兒童福利的先行、先試的政策效應初探-以浙江省為例

兒童福利的先行、先試的政策效應初探以浙江省為例

一浙江省兒童福利事業(yè)發(fā)展狀況（一）總體情況浙江省委、省政府一直以來高度重視孤兒和困境兒童的保障工作，陸續(xù)制定實施了有關福利政策，有力促進了我省兒童福利事業(yè)的發(fā)展，近年來整體水平持續(xù)走在全國前列。特別是2011年6月，省政府辦公廳出臺《關于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，成為浙江省歷史上第一個比較完善、比較系統(tǒng)的兒童福利政策，是浙江省兒童福利事業(yè)發(fā)展史上的一個新的里程碑，標志著浙江省兒童福利事業(yè)由救助型向適度普惠型福利的轉變。1.建立自然增長機制，保障孤兒基本生活截至2012年底，浙江省約有孤兒5872名，其中在兒童福利機構集中養(yǎng)育的孤兒2980名、社會散居孤兒2892名。另外，還有已比照孤兒養(yǎng)育標準予以救助的事實無人撫養(yǎng)的困境兒童5811名。浙江省自2010年起開始，發(fā)放孤兒基本生活費，其中福利機構養(yǎng)育的孤兒年基本生活最低養(yǎng)育標準按不低于當?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)居民家庭人均消費性支出的70%確定；社會散居孤兒年基本生活最低養(yǎng)育標準按不低于當?shù)馗＠麢C構孤兒養(yǎng)育標準的60%確定，但不得低于民政部規(guī)定的機構孤兒每人每月1000元、散居孤兒每人每月600元的標準，并建立養(yǎng)育標準自然增長機制。2012度，全省各地按照機構孤兒每人每月1000～1580元、散居孤兒每人每月600～1264元的標準發(fā)放基本生活補貼，孤兒基本生活得到了有效保障。截至2012年底，中央、省兩級財政共發(fā)放13944萬元。從2012年第2季度開始，落實了孤兒物價補貼，該季度發(fā)放物價補貼35.35萬元。2.加強制度設計和安排，落實孤兒保障措施省政府《關于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，對孤兒安置、養(yǎng)育、康復、特教和成年后住房、就業(yè)等都做了制度性安排。在孤兒安置方面，浙江省采取鼓勵公民依法收養(yǎng)、推進家庭寄養(yǎng)、強化親屬監(jiān)護、提倡社會助養(yǎng)、完善機構供養(yǎng)等多種方式安置養(yǎng)育孤兒。特別是以孤兒回歸家庭為目標，穩(wěn)步有序、規(guī)范地推進收養(yǎng)登記工作。目前國內(nèi)收養(yǎng)登記每年保持在4000件左右，涉外收養(yǎng)登記每年100件左右。其中2012年國內(nèi)收養(yǎng)登記4019件，涉外收養(yǎng)登記86件。在醫(yī)療康復保障方面，社會福利機構養(yǎng)育和社會散居的城鎮(zhèn)孤兒參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，社會散居的農(nóng)村孤兒參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其個人繳費部分由財政承擔。孤兒醫(yī)療費用先按規(guī)定在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金中報銷，不足部分在醫(yī)療救助資金中解決。部分兒童福利機構供養(yǎng)的孤殘兒童醫(yī)療費用由財政實報實銷。還相繼實施了“殘疾孤兒手術康復明天計劃”“浙江省貧困殘疾兒童搶救性康復項目”，對全省包括孤兒在內(nèi)的殘疾兒童進行手術矯治、語訓、康復訓練等。在教育優(yōu)惠方面，具備條件的學齡期孤兒，多數(shù)到普通學校隨班就讀，享受各種政策減免；不具備隨班就讀條件的孤殘兒童，進入專門的特殊教育學?