深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃前期研究

深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃前期研究

一研究緒論（一）研究背景1.全國人口老齡化背景我國在決勝全面建成小康社會的新征程中正式開啟了中國特色社會主義新時代。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)受到人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦等多種因素影響，其中最基礎(chǔ)、最能動、最重要的影響因素是人口因素。人口因素既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保證，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和歸宿。因此，全方位把握我國人口數(shù)量結(jié)構(gòu)狀況及未來發(fā)展趨勢，并據(jù)此前瞻性、全局性地謀劃未來人口和經(jīng)濟(jì)的基本格局，是地區(qū)乃至國家發(fā)展規(guī)劃的重中之重。就當(dāng)前我國的人口變動趨勢而言，由于生育率的持續(xù)下降和平均預(yù)期壽命的不斷延長，人口老齡化成為不容忽視且貫穿新時代社會建設(shè)的新國情。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，全國60歲以上老年人口達(dá)2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%，65歲及以上人口1.66億，占總?cè)丝诘?1.9%。根據(jù)國務(wù)院《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕13號）預(yù)計[1]，到2020年我國60歲以上老年人口將進(jìn)一步增加到2.55億左右，占總?cè)丝诘谋戎貙⑻嵘良s17.8%。我國的老年撫養(yǎng)比也將達(dá)到約28%。根據(jù)《國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告》預(yù)測[2]，在2022～2036年，我國將進(jìn)入人口老齡化的急速發(fā)展階段，我國老年人口數(shù)量將增長近60%，將從2.68億增加至4.23億。在這一時期，我國的人口老齡化水平達(dá)到約29.1%。由此可見，我國人口老齡化具有規(guī)模體量大、發(fā)展速度快以及未富先老等不可復(fù)制的鮮明特征[3]，同時與工業(yè)化、城市化以及市場化進(jìn)程相伴相隨，與城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距拉大相互疊加，與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型彼此交織，成為我國進(jìn)入新時代后社會建設(shè)的現(xiàn)實背景，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了復(fù)雜的、全面的和長期的影響，人口老齡化影響的深遠(yuǎn)性和時間的緊迫性要求黨和政府在積極應(yīng)對人口老齡化的思路上做出改變，將應(yīng)急性突擊轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性規(guī)劃，深入了解和掌握我國老齡化的現(xiàn)狀及規(guī)模、老年人養(yǎng)老需求以及老齡化的未來發(fā)展趨勢，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期規(guī)劃中納入對人口老齡化因素的考量。2.廣東省人口老齡化背景根據(jù)《廣東省統(tǒng)計年鑒》（2017），2017年度廣東省65歲及以上人口總量為962萬人，占總?cè)丝诘?.62%，老年人口撫養(yǎng)比為11.62%。根據(jù)國際通用人口年齡構(gòu)成類型劃分，65歲及以上人口大于7%即為老齡化社會。由此可見，廣東省已經(jīng)步入老齡化社會。2017年，廣東省遷移率達(dá)5.11%，相比2016年增加了3.52%。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，在跨省流動人口中，65歲及以上老人數(shù)為14.39萬人，比2000年增長了1.85倍。總體上流入廣東省的人口年齡結(jié)構(gòu)較年輕，在一定程度上減緩了老齡化趨勢，但隨著家庭結(jié)構(gòu)的日益小型化、家庭保障功能的日益弱化以及高齡、空巢、失能老年人數(shù)量的不斷增多，廣東省社會養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)的壓力也在日益增大，這對廣東省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公共服務(wù)、社會穩(wěn)定及和諧都產(chǎn)生了深刻影響。對此，需要提前把握廣東省人口老齡化的具體情況，做好前期研究，同時抓住勞動力資源相對豐富、總撫養(yǎng)比較低的人口變動戰(zhàn)略機(jī)遇期，結(jié)合廣東省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)政策改革和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，為養(yǎng)老保障和相關(guān)社會服務(wù)體系的發(fā)展以及制度安排奠定良好的基礎(chǔ)，及時有效解決當(dāng)下人口老齡化引發(fā)的相關(guān)問題，同時為未來可能出現(xiàn)的各類問題做好準(zhǔn)備，做到民生保障與經(jīng)濟(jì)建設(shè)“兩手都要抓、兩手都要硬”，實現(xiàn)廣東省可持續(xù)發(fā)展。