建立北京公共租賃住房社區(qū)治理體系

建立北京公共租賃住房社區(qū)治理體系

2010年6月，由住房和城鄉(xiāng)建設部等七部門聯(lián)合制定的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》正式對外發(fā)布，旨在解決城市中等偏低收入家庭住房困難。公租房作為保障性住房的一種重要形式，在北京迅速發(fā)展，公共租賃住房是實現(xiàn)居者有其屋、完成保障性安居工程建設的重要內容。研究公共租賃住房的供給和后期管理是公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的關鍵。但是目前學界對于其如何治理的討論卻非常稀少。一般而言，以政府為主體來建立公租房的管理機構，行政管理的弊端是眾所周知的，那么，公租房小區(qū)的社區(qū)治理究竟應采納什么樣的結構，治理體系是什么，其中涉及很多問題。在我國城市中，目前普通居民小區(qū)的治理是以居委會為主體四駕馬車并行，即社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站和物業(yè)公司，居民通過居民代表大會選舉社區(qū)居委會，居委會負責小區(qū)的日常管理。圍繞房屋的管理由物業(yè)公司負責，小區(qū)物業(yè)的重大決策需要業(yè)主大會的多數(shù)（2/3）通過。理論上，業(yè)主委員會負責選聘物業(yè)管理公司，但在實際操作中，通常是由開發(fā)商來設立物業(yè)管理公司。在北京公租房社區(qū)，物業(yè)成為管理主導者，其作用越來越大，社區(qū)的社會治理比較薄弱。公租房社區(qū)治理是一個新問題，也是一個非常重要的問題。許多人對公租房的發(fā)展感到擔憂，尤其是擔心它可能發(fā)展成為城市的貧困、不穩(wěn)定的地帶。但是，收入中下階層居民居住的地方并不等同于貧困地帶。貧困地帶的一個主要標志是地方公共品的缺失，尤其是公共安全和衛(wèi)生。從這個角度來看，公租房的治理水平是決定公租房是否變成貧困社區(qū)的一個重要因素，是公租房小區(qū)健康發(fā)展的關鍵。一個好的治理結構可以改變公租房小區(qū)的現(xiàn)狀。因此，公共租賃房社區(qū)治理非常重要。一公共租賃房社區(qū)治理現(xiàn)狀基于公租房小區(qū)的特點，筆者分析北京公租房社區(qū)的現(xiàn)狀。北京市公租房建設由來已久，起源于1998年，形成了從“以經濟適用房為主”逐漸發(fā)展成為以廉租房、公共租賃住房、經濟適用房、限價商品房為主體的，分層次的保障性住房供應體系?！笆濉焙汀笆晃濉睍r期，北京進一步優(yōu)化制度設計，先后印發(fā)或修訂了廉租住房、經濟適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等管理辦法，出臺了近100個住房保障配套政策文件，建立起比較完備的住房保障政策管理體系。北京市以市委“保障優(yōu)先，租賃突破”的思路為指導，“十二五”期間共建公租房20萬套以上，實施公租項目17萬套，建成交用6萬套。截至2015年3月，全市公共租賃房社區(qū)38個，房源總套數(shù)38952套，累計入住套數(shù)27119套，人才用房接近1/3的比例，公租房的建設速度和建設比例逐年提高，居民家庭住房困難問題正在逐步得到解決，公租房社區(qū)管理運行良好。圖1“十二五”期間北京市公租房建設情況統(tǒng)計筆者先后通過座談、訪談、攔截調查三種形式對北京市麗富家園6、7號樓，北苑南區(qū)，福熙大道，唐家?guī)X新城，八家嘉園，柳浪家園，燕?！ぞ┰覉@，燕?！で嘈慵覉@，建工雙合家園，彩虹家園，文龍家園，同澤園西里，燕保·辛店家園，燕?！