；蛟趦和＠麢C構接受特殊教育。在就業(yè)住房方面，大部分社會散居孤兒依托最低生活保障制度，享受城鎮(zhèn)廉租房政策或農(nóng)村住房救助政策。兒童福利機構中具有勞動能力的孤兒成年后，一部分由當?shù)孛裾块T幫助安排到福利企業(yè)或其他單位工作。其他有就業(yè)困難的，優(yōu)先安排到政府開發(fā)的公益性崗位就業(yè)。對有勞動能力且處于失業(yè)狀態(tài)的，將其列入城鎮(zhèn)“零就業(yè)家庭”失業(yè)人員和農(nóng)村低保家庭勞動力就業(yè)扶持范圍。3.開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作，探索困境兒童基本生活保障制度，逐步拓展兒童福利覆蓋面根據(jù)年初省政府關于“完善孤殘兒童及其他困境兒童基本生活保障制度”的要求，陸續(xù)開展了系列基礎性工作，在困境兒童基本生活保障這一重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得了突破：首先，將艾滋病病毒感染兒童率先納入了兒童福利保障范圍；其次，會同財政廳到部分市縣開展調(diào)研，取得共識；還全面部署全省困境兒童基本情況普查工作，進行統(tǒng)計、摸底。同時，將困境兒童基本生活費發(fā)放列入2012年工作預算，省級財政補助500萬元。臺州市在臨海和玉環(huán)開展了建立困境兒童基本生活保障制度試點工作的基礎上，率先在全市全面鋪開了此項工作，在困境兒童保障方面走在了全省前列。同時，根據(jù)民政部與省政府共建協(xié)議的精神，率先開展了適度普惠型兒童福利制度建設先行、先試工作，下發(fā)了試點實施方案，確定溫州市、海寧市、江山市為試點單位，其中海寧還是全國四家試點之一。三地已分別制訂了實施方案并啟動相關工作。海寧市已率先建立了兒童福利工作領導小組、兒童福利指導中心和城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導員制度，出臺了《關于加快推進適度普惠型兒童福利體系建設的實施意見（試行）》等，初步建立了適度普惠型兒童福利制度。7月10日，民政部把全國適度普惠型兒童福利制度建設試點工作推進會選在海寧召開，會上三地試點工作均受到了民政部領導及與會人員的高度肯定。紹興市政府辦公室也出臺了《關于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，明確了各類困境兒童的具體保障標準，在全省各設區(qū)市中率先建立了適度普惠型兒童福利體系。4.加強兒童福利機構建設，提升服務能力從2007年開始，浙江省實施了“兒童福利機構建設藍天計劃”，全省已投入資金3.8億元，兒童福利機構建設得到加強，孤兒養(yǎng)育條件和環(huán)境得到了較大改善，現(xiàn)有兒童福利機構68家，11個設區(qū)市都設置了獨立的兒童福利院，其中溫州、臺州市兒童福利院正在新建，將很快投入使用?？h級獨立設置的兒童福利院3家（分別在海寧市、桐鄉(xiāng)市、蓮都區(qū)），縣級社會福利院增掛兒童福利院牌子的4家（余姚市、德清縣、新昌縣、常山縣），其余50家為綜合福利院兒童部。全省兒童用房總面積13.9萬平方米，床位4100多張，共有兒童福利機構工作人員1100余名。同時，各地也十分重視兒童福利機構的能力建設，在做好孤兒養(yǎng)育的同時，努力拓展醫(yī)療、康復、特教、培訓等功能，服務能力和服務水平得到提高，較好地發(fā)揮了輻射示范作用。醫(yī)療康復方面，杭州、寧波、嘉興、紹興、衢州、金華等7家市級兒童福利院作為省級腦癱兒童康復訓練基地，為腦癱兒童提供康復訓練服務，并對外開放。2013年開始，調(diào)整了“貧困殘疾兒童搶救性康復項目”實施方案，市級兒童福利院及海寧市、桐鄉(xiāng)市、麗水蓮都區(qū)兒童福利院作為民政系統(tǒng)項目實施單位，為全省機構殘疾孤兒和貧困殘疾兒童提供康復訓練服務。