同時，處理好老齡化問題不僅是廣東省加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、堅持以人為本發(fā)展原則的重要前提，也是廣東省建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的必然要求。人口年齡結(jié)構(gòu)呈老齡化的趨勢已經(jīng)成為大灣區(qū)建設(shè)中不可忽視的結(jié)構(gòu)性矛盾，其所帶來養(yǎng)老需求和消費結(jié)構(gòu)的變化為廣東省提供了發(fā)展的良好契機(jī)，有利于廣東省逐步進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化重構(gòu)創(chuàng)新鏈、價值鏈和消費鏈，通過創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，促使經(jīng)濟(jì)資源更多地投入老年產(chǎn)品的開發(fā)生產(chǎn)。通過順應(yīng)老齡化發(fā)展趨勢，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，有利于構(gòu)筑廣東競爭新優(yōu)勢，保證改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全省人民。因此，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境條件，深入、全面研究老齡化因素對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的影響，不僅體現(xiàn)了“以人為本”的理念，而且為建立合理的區(qū)域發(fā)展模式和構(gòu)建和諧社會奠定了重要基礎(chǔ)。3.深圳市人口老齡化背景在廣東省全面進(jìn)入老齡化社會的現(xiàn)實情況下，深圳市也同樣面臨著未備而老的挑戰(zhàn)。根據(jù)2015年開展的全國1%人口抽樣調(diào)查在深圳市得到的數(shù)據(jù)，2015年底，深圳市65歲及以上人口僅占總?cè)丝诘?.37%，0～14歲人口與15～64歲人口所占的比例分別為13.40%與83.23%。人口結(jié)構(gòu)年輕。但根據(jù)相關(guān)學(xué)者的測算結(jié)果，深圳將在2032年進(jìn)入老齡社會，2043年成為超級老齡社會，整個轉(zhuǎn)變過程僅需11年時間，比全國少20年。深圳進(jìn)入老齡社會時間晚于全國30年，老齡化速度卻遠(yuǎn)快于全國，如此劇烈而快速的人口轉(zhuǎn)變和年齡結(jié)構(gòu)變化使深圳市制定積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃迫在眉睫。另一方面，深圳社會轉(zhuǎn)型帶來的人口流動、撫養(yǎng)比上升、家庭規(guī)模小型化、非戶籍老人養(yǎng)老等突出特征，使深圳市政府承擔(dān)著更為沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，深圳戶籍人口354.99萬人，占總?cè)丝诘?1.19%，戶籍老人24萬，只占老年人總數(shù)的1/4。受獨生子女政策影響，大批年輕人落戶深圳，跟隨子女來深圳養(yǎng)老的老人持續(xù)增多。隨遷老人的養(yǎng)老問題與來深工作子女的生活壓力、工作狀態(tài)息息相關(guān)，加上社保異地結(jié)算、城鄉(xiāng)二元社保制度等壁壘，隨遷老人的養(yǎng)老保障體系仍處于待完善狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)供給仍然不足。另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，老年群體日益分化，養(yǎng)老方式的需求也呈現(xiàn)多元化的趨勢，而了解目前的福利需求以及預(yù)測未來的福利需求是做好福利規(guī)劃工作的首要環(huán)節(jié)[4]。因此，為積極應(yīng)對老齡化所帶來的一系列問題，滿足不同層次老年人口的客觀養(yǎng)老需求，有必要提前對老齡化規(guī)劃進(jìn)行前期研究和深入調(diào)查，在掌握、了解老年總體服務(wù)需求以及現(xiàn)有社會福利狀況和社會福利資源的基礎(chǔ)上，提前做好物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療護(hù)理、日常照料等方面的規(guī)劃工作，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)規(guī)劃實施。深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃，同時也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展計劃、社會福利事業(yè)發(fā)展計劃的重要組成部分，是順應(yīng)深圳城市定位和響應(yīng)城市發(fā)展目標(biāo)的政策實施依據(jù)。作為全面深化改革的先行先試者，深圳市始終以改革創(chuàng)新為立市之本、發(fā)展之機(jī)、活力之源，人口紅利促發(fā)的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型是深圳城市總體規(guī)劃和戰(zhàn)略變遷的基礎(chǔ)，人口老齡化是其中長期規(guī)劃中不可忽視的基本市情。