だ鎴@家園，朗悅嘉園，云北小區(qū)，X31項目（博客雅苑）等19個公共租賃房社區(qū)進行了細致的調研，形成如下調研結果。圖2部分被訪社區(qū)的公租房數(shù)量統(tǒng)計1.公租房社區(qū)管理格局基本形成管理格局，是指黨的十八大之后的社會治理格局，即“黨的領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法制建設”。在已入住的公租房社區(qū)，社區(qū)黨組織基本覆蓋，社區(qū)居委會在居住人數(shù)滿足要求的前提下也已產生，社區(qū)管理機構已經形成，社區(qū)業(yè)主的公約和制度正在完善，社區(qū)組織架構的形成，是公租房社區(qū)體制建設的基礎和前提，為未來社區(qū)治理提供了保障。2.“三位一體”管理模式已經建立在筆者的調查中，無論是社區(qū)管理者，還是社區(qū)居民，都不約而同地提到了“三位一體”的管理模式，即“租賃管理、物業(yè)服務、社會服務”的公租房社區(qū)管理模式，政府用自己的宏觀之手，出臺了很多相關政策和管理辦法，特別是對租賃的管理提出了“誰持有，誰管理”的權屬原則，讓公租房社區(qū)建成后有人管、有人監(jiān)督、有人復核，確保了社區(qū)政府主導的原則。另外，加強物業(yè)管理和服務，在集中建設和配建的小區(qū)實行與商品房“同質同價”，產權單位和建設單位通過公開招聘的方式選擇和吸引資質較高、實力較強的物業(yè)服務企業(yè)為小區(qū)提供服務，體現(xiàn)了公租房小區(qū)公共服務的均等性。在社會化服務領域，北京市9個委辦局聯(lián)合簽署意見，將承租家庭納入屬地管理，并將社會福利和社會保障納入社區(qū)服務體系，居民滿意度較高，在筆者抽樣調查中，居民對政府公租房政策不滿意的只占受訪人群的7.3%。圖3居民對公租房政策的滿意度統(tǒng)計3.公共服務基礎設施基本建成在19個小區(qū)的訪談中，居民對公共服務設施的建設期待值較高，但對現(xiàn)有的基礎設施，例如基本的生活購物、公共交通、基礎教育設施和簡單的文化娛樂場所不滿意者只占受訪人群的18.8%。公租房社區(qū)的前期公共服務設施基本建立，特別是社區(qū)組織的用房、文化活動場所、公共福利醫(yī)療等保障都有較為基礎的建設，其中較為成功的并已投入使用的是石景山第一幼兒園分園項目，目前在讀的42名兒童均為承租家庭子女。圖4居民對公共服務基礎設施滿意度統(tǒng)計4.協(xié)商共治的治理機制初見雛形治理的理念有三個不可或缺的要素，一是治理主體的多元化，二是治理主體的參與，三是治理主體的合作伙伴關系。北京公租房社區(qū)已形成協(xié)商共治的治理機制的雛形，建立了社區(qū)多元主體的聯(lián)席會議機制，即政府主導的以產權單位租賃管理服務站為中心，與社區(qū)居委會、警務站、志愿服務組織等共同參與，定期召開聯(lián)席會議的形式，共同討論居民生活中遇到的問題，并及時地解決這些問題，通過聯(lián)席會議途徑，整合所有資源，為居民服務。5.社區(qū)公共服務凸顯福利特色公租房社區(qū)公共服務涉及每一個家庭和個人，是黨和政府提供福利保障的體現(xiàn)，因此，公租房社區(qū)公共服務尤為重要。在受訪人群中，人們對社區(qū)公共服務的不滿意度相當?shù)?，對社區(qū)文化娛樂活動的不滿意度為8%，對社區(qū)安全不滿意度為11%，對就近入學教育不滿意度為21%，對社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療不滿意度為14%，對社會保障不滿意度為6%。