金華市在做好院內(nèi)孤殘兒童康復的同時，向社會殘疾兒童延伸服務，取得了非常好的社會效果。此外，各兒童福利機構配合浙江民政康復中心，完成了“殘疾孤兒手術康復明天計劃”215例。特殊教育方面，在杭州市兒童福利院設有特殊教育學校的基礎上，現(xiàn)在溫州市、衢州市兒童福利院也開設了機構內(nèi)特殊教育學校，其他一些市也正在籌備當中。社會工作方面，嘉興、溫州等地兒童福利機構引入了社工服務。海寧市兒童福利院依托春苗社會工作室，通過政府購買服務等形式，為機構孤兒和社會散居孤兒提供心理疏導等專業(yè)社工服務，促進孤兒心智健康發(fā)展。溫州市通過社會資助，開展了院內(nèi)和院外的模擬小家庭養(yǎng)育孤兒模式探索。還召開了全省社會福利機構社會工作會議，有力推動福利機構社會工作發(fā)展。同時，為推動兒童福利機構交流合作，成立了浙江省兒童福利協(xié)會，成為全國首家兒童福利方面的專業(yè)協(xié)會，全省兒童福利機構有了交流合作的平臺。5.推動城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導制度建設，完善兒童福利服務體系2012年11月，下發(fā)了《關于建立城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導制度的通知》，要求各縣市依托兒童福利機構或單獨建立兒童福利工作指導中心，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立兒童福利督導工作站，在城鄉(xiāng)社區(qū)設立兒童福利工作督導員，進一步明確服務體系各層級的職責，形成了三級兒童福利服務網(wǎng)絡體系，為開展兒童福利服務打下了基礎。衢州市、金華市、紹興市及海寧市、江山市等地率先經(jīng)當?shù)鼐庌k批準建立了兒童福利指導中心，江山市還專門批了2個人員編制，海寧、金華等地已經(jīng)開展了兒童福利督導員培訓。其他的還有湖州市、建德市、蒼南縣、文成縣、紹興縣、新昌縣、義烏市、蘭溪市、玉環(huán)縣等，也已建立了兒童福利指導中心或兒童福利督導制度。（二）存在的問題和困難同時，浙江省兒童福利事業(yè)也存在一些影響和制約事業(yè)進一步發(fā)展的問題和困難。主要有：一是兒童福利工作重視不夠，投入不足，政府欠賬不少。大部分縣市區(qū)民政局沒有專職從事兒童福利工作的人員，難以適應日益增加的新工作、新項目。全省還有9個縣市沒有兒童福利機構，縣級獨立設置的兒童福利院只有3家（海寧市、桐鄉(xiāng)市和麗水蓮都區(qū)），54個縣市區(qū)在社會福利院設兒童部，與養(yǎng)老機構合二為一，且設施簡陋、功能單一，服務能力和水平低。孤殘兒童服務人員工資待遇差，難以引進專業(yè)人才，干部職工隊伍不穩(wěn)，專業(yè)化程度低，素質不高。二是兒童福利保障體系不完善，保障面窄。目前，全國兒童福利政策保障對象主要是孤兒。其他困境兒童，如事實無人撫養(yǎng)兒童、父母雙方服刑或戒毒期間兒童、貧困家庭患重病和罕見病以及重度殘疾兒童等，都難以享受到兒童福利保障。如果這部分兒童國家沒有相應的福利保障，會淪為困境兒童，甚至成為“問題”兒童。三是兒童救助保護體系不盡如人意，力度小，執(zhí)行難度大。盡管國家出臺了《未成年人保護法》，看似多部門保護，但實際上，執(zhí)法主體、責任主體都不明確。如棄嬰現(xiàn)象，已經(jīng)成為一個嚴峻的社會病。目前，公檢法對打擊買賣嬰兒案件中重點放在販賣兒童上，而對于遺棄嬰兒的父母往往追究較少。法律上盡管規(guī)定棄嬰是違法的，但是刑法上沒有明確的棄嬰罪，一般都按遺棄罪劃入刑事自訴案件。法律上本來應以特別嚴厲的手段來追究父母的責任，但尋找遺棄人或是要由棄嬰的親屬之間自愿提起訴訟實際上是非常困難的，公安、民政部門也難以操作，所以遺棄人往往不能受到法律的嚴懲。