根據(jù)《深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，未來五年內(nèi)，深圳將通過“率先形成符合創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的體制機(jī)制”，建成更高水平的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；通過“利用高端服務(wù)業(yè)促使優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級”，實現(xiàn)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，并努力成為國內(nèi)重要的生產(chǎn)要素配置中心、全國性經(jīng)濟(jì)中心和粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略樞紐城市。這些目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開和諧積極的社會環(huán)境。深圳市制定并實施人口老齡化中長期規(guī)劃，是發(fā)展深圳市老年社會福利工作的重要舉措，是貫徹落實“以民為本”執(zhí)政理念的表現(xiàn)，是合理配置和有效利用社會資源的必然要求，也是市政府對老齡化政策與服務(wù)進(jìn)行宏觀規(guī)劃和調(diào)控的重要手段，其根本目標(biāo)是縮小老齡化需求和福利資源供給之間的差距，以建成更高質(zhì)量的民生幸福城市，實現(xiàn)全體市民共建共享、包容發(fā)展，使群眾對美好生活的向往不斷變成現(xiàn)實，為人民群眾設(shè)立穩(wěn)定的未來預(yù)期，為個人的奮斗注入希望與動力，最終達(dá)到社會與經(jīng)濟(jì)互促共進(jìn)的雙贏局面。（二）研究目的與意義通過前期研究制定深圳積極應(yīng)對老齡化中長期規(guī)劃，充分體現(xiàn)了決策的科學(xué)性和民主性，有利于規(guī)劃更加切合深圳實際、總結(jié)深圳經(jīng)驗、提出深圳戰(zhàn)略。本研究的主要目的在于：在全面把握深圳老齡化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，預(yù)測深圳老齡化未來發(fā)展趨勢，總結(jié)提煉深圳已有的養(yǎng)老模式，結(jié)合目前深圳老齡化所面對的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提出深圳積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃的路徑。具體目的如下。1.全面了解深圳市人口老齡化現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢基于深圳人口規(guī)劃目標(biāo)和歷年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，充分考慮人口老齡化和人口流動因素，建立模型，對深圳2020～2050年人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測，基于預(yù)測結(jié)果對深圳未來人口老齡化的特征及對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響進(jìn)行分析。在分析和把握深圳人口老齡化面臨的形勢下，從理論上歸納深圳積極應(yīng)對人口老齡化的內(nèi)涵界定與核心理念。2.進(jìn)一步明確深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)結(jié)合調(diào)研充分梳理深圳積極應(yīng)對人口老齡化的已有成就和成功模式，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面明確深圳市推進(jìn)老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)中面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。3.前瞻性提出推進(jìn)深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略路徑根據(jù)研究分析提出具有前瞻性、針對性、建設(shè)性、可操作性的推進(jìn)深圳市積極應(yīng)對老齡化的戰(zhàn)略思路與政策建議，包括加快推出適合深圳特點的兼容流動人口的均等化養(yǎng)老制度；建立科學(xué)完備的以居家為主、機(jī)構(gòu)為輔的多元養(yǎng)老服務(wù)體系；大力發(fā)展智慧養(yǎng)老。圖1本報告的研究目的與意義示意圖（三）研究方法本研究基于政府信息門戶網(wǎng)站、文獻(xiàn)資料數(shù)據(jù)庫、人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、微觀調(diào)查數(shù)據(jù)等資料，以社會學(xué)、人口學(xué)、老年學(xué)、政策分析等相關(guān)學(xué)科理論為基礎(chǔ)，綜合采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法展開。圖2本報告的研究方法示意圖1.文獻(xiàn)法通過檢索國內(nèi)外相關(guān)政府網(wǎng)站、國內(nèi)外期刊全文數(shù)據(jù)庫（期刊、博碩士論文、報紙、會議論文、專利數(shù)據(jù)庫），歸納總結(jié)國內(nèi)外積極應(yīng)對人口老齡化的前瞻性舉措。圍繞養(yǎng)老制度的總體規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建以及社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)驗等方面為深圳老齡政策規(guī)劃提供借鑒與思路。