在這些數(shù)據(jù)背后，筆者發(fā)現(xiàn)北京公租房管理機構對社區(qū)公共服務供給非常重視，特別是在社會保障、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、社區(qū)醫(yī)療和基礎教育等方面進行了全方位的覆蓋，打破戶籍限制，使承租家庭的子女就近入學，彰顯了公租房社區(qū)服務的福利特色。圖5居民對社區(qū)公共服務的評價二公租房社區(qū)治理存在的問題通過對19個公租房社區(qū)的調研，筆者發(fā)現(xiàn)公租房社區(qū)治理的主要問題是居民、社會組織和企業(yè)社區(qū)參與的不足和政府單一主體力量的薄弱，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。1.公租房社區(qū)治理體制不健全公租房社區(qū)治理縱向涉及從市到區(qū)再到街道的各級政府以及各級部門，橫向涉及建設業(yè)主、公租房管理中心以及民政、衛(wèi)生、教育、社保、公安、市政等眾多層級不一的機構。目前尚沒有任何組織機構能對公租房社區(qū)治理進行全面協(xié)調和領導，進行相應的監(jiān)察考核，公租房社區(qū)治理體制滯后，這使得公租房社區(qū)治理出現(xiàn)了一些工作難以確定責任主體，部門之間相互推諉，以及不同級別、不同類別部門相互難協(xié)調、難配合的情況。管理主體的單一化恰恰是社區(qū)治理的主要問題，政府建設了公租房，又成為公租房的管理者，筆者稱之為產權單位，政府的公共服務用心良苦，在公租房社區(qū)，其主要管理者和能夠發(fā)揮作用的管理者是房管中心和物業(yè)公司，而且物業(yè)公司往往是建設者留下的。雖然有些社區(qū)有居委會、黨組織，但其基本的公共服務全部由房管中心和物業(yè)公司承擔了，在小區(qū)的管理問題上，難以征求居住者的意見和傾聽他們的聲音。房管中心的工作人員反映，人員不足、經費不足、政策不足。實際的原因是體制的不健全，沒有在公租房社區(qū)建立真正意義上的社會體制，無論是政府的服務，還是社會的服務，沒有發(fā)揮主體社會組織的作用，雖然是三位一體，但是其中的居委會的力量沒有被調動起來，造成了只有政府一家來管理社區(qū)的局面。2.公租房社區(qū)參與程度不高筆者對四個社區(qū)（唐家?guī)X新城、燕保·青秀家園、建工雙合家園、燕?！だ鎴@家園）進行了280份問卷調查，其中幾個指標值得關注。調查顯示，95%的居民未參加過業(yè)主大會，89%的居民未參加過居委會選舉，87%的居民未參加過鄰里互動，93%的居民未參加過志愿服務，97%的居民未參加過社區(qū)議事會，95%的居民沒有參加過聽證會。這些數(shù)據(jù)表明，公租房社區(qū)居民的歸屬感不強，社區(qū)的凝聚力缺乏，居民的構成復雜、陌生人的世界和邊緣化的傾向較為嚴重，居民的整體參與程度較低，他們不知道參與什么，為什么要參與。同樣這也折射出社區(qū)自治組織的管理能力、組織能力和動員能力的低下，沒有參與，就沒有治理，要讓居民感到、體會到和覺察到社區(qū)是大家的，大家不參與，社區(qū)難以為繼。圖6居民社區(qū)參與活動程度統(tǒng)計3.公租房社區(qū)公建設施配置欠缺公租房社區(qū)的居住者對政府的依賴程度較高，特別是在家門口的公共服務問題上期待值很高。但是，公租房小區(qū)建設伊始，沒有考慮社區(qū)規(guī)劃，建成的小區(qū)公共服務配套設施遠遠不能滿足居住者的需要，特別是孩子的就近入學、百姓的就業(yè)、就近辦事、就近交通、就近商業(yè)的選擇、公共休閑場所等條件都遠遠不能滿足社區(qū)居民的需求，建設公租房社區(qū)的目的是造福于百姓，而公共配套設施的滯后，不僅會影響百姓的滿意度，更重要的是會違背公租房建設的初衷，使公租房成為貧困落后小區(qū)的代名詞。按照文件規(guī)定，社區(qū)組織工作服務用房和居民公益性服務設施建設應納入各級城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，同步建設、統(tǒng)籌推進。