如果不從源頭上解決，遺棄嬰兒特別是遺棄殘疾幼兒的勢頭難以遏制，棄嬰的合法權益得不到保護。四是孤兒、棄嬰的收養(yǎng)服務網(wǎng)絡不健全，部門之間扯皮、互相推諉。按照《收養(yǎng)法》和民政部等五部門《關于解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關問題的通知》規(guī)定要求，“從2009年4月1日之后，公民撿拾棄嬰的，一律要到公安部門報案，查找不到生父母和其他監(jiān)護人的一律由公安部門送交當?shù)厣鐣＠麢C構或者民政部門指定的撫養(yǎng)機構撫養(yǎng)”。這些規(guī)定目的是解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女的問題，進一步規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。但在實際操作中，從棄嬰發(fā)現(xiàn)、撿拾、報案、查找生父母到移送，部門之間互相扯皮、推諉，不愿承擔責任。特別是棄嬰身份確認，要經(jīng)過公安部門開具拾撿證明、查找生父母等程序，在客觀上有可能導致部分棄嬰因為身份難以確認沒有順利進入福利機構，就導致了公民和民間機構不經(jīng)合法收養(yǎng)登記私自收留棄嬰和孤兒。五是民辦兒童福利機構缺乏政策扶持，生存難。政府應當培育社會力量，鼓勵民間力量進入兒童福利保障體系。要支持社會力量創(chuàng)辦以孤殘兒童康復治療、特殊教育為主要服務內(nèi)容的兒童福利機構，扶持、培育以開展兒童福利服務為宗旨的社會組織。目前，這類機構數(shù)量少，服務孤殘兒童能力十分有限。一方面，根據(jù)《社會福利機構基本規(guī)范》，對兒童福利機構的飲食、消防、照明、報警、通信、取暖、降溫、排污等各種安全設施設備要求高，民間力量興辦難度大。另一方面，已經(jīng)舉辦的從政府那里得到的政策和資金支持很少，難以享受到公辦兒童福利機構同等待遇，運營經(jīng)費短缺是這些機構所面臨的最大難題。目前，對民辦兒童福利機構培育管理的依據(jù)是1999年民政部頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》，國家至今也沒出臺過扶持民辦兒童福利機構的政策，更不要說資金的支持。（三）加強和改進兒童福利事業(yè)的對策措施切實加強領導，完善工作機制。兒童是國家與民族的未來和希望，孤殘兒童是社會上最弱小的特殊困難群體，高度重視并做好兒童福利事業(yè)，健全兒童福利制度，保障孤殘兒童健康幸福成長，是各級政府的應盡職責，是民生工作的重要內(nèi)容。各級政府要在人、財、物等方面提供保障，增強做好兒童福利工作的正能量。要健全完善“政府主導、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與”的兒童福利工作協(xié)調(diào)機制，各級各部門要通力合作、各司其職，動員組織社會力量廣泛參與，為兒童福利事業(yè)發(fā)展提供指導和保障。研究制定相關配套政策，切實維護和保障孤兒的合法權益。一是要完善家庭寄養(yǎng)制度，探索建立機構內(nèi)或社區(qū)的小家庭養(yǎng)育模式，研究制定兒童家庭寄養(yǎng)的具體辦法；二是要加強機構內(nèi)孤兒涉外送養(yǎng)工作的指導，完善相應的涉外送養(yǎng)工作規(guī)范；三是規(guī)范兒童福利機構特殊教育工作，發(fā)揮兒童福利機構特殊教育功能。在11市及孤兒較多的縣市獨立兒童福利機構內(nèi)設立特殊教育學校，其他兒童福利機構內(nèi)設立特殊教育班。通過特教學校的設立，使不能到機構以外普通學校及特殊教育學校讀書的多病多殘、重病重殘兒童也能同樣接受特殊教育，切實維護他們的受教育權。