2.實證研究法定量研究部分：通過建立模型，對2020～2050年深圳人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測，基于預(yù)測結(jié)果，結(jié)合聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織以及發(fā)達(dá)國家應(yīng)對老齡化的理念與政策舉措等相關(guān)文獻(xiàn)資料，總結(jié)提煉出深圳老齡化發(fā)展變化的趨勢特點。實地調(diào)研部分：調(diào)研深圳各區(qū)養(yǎng)老模式，以羅湖模式、福田模式作為突出代表，總結(jié)深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的主要進(jìn)展。同時通過半結(jié)構(gòu)式訪談法，了解深圳戶籍及非戶籍老年人養(yǎng)老的客觀需求，了解深圳市老齡福利服務(wù)資源及相關(guān)老年政策，結(jié)合調(diào)研資料，總結(jié)深圳應(yīng)對老齡化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。3.專家論證法在全國范圍內(nèi)選擇研究老齡化的專家5名，深圳市政府負(fù)責(zé)老齡化工作的領(lǐng)導(dǎo)干部5名，共計10名，作為論證專家，采取成果論證會的方式，對深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃前期研究調(diào)查報告初稿和終稿舉行兩次專家論證。4.質(zhì)量控制法調(diào)查人員培訓(xùn)：調(diào)查人員應(yīng)熟悉調(diào)查目的和意義、指標(biāo)含義及調(diào)查主要內(nèi)容，了解可能導(dǎo)致調(diào)查質(zhì)量問題的情況，掌握解決問題的方法。資料的整理遵循標(biāo)準(zhǔn)化、準(zhǔn)確性原則，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。（四）研究思路與框架本研究的思路立意在于“立足當(dāng)前、籌劃未來”。首先，“立足當(dāng)前”是指立足目前深圳的人口老齡化現(xiàn)狀和養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀，深度剖析老齡化對于深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，總結(jié)已有成功經(jīng)驗，直面老齡化挑戰(zhàn)。其次，“籌劃未來”是指在國內(nèi)外老齡化政策的經(jīng)驗與啟示下，結(jié)合深圳老齡化未來發(fā)展趨勢和深圳城市總體規(guī)劃，提出深圳市積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略路徑。圍繞這一研究主旨，本報告的框架將分為六個部分：第一部分為研究背景、目的與意義，在國家、廣東和深圳的宏觀背景與政策推進(jìn)下，總結(jié)開展深圳市應(yīng)對老齡化中長期規(guī)劃前期研究的意義；第二部分為深圳老齡化現(xiàn)狀及未來趨勢預(yù)測；第三、第四部分分別為深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的主要進(jìn)展和深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，通過文獻(xiàn)回顧、實證研究等方法，從資源配置、財政投入、社會參與等方面總結(jié)深圳經(jīng)驗，同時分析老齡化的深層次影響；第五部分是經(jīng)驗借鑒與啟示，本部分將梳理日本、美國、典型歐洲國家（英國、德國、瑞典、丹麥）等國家，以及上海、長春等國內(nèi)其他城市積極應(yīng)對人口老齡化的有益做法，為深圳的借鑒與啟示進(jìn)行對標(biāo)；第六部分是關(guān)于深圳市推進(jìn)老齡化中長期規(guī)劃的思路與政策建議，在提煉深圳模式的基礎(chǔ)上，提出國家、省、市等各個層面的相關(guān)制度優(yōu)化的方案建議。圖3本報告的研究思路與框架示意圖二深圳人口老齡化的未來趨勢與應(yīng)對理念（一）深圳人口老齡化的未來趨勢1.老年人口數(shù)量持續(xù)增長2018年，深圳市常住老年人口數(shù)量為45.28萬，未來十年左右，老年人口數(shù)量增長的速度會經(jīng)歷一個從加速到放緩的過程。根據(jù)深圳市常住老年人口數(shù)量增長預(yù)測圖（見圖4），在2028～2029年，深圳市常住人口中老年人口的數(shù)量會達(dá)到當(dāng)前數(shù)量的兩倍左右。在2030年，深圳市常住人口中的老年人口將進(jìn)入一個長達(dá)7年的高速增長期。在低人口預(yù)測方案中，預(yù)計在2030～2037年間，深圳市常住人口中老年人口數(shù)量平均每年將保持9.39%的增長速度，在2037年深圳市常住人口中老年人口數(shù)量將達(dá)到2018年數(shù)量的4.43倍。此后，老年人口數(shù)量的增速會稍微放緩，但增速仍然會保持在平均每年6%以上的水平。在2050年，深圳市常住人口中老年人口數(shù)量將達(dá)到2018年數(shù)量的9.59倍，依據(jù)中、高方案預(yù)測的結(jié)果則分別為9.49倍與9.37倍。圖4深圳市常住老年人口數(shù)量增長預(yù)測（2020～2050年）2.少兒人口與勞動力人口數(shù)量先增后減根據(jù)深圳市少兒與勞動力常住人口數(shù)量增長預(yù)測圖（見圖5），未來一定時期內(nèi)深圳市常住少兒人口與勞動力人口的數(shù)量仍然會保持增長的態(tài)勢，但在增長達(dá)到極限后，兩類人口的數(shù)量將進(jìn)入快速下降時期。