但北京市公租房小區(qū)在社區(qū)組織工作服務用房和居民公益性服務設施建設上沒有完全做到同步建設、統(tǒng)籌推進，使得社區(qū)居民入住后，現(xiàn)有管理用房、服務場所無法滿足需求，這不是政府想要的結果，也不是社會想要的結果，更不是居民想要的結果。調查顯示，居民對教育、醫(yī)療、公共文化、休閑、商業(yè)場所的需求高達92.7%。圖7居民對社區(qū)公建設施配置改善的需求統(tǒng)計4.公租房社區(qū)社會組織發(fā)育不足沒有社會組織參與的治理是主體的缺失，目前公租房社區(qū)社會組織的發(fā)育非常緩慢，調查顯示，98%的人沒有參加任何的社區(qū)組織，居民對周邊社會組織的知曉率只有4%，社會組織嚴重不足，致使社區(qū)管理的主體只能是政府，三位一體中的社會和企業(yè)對社區(qū)的參與寥寥無幾，社區(qū)成為一個孤獨的睡城，租住者和商品房購買者的利益不同，所以用普通社區(qū)的治理方式管理公租房社區(qū)是難以維系的。在公租房小區(qū)，群團組織的發(fā)展尤為重要，特別是草根組織的發(fā)展，能夠吸納利益不相關的人群參與特定的興趣、愛好和活動等以達到社區(qū)凝聚治理的目的。圖8居民對社區(qū)組織的參與情況統(tǒng)計5.公租房社區(qū)隱患問題突出公租房社區(qū)的隱患問題更多地表現(xiàn)為居住人群的結構問題，它有三多的特點，即年輕無儲蓄的人群多、貧困人口多、兩勞釋放人員多，在這三者之間，形成了公租房社區(qū)的人口溝壑，難以溝通和融合。三者之間的出路也不同，流動最快的是年輕一族，長期居住的是后兩者。這些結構造成了公租房社區(qū)最大的隱患是公共治安問題，社會心理的不滿，直接影響社區(qū)的治安環(huán)境。學者認為，居民素質不高與其自身邊緣化和被邊緣化的傾向密切相關，這是值得注意和深思的問題。6.公租房社區(qū)治理方式落后用管理一般社區(qū)的方式治理公租房社區(qū)，難以滿足公租房社區(qū)居民治理需求。目前公租房小區(qū)采取由就近街道管轄、在公租房小區(qū)設立社區(qū)居委會的方式進行社會治理及服務，面對不同于一般社區(qū)的人群、不同于一般社區(qū)的房屋居住面積、不同于一般社區(qū)的經濟收入等，公租房社區(qū)缺少針對性治理辦法。公租房社區(qū)現(xiàn)有社區(qū)治理與服務辦法沿用一般社區(qū)治理辦法，難以適應公租房社區(qū)居民人戶分離等現(xiàn)實狀況，特別是針對這些人群的需求所采用的服務方式相對落后，難以完成社區(qū)的治理與服務。三公租房社區(qū)治理對策面對公租房社區(qū)治理的問題和受國外社區(qū)治理經驗的啟示，筆者從選擇治理結構所應遵循的原則看出，公租房小區(qū)所采取的治理結構應該考慮多方面的因素。由于公租房屬于福利性住房，政府的住房政策也是一個重要因素。1.建立合理的組織體系公租房社區(qū)在國家體制中具有其特殊性，就公租房社區(qū)而言，相比一般城市社區(qū)，它具有貫徹落實住房保障政策的重任。所以，在治理上更加需要強調統(tǒng)籌以及政策的貫徹落實。首先，建議將公租房社區(qū)治理納入政府履行社會治理及公共服務職能的重要內容予以監(jiān)督考核；落實分管市級領導、區(qū)級領導以及街道領導責任，在市、區(qū)建立公租房社區(qū)治理聯(lián)席會議制度，協(xié)調統(tǒng)籌公租房社區(qū)治理。其次，通過街道組建公租房社區(qū)治理專委會統(tǒng)籌工作?；顒有问街饕且怨夥啃^(qū)為單位召開公租房治理事務協(xié)商會議。