繼續(xù)做好適度普惠型兒童福利制度建設試點工作，完善兒童福利體系。一是繼續(xù)做好溫州、海寧、江山三個探索建立普惠型兒童福利制度先行、先試任務實驗點的試點工作，指導試點單位按“分層次、分類型、分標準、分區(qū)域”的方法，加大政府對兒童及家庭的扶持和保障力度，探索建立較為完善的兒童福利保障體系和兒童福利服務體系。重點要建立困境兒童基本生活分類保障制度、重殘和重病兒童的醫(yī)療康復津貼制度、收養(yǎng)或寄養(yǎng)重病和重殘兒童的家庭補貼制度、新生兒營養(yǎng)補貼制度；二是在全省先行普遍建立除孤兒外其他困境兒童的基本生活保障制度，逐步將困境兒童納入福利保障范圍，明確困境兒童界定范圍及生活費補助標準，完善兒童福利保障體系，最終建立與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相一致、覆蓋全體兒童的普惠型兒童福利制度。加快形成兒童福利督導服務體系。推動《浙江省民政廳關于建立城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導制度的通知》的貫徹落實，對已經(jīng)建立了督導制度或設立了兒童福利指導中心的地方，進一步細化有關工作制度。指導其他地方依托兒童福利院或綜合性社會福利院設立兒童福利指導中心，發(fā)揮其在組織管理、專業(yè)指導、教育培訓等方面的基礎性作用，要在城鄉(xiāng)社區(qū)落實兒童福利督導員制度，充分發(fā)揮其在孤兒養(yǎng)育狀況督導、評估及落實孤兒、棄嬰等普查方面的作用。最終建立城鄉(xiāng)一體的兒童福利督導工作網(wǎng)絡，確保兒童福利服務不留死角。繼續(xù)加強兒童福利機構及其人員隊伍建設。進一步拓展市級兒童福利機構養(yǎng)育、醫(yī)療、康復、特教、培訓等功能，提升服務能力，發(fā)揮輻射示范作用?！笆濉逼陂g，繼續(xù)做好縣一級兒童福利機構建設工作，指導孤兒較多的縣（市）獨立設置兒童福利機構，其他縣（市）要依托綜合性社會福利院設立相對獨立的兒童部，按《兒童福利機構基本規(guī)范》的要求進行硬件設施改造；完善兒童福利機構孤兒接收、救治、康復、教育和生活管理標準，健全以目標崗位責任制為核心的管理制度。要加強兒童福利機構人員隊伍建設，要按照規(guī)定要求，落實工作人員（含事業(yè)單位在編人員、聘用人員）與孤殘兒童1∶1.5的比例核定人員數(shù)量，配齊工作人員，改善人員隊伍結構，充實工作力量。要切實改善和保障兒童福利機構工作人員待遇，實施績效工資制度。加強對孤殘兒童護理員、醫(yī)護人員、特教教師、康復師、營養(yǎng)師、育嬰師、心理輔導工作者、社會工作師等的職業(yè)技能培訓和繼續(xù)教育培訓。按照民政部的要求，浙江省將建立2個全國孤殘兒童護理員培訓基地和1個孤殘兒童護理員鑒定站，主要承擔全省孤殘兒童護理員的初級資格培訓和鑒定工作，逐步實現(xiàn)全省孤殘兒童護理員持證上崗。進一步規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。嚴格按照《收養(yǎng)法》和民政部等七部門《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》（民發(fā)［2013］83號）的要求，切實做好棄嬰的接收、體檢和撫育工作，解決好民辦機構和國內(nèi)公民私自收留棄嬰的問題，規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。一方面要建立棄嬰身份確認制度，公民個人和民辦機構拾撿棄嬰后，一律要到公安部門報案，并要經(jīng)過公安部門查找生父母、開具拾撿證明等程序確認棄嬰身份。另一方面要建立棄嬰入院規(guī)程。對查找不到生父母和其他監(jiān)護人的一律由公安部門送交當?shù)厣鐣＠麢C構，在入院之前做好體檢和救治工作，然后辦理入院手續(xù)。