根據(jù)預(yù)測，常住少兒人口的數(shù)量最早可能在2026年率先達(dá)到峰值的239.2萬。在2037年，常住少兒人口的數(shù)量將下降至與2017年相當(dāng)?shù)乃?。以高方案為例，下降趨勢最晚將?032年前后開始。依據(jù)這一方案的預(yù)測，此時少兒人口的數(shù)量將達(dá)到301萬，但此后不到10年的時間，少兒人口數(shù)量就將減少100萬，在2041年少兒人口數(shù)量就會減少至197萬。常住勞動力人口數(shù)量的增長將比少兒人口持續(xù)的時間稍長。中、高方案預(yù)測在2038～2040年左右勞動力人口才將達(dá)到峰值。但此后的下降速度更快，在2050年，深圳市常住勞動力人口數(shù)量與當(dāng)前常住勞動力人口數(shù)量相近甚至更低。圖5深圳市少兒（0～14歲）與勞動力（15～64歲）常住人口數(shù)量增長預(yù)測（2020～2050年）3.“斷崖式”老齡危機(jī)凸顯根據(jù)深圳市常住人口老齡化水平預(yù)測圖（見圖6），深圳市將在2030年前后進(jìn)入老齡化社會，依據(jù)低方案的預(yù)測，在這一年的深圳市常住人口中，65歲及以上的人口數(shù)量將占到總?cè)丝跀?shù)的7.28%。在中、高方案中的深圳市常住人口中，65歲及以上的人口在總?cè)丝跀?shù)中的占比分別會在2031年與2032年達(dá)到7%以上。結(jié)合之前的預(yù)測，深圳市老年人口數(shù)量的快速增加與少兒人口、勞動力人口開始下降基本在同一時期，因此，深圳市在進(jìn)入老齡化社會后，老齡化的水平快速提高。在此后僅十年左右，深圳市老齡化水平就將達(dá)到14%以上。在2050年，深圳市老齡化水平預(yù)計在24%～29%?？焖偬岣叩睦淆g化水平將使深圳面臨斷崖式的老齡化危機(jī)。圖6深圳市常住人口老齡化水平預(yù)測（2020～2050年）（二）國際社會從健康老齡化到積極老齡化的理念轉(zhuǎn)變2002年1月，世界衛(wèi)生組織健康發(fā)展中心出版的《積極老齡化：從論證到行動》對積極老齡化的概念與內(nèi)涵進(jìn)行了細(xì)致的解讀。[5]同年，在聯(lián)合國召開的第二次老齡問題世界大會中提出的《馬德里老齡問題國際行動計劃》明確了“老年人和發(fā)展、促進(jìn)老年人的健康和福祉、確保建立有利的支助性環(huán)境”三個與積極老齡化內(nèi)涵相對應(yīng)的優(yōu)先安排。根據(jù)這三個優(yōu)先安排以及“實施情況和后續(xù)行動”提出的“行動建議”來指導(dǎo)政策制定和項目發(fā)展，為各種組織及團(tuán)體提供了促進(jìn)老年人福利和及時調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、社會變化的方向和標(biāo)準(zhǔn)，其政策支持內(nèi)容包括以下幾個方面：充分的社會參與，提高老年人生存質(zhì)量，重視老年人的生產(chǎn)力，確保老年人支助系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，將老齡問題納入社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展議程，各國政府應(yīng)在老齡化問題中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。由此，國家和社會應(yīng)對人口老齡化的理念由健康老齡化轉(zhuǎn)為積極老齡化。這一轉(zhuǎn)變具有重要意義，不僅在老齡理論上突破了健康中心觀，而且在政策框架上有著更為豐富的發(fā)展性內(nèi)涵，此外，行動計劃也尤為強(qiáng)調(diào)社會參與和權(quán)利保障。2016年發(fā)布的《關(guān)于老齡化與健康的全球戰(zhàn)略與行動計劃》[6]進(jìn)一步提出建立一個使所有人能長壽健康地生活的框架。該戰(zhàn)略設(shè)立了五個目標(biāo)：呼吁所有國家積極參與行動，建立對老年人友好的環(huán)境，改善健康系統(tǒng)以適應(yīng)老年人的需要，建立持續(xù)平等的長期照護(hù)系統(tǒng)以及完善健康老年化的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測、研究并促使老年人參與老年政策的制定。報告中強(qiáng)調(diào)，在住房、室外環(huán)境、建筑環(huán)境、交通、社會環(huán)境、社區(qū)支持和健康服務(wù)等方面建立老年友好社區(qū)（age-friendlycommunities）以保證愿意在社區(qū)養(yǎng)老的老人能夠在社區(qū)養(yǎng)老。[7]世界衛(wèi)生組織全球關(guān)愛老人城市和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)已在33個國家的287個社區(qū)建立老年友好社區(qū)。此外，該報告認(rèn)為老年健康狀況是生命歷程中健康狀況的積累并受生命歷程中社會經(jīng)濟(jì)狀況的持續(xù)影響，所以促進(jìn)健康老齡化的行動可以在任何年齡階段實施并需要多個部門在多個層次共同行動。健康和社會經(jīng)濟(jì)因素影響的積累也使老年群體內(nèi)部存在不平等現(xiàn)象，因而老年政策的另一重要目標(biāo)是消除老年群體內(nèi)部的不平等，特別是健康的不平等。世界衛(wèi)生組織指出當(dāng)前衛(wèi)生系統(tǒng)的一個主要問題是醫(yī)療需求與長期照護(hù)系統(tǒng)是相互獨立的。這難以滿足老年人長期而復(fù)雜的衛(wèi)生需求并難以促進(jìn)老年人功能的發(fā)揮。因而世界衛(wèi)生組織提出發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)、基于老年人需求并與長期照護(hù)系統(tǒng)有效結(jié)合的綜合照護(hù)（integratedcare）。