建立轄區(qū)有關政府部門派出機構工作情況雙重考核和負責人任免雙重管理制度，即街道對政府職能機構、駐社區(qū)單位工作情況有考核權，對負責人有罷免權。促使條的專業(yè)管理和塊的綜合管理形成有機的整體合力。通過街道這個“塊”，實現(xiàn)各部門“條”的力量整合，使街道成為區(qū)政府與社區(qū)居民之間溝通的橋梁。再次，在社區(qū)層面上，建立社區(qū)黨支部、居委會、物業(yè)企業(yè)、居民代表、房管機構“多位一體”民主協(xié)商管理模式。將物業(yè)企業(yè)、房管機構的負責同志增補為社區(qū)居委會名譽委員，實行社區(qū)黨委領導、居委會協(xié)調下的多個管理主體共同協(xié)商決策社區(qū)事務、共同參與社區(qū)事務管理、共同開展社區(qū)服務、共同組織社區(qū)活動、共同參與社區(qū)建設、共享社區(qū)設施的運行方式。通過例會制度、意見收集及反饋制度、共性事務合作開展制度實施共同管理。其中，共性事務合作開展制度就是對于負有責任、內容交叉的管理事務，通過聯(lián)席會議方式，明確各管理主體的分工以及承擔方式（人力、物力、資金），在相互協(xié)助、配合的基礎上共同開展工作。2.建立適用的參與機制多元參與是提升居民綜合治理能力的渠道。一是完善群眾參與機制。應探索制定社區(qū)自治章程，作為社區(qū)居民自治規(guī)范，統(tǒng)籌社區(qū)內部不同主體、形式多樣的群眾參與機制；另外，在公租房范疇內，統(tǒng)籌各類草根組織的機制組建，拓寬居民參與機制的建設路徑。以機制形式落實廣泛民眾的參與，消除居民參與無內容、無秩序的難題。二是完善社會組織參與機制。一方面保障志愿服務組織、專業(yè)社工組織，以及各種俱樂部組織等社會組織的共治參與行為，探索公租房社區(qū)《志愿者管理辦法》，規(guī)定公租房社區(qū)志愿者參與志愿活動的激勵辦法；規(guī)定志愿服務勞動時間儲蓄兌換的保障措施；規(guī)范志愿服務鄰里互助的社區(qū)制度；規(guī)范志愿參與的保障措施，鼓勵志愿組織在關愛弱勢群體、公共設施維護、鄰里關系處理、公租家園締造方面的參與。另一方面要以機制約束社會組織在共治過程中的締造行為，如構建治理長效機制，以機制規(guī)范引導小區(qū)自治組織、民辦非企業(yè)組織協(xié)同政府管理公租房小區(qū)，探索在公租房小區(qū)實施政府購買服務、民辦非企業(yè)組織介入管理、小區(qū)同駐共建理事會配合和監(jiān)督管理的模式。三是完善企業(yè)參與機制?；诠夥可鐓^(qū)有很多外來人口，他們都依附企業(yè)、單位而落住公租房，對于社會治理的開展，企業(yè)是不可或缺的參與主體。公租房社區(qū)應致力于完善企業(yè)參與機制，在企業(yè)的訴求表達、共建共管方面進行探索。在社區(qū)層面成立社企共建會議，在居民議事中增添固定比例的企業(yè)代表，確保在社會治理中企業(yè)的聲音表達。3.建立標準的配套設施我國城市住宅的開發(fā)與建設歷來以城市規(guī)劃學中住區(qū)規(guī)劃的理念為指導，城市規(guī)劃中的住區(qū)規(guī)劃雖然在原則上應包括物質與非物質兩個組成部分，但從實際操作層面來看，物質規(guī)劃一直是住區(qū)規(guī)劃的核心，對非物質層面因素的考慮較少。今天，北京的公租房住房建設應注入社區(qū)規(guī)劃先行的理念，關注的焦點不僅是人的普遍行為及其活動場所，還應考慮社區(qū)居民的互動、社區(qū)發(fā)展的可持續(xù)。更為關鍵的是，將社區(qū)中的成員看作具有主觀能動性的社區(qū)發(fā)展參與者，而非客觀規(guī)劃對象。這就要求在整體的公租房建設中，首先要優(yōu)先考慮和建設公共服務設施，不僅是簡單的配置，還要求配置資源的平等化，即適中的配套。