖突，需要家長、教育工作者和社會工作者給予幫助。另外，兒童在成長中，不可避免地會發(fā)生一些越軌行為，特別是青春期的少年。少年反社會行為及少年犯罪都可以看作一種社會越軌行為，對不同越軌行為，應(yīng)當(dāng)具體分析其產(chǎn)生的原因，提供了解其個人價值體系和其所處的經(jīng)濟政治背景、了解他們達到生活目標及達到目標的手段的可能性，并從一個較深的層次上了解越軌的原因，幫助其從反社會的消極狀態(tài)中解脫出來。社會化的理論也告訴我們，兒童的成長也是一個不斷社會化的過程，而在這個過程中，家庭是最重要的社會化機制之一，家庭與兒童的關(guān)系極為密切，家庭有經(jīng)濟功能、自身再生產(chǎn)功能、情感支持功能、性的需求和滿足功能等。兒童正是在家庭中建立信念、學(xué)習(xí)規(guī)則、親歷各種關(guān)系，少年的很多問題常常源于家庭。了解這樣一些知識，有助于兒童社會工作的順利開展，并有效地幫助兒童在家庭這個最初級的社會群體中尋求支持和幫助。[30]兒童社會工作是針對兒童的社會福利服務(wù)活動，面向兒童的活動都有一個共同的目的，那就是為了兒童的健康和全面發(fā)展，開發(fā)兒童的潛能。兒童社會工作以兒童為服務(wù)對象，兒童社會工作者的行為、工作內(nèi)容及方式都受制于兒童社會工作特有的一套規(guī)范和價值體系。特別是兒童社會工作的內(nèi)容有著嚴格的規(guī)定性和固定的分類。兒童社會工作或兒童福利服務(wù)的內(nèi)容從不同的視角可以做出不同的分類，可以從社會工作所采取措施方法的屬性進行分類，可以從社會工作與全體兒童社會發(fā)展的關(guān)系及與個體案主的關(guān)系考察社會工作的內(nèi)容，可以從福利服務(wù)提供者的屬性進行分類，還可以從兒童福利服務(wù)體系角度考察兒童社會工作。首先，從服務(wù)的提供者角度看，作為社會工作內(nèi)容的兒童福利服務(wù)，包括公立和私立機構(gòu)所提供的服務(wù)，特別是基于社區(qū)的服務(wù)。兒童福利服務(wù)有兩項作用，一是為兒童及其家庭提供必要的幫助，使兒童能夠得到良好的照顧。這就要求有一個專門的兒童福利機構(gòu)關(guān)注兒童的生活狀況，當(dāng)父母不能履行責(zé)任時，例如，因為忽視和虐待兒童或者因為其他原因無法照料兒童，福利機構(gòu)可以采取強制手段進行干預(yù)。二是兒童福利部門應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防性措施，一方面防止對兒童的照料不周，另一方面也防止兒童自身出現(xiàn)行為問題?，F(xiàn)代社會中，很多兒童生存的環(huán)境都有可能會給兒童帶來危害，比如，學(xué)校、兒童游樂中心等，因此，專門的兒童福利機構(gòu)必須與其他部門合作，對兒童所有的生存環(huán)境加強監(jiān)督。另外，兒童福利服務(wù)除了要遵循社會工作的一般工作原則之外，還特別要遵循包容原則和便利原則。前者指兒童福利服務(wù)要包括所有兒童，特別是那些在家庭、社區(qū)和其他場所處于不利地位的兒童。后者是指為兒童提供的各類服務(wù)應(yīng)當(dāng)盡量靠近其家庭，使兒童比較容易獲得這些服務(wù)。所以，兒童福利服務(wù)的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括各級政府的責(zé)任，社會機構(gòu)的責(zé)任，福利服務(wù)措施等內(nèi)容。政府關(guān)于兒童福利服務(wù)的責(zé)任在于對兒童福利服務(wù)的重視和參與，這是保障全社會重視和參與兒童福利工作的前提。政府設(shè)立的兒童福利機構(gòu)還有權(quán)力對其收到的有關(guān)兒童情況的報告進行調(diào)查，以確定是否有必要對兒童采取必要的措施。同時，國家兒童福利機構(gòu)還要加強與其他公共機構(gòu)和自發(fā)組織的合作，保證兒童利益的實現(xiàn)。有的國家設(shè)立的是兒童福利中心，有的國家設(shè)立的是兒童福利局等，這類機構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了各部門協(xié)調(diào)人的作用。其他與兒童福利相關(guān)的社會部門包括日托機構(gòu)、學(xué)校等，它們的首要責(zé)任在于預(yù)防兒童受到傷害。其次，從兒童福利服務(wù)與兒童整體社會發(fā)展以及與個案兒童問題解決的角度看，可以從宏觀和微觀兩個層面觀察兒童社會工作的內(nèi)容。就宏觀方面來說，涉及以下內(nèi)容：兒童社會工作的計劃制訂、實施、管理和監(jiān)督等，推動與兒童有關(guān)的立法、為政府提供關(guān)于兒童問題的咨詢和建議，維護兒童健康成長的社會環(huán)境，促進兒童家庭建設(shè)，推動兒童發(fā)展及維護兒童權(quán)利等。立法方面，只有把兒童福利的需求及其滿足通過法律形式固定下來，才能使福利的實現(xiàn)和獲得具有法律的根據(jù)，才能真正保護兒童的健康發(fā)展。這些法律規(guī)范是社會工作的行為標準和依據(jù)，法律能夠促進兒童社會工作向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展，為兒童提供專業(yè)化的兒童福利服務(wù)。我國目前關(guān)于兒童保護的立法有《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等，其他關(guān)于兒童教育、醫(yī)療、家庭關(guān)系等兒童福利政策的規(guī)定散見于其他相關(guān)的法律法規(guī)及政府規(guī)章。兒童社會工作的重要內(nèi)容還包括推動與兒童福利有關(guān)立法的完善、法律體系的建構(gòu)及法律的實施。兒童保護法律法規(guī)的實施同樣是一個復(fù)雜的過程，包括讓公眾知曉法律內(nèi)容，法律在各級兒童福利服務(wù)系統(tǒng)的執(zhí)行，以及該項法律執(zhí)行意見的反饋，對于法律規(guī)范的修改和補充等。在兒童社會工作中推動兒童立法，一是通過對兒童及其特征、福利需求等進行調(diào)查和研究，為立法者提供決策的可靠依據(jù)。二