不同于傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)，綜合照護(hù)關(guān)注老年人功能發(fā)揮的最大化而不僅僅是疾病治療，通過實施個案管理評估老年人個體需求，并支持老年人自我健康和照護(hù)管理。建立照顧計劃以及促進(jìn)不同學(xué)科和不同層次醫(yī)療服務(wù)的綜合照護(hù)合作可以預(yù)防、減緩甚至逆轉(zhuǎn)老年人內(nèi)在能力的衰退并在內(nèi)在能力衰退不可避免時最大化老年人的功能發(fā)揮。（三）深圳人口老齡化的應(yīng)對理念積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)要以“準(zhǔn)備積極”為理念，以“目標(biāo)積極”為指引，以“主體積極”為手段，綜合發(fā)力。概括而言，應(yīng)當(dāng)秉持這樣的理念：“提前應(yīng)對、有備安老；化弊為利、邊老邊富；統(tǒng)籌力量、多元共治”。1.提前應(yīng)對、有備安老傳統(tǒng)人口經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，我國人口老齡化水平的快速提高使我國面臨著“未富先老”的不利局面。在我國仍是發(fā)展中國家、發(fā)展階段仍處于社會主義初級階段的時期，就要應(yīng)對老齡化社會帶來的問題。但聚焦深圳地區(qū)，本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，屬于全國領(lǐng)先水平，當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)條件也相對較好，同時，深圳的人口結(jié)構(gòu)仍然相對年輕。深圳當(dāng)下并非“未富先老”，而屬于“已富未老”，年輕化的人口結(jié)構(gòu)與良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為深圳積極應(yīng)對老齡問題提供了堅實的后盾。但是深圳市面臨的老齡化壓力同樣嚴(yán)重。根據(jù)人口預(yù)測，深圳市將在2027年進(jìn)入老齡社會，并在其后老齡化水平迅速提高。與北京、上海、廣州等大城市相比，深圳進(jìn)入老齡化較晚，但老齡化速度更快。屆時，如果仍然未能做好應(yīng)對老齡化的充分準(zhǔn)備，深圳市將出現(xiàn)養(yǎng)老保障制度缺位嚴(yán)重、養(yǎng)老服務(wù)體制發(fā)展滯后、養(yǎng)老服務(wù)市場供給不足的被動局面。現(xiàn)在正是應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵窗口期：一方面，深圳不僅經(jīng)濟(jì)水平較高，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險中也有相對充裕的結(jié)余；另一方面，國家層面對老齡化問題更加重視，相關(guān)政策體系也得以完善，深圳更是被選作養(yǎng)老模式探索的試點城市，一系列的政策紅利對深圳未雨綢繆、提前應(yīng)對老齡化的到來具有積極的作用。2.化弊為利、邊老邊富在快速老齡化到來前，要明確既要養(yǎng)老又要增長的雙重戰(zhàn)略目標(biāo)。在人口結(jié)構(gòu)的老齡化過程中，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。從老年群體自身來看，老齡群體為社會帶來新的“人口紅利”。老齡人口得益于生存時間的優(yōu)勢，積累了大量的經(jīng)驗，具備豐富的人力資本，在促進(jìn)社會發(fā)展中有獨特作用。在深圳市開展的“銀齡行動”中，老年志愿者組成醫(yī)療保健組、教學(xué)博導(dǎo)組、科技項目組，在民辦中小幼學(xué)校、科技中小微企業(yè)等領(lǐng)域開展了大量的援助活動。在2016年年末，深圳市老年志愿服務(wù)隊的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到794支，志愿者數(shù)量超過3萬。老年群體已經(jīng)成為建設(shè)深圳的重要力量。從對產(chǎn)業(yè)的影響來看，人口結(jié)構(gòu)的老齡化會引起產(chǎn)業(yè)波動式變化，引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要避免陷入老齡化社會沉重的財政負(fù)擔(dān)，保持深圳市經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)穩(wěn)定提高。此時正是布局產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵時期，如何形成與人口老齡化相協(xié)調(diào)的新的產(chǎn)業(yè)鏈條，保證市場活力有增無減，使“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”成為深圳未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力之一，是深圳長期發(fā)展必須考量的問題。3.統(tǒng)籌力量、多元共治深圳市應(yīng)對老齡化問題的工作形態(tài)依然是以政策為中心、以政府行政管理為基礎(chǔ)，不同職能部門分塊承擔(dān)責(zé)任。因此，當(dāng)前的深圳老齡化工作仍然呈現(xiàn)分散、分片多點管理的狀態(tài)。隨著深圳市機(jī)構(gòu)工作改革的推進(jìn)，深圳市組建市衛(wèi)生健康委員會接管市老齡工作委員會辦公室的職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)乩淆g工作。