目前已建成的小區(qū)，需要利用政府資源的整合、社會資源的調配、企業(yè)資源的利用來盡量彌補現(xiàn)有公共服務設施的不足。適中的配套主要包括下述內容。一是高標準建設。為防止社區(qū)劣化，公租房社區(qū)的服務設施標準應與其他社區(qū)保持一致。必須嚴格執(zhí)行《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》等文件，按照城市社區(qū)公共服務設施配置標準，根據(jù)公租房人口規(guī)模足量配置社區(qū)公共服務設施。從“以人為本”的角度出發(fā)，各類服務用房應選址在小區(qū)交通便利、位置居中的地段集中建設，通過建設綜合服務大廳，集中社區(qū)居委會、警務室、房屋管理中心、物業(yè)公司等，實現(xiàn)一站式服務。二是保證建設資金。政府應承擔起公租房社區(qū)公共配套設施的建設責任。要將公租房社區(qū)公共服務用房和公益性服務設施建設經費納入政府財政預算，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一配套設施設備”六統(tǒng)一的方式組織建設社區(qū)用房和場地。4.建立社會組織發(fā)展機制對公租房社區(qū)的治理，首先是加大公租房社區(qū)社會組織培育扶持力度，要與民政等多部門合作，推進公租房社區(qū)社會組織孵化和培育。要在市、區(qū)兩級社會組織孵化器中每年孵化不少于10個為公租房社區(qū)服務的專業(yè)組織，重點培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、社區(qū)服務類組織。要在公租房社區(qū)建立社會組織活動中心，主要職責是為社會組織提供服務平臺，聯(lián)系服務對象、發(fā)現(xiàn)服務需求、解決服務問題。其次從推進公租房社區(qū)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，需要和各委辦局聯(lián)手進一步研究制定出臺更多有力度的政策措施，進一步加大向社會組織購買公租房社區(qū)服務的力度。一是制定公租房社區(qū)公共服務購買準入條件；二是制定公租房社區(qū)公共服務標準；三是制定公租房社區(qū)公共服務監(jiān)督評價指標。再次激發(fā)公租房社區(qū)社會組織活力，也包括激發(fā)企業(yè)社會責任的活力。企業(yè)理應承擔更多的社會責任，包括企業(yè)周邊的環(huán)境責任、提供就業(yè)機會的責任、周邊社區(qū)建設的責任、幫助社會弱勢群體的責任等。要制定激發(fā)企業(yè)對公租房社區(qū)承擔社會責任活力的辦法，實現(xiàn)企業(yè)的社會參與，大大提高公租房社區(qū)治理水平。5.建立多元聯(lián)動合作機制建立聯(lián)動治理信息平臺，促進人房治理合一。通過公安、房管、人口、民政等部門的合作，建立以人口信息和房屋信息為基礎的“人房合一”聯(lián)動治理信息平臺，為人口的社會治理和公租房管理提供支撐。一是建立公租房信息化管理平臺。由房屋管理部門牽頭，建立包括入住資格審核、配租、租賃管理、修繕管理等功能在內的公租房信息化管理平臺。二是建立公租房人口治理信息系統(tǒng)。由人口管理部門牽頭，依托公租房入住登記程序，以公租房入住家庭為單位，根據(jù)公安、人口、民政等部門的管理需要采集入住人口信息，同時，調取入住人口戶籍所在地公安、人口、民政等部門已掌握的人口信息，共同形成公租房人口信息數(shù)據(jù)庫。三是建立集人口、房屋管理信息于一體的“人房合一”聯(lián)動合作信息平臺。公租房管理信息系統(tǒng)和人口治理信息系統(tǒng)雖然各自獨立，但是兩個系統(tǒng)都有一個共同的不變量（公租房號）和一個變量（居住人身份證號）。也就是以公租房