研究制定加快民辦兒童福利機構發(fā)展的政策。加強調(diào)研，探索制定加快民辦兒童福利機構發(fā)展的政策，鼓勵支持社會力量創(chuàng)辦以孤殘兒童康復治療、特殊教育為主要服務內(nèi)容的兒童福利機構，扶持、培育以開展兒童福利服務為宗旨的社會組織。規(guī)范管理社會組織和個人興辦的以孤兒和棄嬰為服務對象的福利機構，將其納入各級民政部門共同舉辦，共同管理，并簽訂代養(yǎng)協(xié)議書。組織動員社會力量，讓更多民間慈善資源惠及兒童福利事業(yè)。二浙江省普惠型兒童福利制度先行、先試項目階段性評估狀況課題組在2012年11月～2012年12月間，對兒童福利先行、先試三個試點浙江省海寧市、江山市的兒童福利先行、先試工作進行了跟蹤監(jiān)測和階段性評估。通過與當?shù)孛裾ぷ魅藛T、兒童福利督導員等的訪談，深入了解了各地對兒童福利先行、先試任務書的理解程度，以及政策實際落實進度及在此過程中所面臨的問題。（一）試點城市經(jīng)濟發(fā)展背景兒童福利先行、先試三個試點城市地處東部發(fā)達地區(qū)的浙江省和江蘇省。2006～2011年，浙江省的海寧市人均GDP遠超出全國的平均水平。2011年，海寧市人均GDP是全國平均水平的2.8倍。江山市地處浙江省西南，屬于浙江省內(nèi)的欠發(fā)達縣級市，2006～2011年人均GDP均低于全國的平均水平（表10-1）。從人均財政收入來看，兩個試點城市都保持著高速的增長，浙江省的海寧市人均財政收入都遠超出全國的平均水平，而浙江江山市一直都低于全國平均水平。2011年海寧市人均財政收入是全國平均水平的1.4倍，而江山市人均政收入僅為全國平均水平的1/3。從城鄉(xiāng)居民消費水平來看，兩個試點城市的城鄉(xiāng)居民消費支出都遠高于全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的平均消費支出（表10-2）。表10-12006～2011年全國與試點城市財政收入與人均GDP比較表10-22006～2011年全國與試點城市城鄉(xiāng)居民消費支出比較（二）兒童福利先行、先試工作完成情況課題組依據(jù)海寧市、江山市、分別提交的《海寧市兒童福利服務制度先行先試工作方案（草案）》《江山市試行適度普惠型兒童福利制度工作方案（草案）》，并結合在兩地的座談會上所獲取的信息，對兩個試點地落實先行、先試任務的情況進行評估，得到以下結論：第一，海寧市、江山市都十分重視本次試點工作，制訂了工作方案，擬定了工作開展的時間和步驟。但是兩地對民政部先行、先試任務書的理解不同，工作重點也不盡相同。（具體差異見表10-3）第二，海寧市、江山市的工作方案中已經(jīng)根據(jù)各地的工作重點建立了津貼制度。（具體差異見表10-3）第三，海寧市、江山市的工作方案中均提出建立“城鄉(xiāng)四級”一體化兒童福利服務體系。海寧市和江山市人員配置基本完成。第四，兩地在開展先行、先試工作中都有自主創(chuàng)新的內(nèi)容。（表10-3）（三）兒童福利先行、先試試點工作中遇到的問題通過與海寧市、江山市民政部門工作人員和兒童福利督導員的座談和深度訪談，課題組發(fā)現(xiàn)各地在兒童福利先行、先試工作中遇到一些問題。表10-3海寧市、江山市、昆山市兒童福利先行先試工作評估情況續(xù)表第一，對“兒童福利”“適度普惠”理解問題。各地對于關鍵定義的理解各異，導致其對兒童福利應包含的對象及政策條款理解上呈現(xiàn)差異。例如，對“新生兒津貼”是否應納入兒童福利津貼疇，對于那些家庭收入超過了低保的標準，兒童自身也不能歸入困境兒童范圍，但是實際上面臨福利缺失的兒童，是否應該作為“適度普惠”的對象等問題，各地都存在不同的看法。第二，對民政系統(tǒng)工作職能的困惑。兩地民政部門工作人員認為，現(xiàn)在面臨的核心問題是在兒童福利先行、先試的過程中，民政部門的職能究竟是什么。特