在市衛(wèi)生健康委員會主要負(fù)責(zé)的情況下，市財政局、市人力資源與社會保障局、市城市更新和土地整備局等政府部門在積極應(yīng)對老齡化的問題上也有各自的權(quán)責(zé)。盡管當(dāng)前深圳市的老齡工作有明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但各部門間的協(xié)作仍然不足。此外，社會力量在老齡工作中發(fā)揮的力量也十分有限。養(yǎng)老服務(wù)市場還缺乏細(xì)分的政策規(guī)范、民眾對民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)可度較低等原因都阻礙了社會資源進(jìn)入深圳以形成應(yīng)對老齡化的工作體系。這就需要在深圳市政府“建制度、?；A(chǔ)、嚴(yán)監(jiān)管”的同時，調(diào)動多方積極性，有效發(fā)揮市場、社會、家庭和個人的作用，形成多方合力。在深圳市老齡工作的現(xiàn)實要求下，要實現(xiàn)積極應(yīng)對老齡化，需要深圳市政府統(tǒng)籌力量，通過綜合安排，使政府、市場、社會家庭和個人每個主體都能夠積極參與到應(yīng)對老齡化的行動中來，建設(shè)共同參與的多元共治格局。三深圳積極應(yīng)對人口老齡化的主要進(jìn)展深圳市在老齡城市建設(shè)上，積極應(yīng)對、勇于創(chuàng)新、努力探索，各區(qū)域自行探索，在自己的區(qū)域情況基礎(chǔ)上因地制宜，發(fā)展出適合自己的一套發(fā)展模式，取得突出的進(jìn)展，努力建設(shè)成為“老齡友好”的“宜居深圳”“平等深圳”“健康深圳”“友好深圳”“創(chuàng)新深圳”。（一）建設(shè)老齡友好之“宜居深圳”1.環(huán)境質(zhì)量總體保持良好水平深圳市于2018年4月出臺《2018年“深圳藍(lán)”可持續(xù)行動計劃》，市政府在“綠水青山就是金山銀山”的指導(dǎo)理念下大力推動生態(tài)文明體制改革，通過全面落實習(xí)近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想以及各級生態(tài)保護(hù)決策部署，環(huán)境管理不斷加強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量得到改善。2018年深圳市全市環(huán)境空氣中的二氧化硫、臭氧、細(xì)顆粒物（PM2.5）等各項指標(biāo)水平均達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)94.5%；水環(huán)境質(zhì)量總體呈改善趨勢，全市主要飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%；城市輻射監(jiān)測站點數(shù)據(jù)顯示，全市輻射環(huán)境水平保持安全。[8]在社會各界的共同努力下，深圳向建成美好生態(tài)環(huán)境的宏偉目標(biāo)跨進(jìn)了一大步，也為下一步將深圳打造成老齡宜居的環(huán)境友好型城市奠定了良好的基礎(chǔ)。2.城市設(shè)施無障礙建設(shè)和改造穩(wěn)步推進(jìn)截至2018年，深圳全市范圍內(nèi)快速路、主干路、次干路三類主要道路，滿足城市居民公共活動和交往需求的重要公共空間場所以及包括辦公建筑、商業(yè)建筑、科教文衛(wèi)建筑在內(nèi)的市區(qū)級公共建筑等無障礙環(huán)境建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行無障礙設(shè)計的國家級標(biāo)準(zhǔn)和要求，各大機(jī)場、口岸、車站等人流量大、流通性強(qiáng)的承擔(dān)重要交通功能的門戶地區(qū)基本完成無障礙設(shè)施的系統(tǒng)化建設(shè)和改造工作，且即將在此基礎(chǔ)上全面開展深圳全市范圍內(nèi)的無障礙環(huán)境建設(shè)。公共場所在大力開展無障礙系統(tǒng)化建設(shè)的同時，住宅區(qū)的無障礙設(shè)施建設(shè)和改造工作也在穩(wěn)步推進(jìn)，新小區(qū)無障礙設(shè)施建設(shè)率達(dá)100%、老舊小區(qū)無障礙設(shè)施改造卓有成效，預(yù)計在未來10年時間內(nèi)形成以全市范圍為主體的公共設(shè)施、公共交通、信息三者無障礙建設(shè)的完善管理體系。[9]全力推進(jìn)城市無障礙化，不僅為老年人、殘疾人等弱勢群體謀福祉，更有利于進(jìn)一步提升城市宜居水平，打造一個溫暖、包容、有愛的深圳。3.宜居社區(qū)建設(shè)初獲成效一是老年宜居社區(qū)建設(shè)立法先行。相關(guān)政策條例不僅對居住環(huán)境建設(shè)、安全體系管理等社區(qū)硬件方面做了嚴(yán)格規(guī)定，也對社區(qū)服務(wù)水平、尊老氛圍營造、支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等社區(qū)軟件方面提出明確要求，通過采取多元化、多層次措施助力開展規(guī)范化老齡工作，進(jìn)而打造宜居宜老社區(qū)?！渡钲谑腥丝谂c社會事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》[10]強(qiáng)調(diào)深入開展“老年宜居社區(qū)”等老齡服務(wù)項目和創(chuàng)建評比活動，2016獲評“廣東省五星級宜居社區(qū)”的八個社區(qū)通過不斷探索社區(qū)建設(shè)之路打造宜居社區(qū)典范樣本，這些廣受贊譽的社區(qū)既有環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)完善等共同點，又有屬于自己的獨特建設(shè)路線和社區(qū)特色，例如寶安區(qū)新安街道海裕社區(qū)以獨創(chuàng)的“1+N”黨群服務(wù)模式聞名，龍崗區(qū)龍城街道紫微社區(qū)則因“社工+義工+社區(qū)社會組織”的“雙工一社”聯(lián)動模式而備受關(guān)注。二是宜居社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)?！渡钲谑幸司由鐓^(qū)建設(shè)工作方案》發(fā)布后，全市按照工作方案總體部署在全面啟動宜居社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思路下分區(qū)分階段實施并穩(wěn)步推進(jìn)。通過建設(shè)宜居社區(qū)全面提高社區(qū)的居住水平，不僅是提高城市化發(fā)展水平的必要一步，也是推進(jìn)社會發(fā)展建設(shè)的重點要求。在“三大原則”和“五大方法”的指導(dǎo)下，深圳市社區(qū)的宜居水平大大提高，其中“五大方法”下又有各自標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的評價指標(biāo)和體系。通過政府、社會、居民的共同努力，深圳市各社區(qū)在生態(tài)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)等方面的差距明顯縮小，總體宜居比例保持在60%以上（見圖7）。圖7深圳市宜居社區(qū)建設(shè)“三大原則”和“五大方法”（二）建設(shè)老齡友好之“平等深圳”1.健全制度設(shè)計，確保公平公正第一，健全入住輪候制度。推動深圳積極建立和完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入院等候制度，同時采用入住名單在線處理的方式，最大限度地保障公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輪候制度的公平性和公開性。第二，推進(jìn)服務(wù)價格透明。深圳市要求養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對所提供的服務(wù)進(jìn)行明碼標(biāo)價，開展價格公開透明的養(yǎng)老服務(wù)。第三，建立評估公示制度。深圳市建立和完善了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)要求和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評價制度，定期對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價并公布結(jié)果，為機(jī)構(gòu)創(chuàng)造透明、開放的外部市場環(huán)境。第四，推動人事制度改革。深圳大力推動公立醫(yī)院人事制度改革，同時選擇有代表性和新建的公立醫(yī)院進(jìn)行按崗聘用、以崗定薪、同崗?fù)甑母母镌圏c工作。第五，增加公立醫(yī)院投入。市政府通過向公立醫(yī)院提供基本建設(shè)經(jīng)費、開辦經(jīng)費、政策性減收和增支等多種途徑，促進(jìn)公立醫(yī)院收入的增加，有效地降低了公立醫(yī)院的醫(yī)療費用，確保了公立醫(yī)院的公益性質(zhì)。2.完善老齡服務(wù)，共享發(fā)展成果第一，提升老年人福利水平，分享經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成果。深圳市對65歲及以上的老年人實行免費體檢和健康評估，提高老年人的健康狀況；同時由市政府出資為本市戶籍80周歲以上的高齡老人發(fā)放高齡津貼。第二，關(guān)注老年人切實需求，確保老年人就醫(yī)便利。醫(yī)療需求是老年人最重要、最根本的需求之一，深圳市努力確保所有的市級公立醫(yī)院為老年人提供就醫(yī)綠色通道，并通過社區(qū)首次就診、轉(zhuǎn)移就診以及醫(yī)療和護(hù)理機(jī)制相結(jié)合的方式，為老年人在就診、檢查、治療和住院期間提供便利。第三，推進(jìn)“銀齡行動”，鼓勵老人積極參加社會活動。推動向老人開放各類公共場所，鼓勵和引導(dǎo)老年人建立各種類型的老年社會組織，積極發(fā)揮老年人的優(yōu)勢，倡導(dǎo)開展老年社會志愿服務(wù)，鼓勵老年人在社會參與中實現(xiàn)老年價值。第四，實行“幸福老人計劃”，豐富老年人精神文化活動。深圳市提出要建立健全老年人繼續(xù)教育制度，鼓勵建立老年大學(xué)和老年人電視節(jié)目、出版老年人書刊等途徑為老年人參加學(xué)習(xí)、教育、文化、娛樂活動提供必要條件，豐富老年人精神文化活動。第五，提供再就業(yè)崗位，鼓勵老有所用。大力開發(fā)適合老年人身體狀況和體現(xiàn)老年人價值的再就業(yè)崗位，鼓勵開展老年人再就業(yè)信息咨詢和技能培訓(xùn)服務(wù)。3.關(guān)注特殊群體，體現(xiàn)社會公平第一，關(guān)注“三無”“三失”等困難老人。深圳市為本市戶籍60周歲以上的“三無”“三失”等困難老人發(fā)放一定數(shù)額的居家養(yǎng)老服務(wù)補貼；同時，在深圳市探索建立以“三無”“三失”等困難老人群體為主要服務(wù)對象的養(yǎng)老護(hù)理院，優(yōu)先保障困難群體的入住和照護(hù)需求。第二，關(guān)注獨居老人和失智老人。通過網(wǎng)絡(luò)虛擬信息技術(shù)，為失智老人提供定位以防走失和開展及時救助服務(wù)，為獨居老年人提供積極情緒關(guān)懷活動及緊急安全援助服務(wù)。第三，關(guān)注計劃生育家庭和失獨老人。推行獨生子女家庭保險保障計劃，探索失獨老人保險保障新模式，照顧計劃生育特殊家庭，妥善解決失獨家庭在生活護(hù)理、保障養(yǎng)老、重病治療、日常生活和心理慰藉等方面的困難。4.打破戶籍限制，促進(jìn)地區(qū)平等一方面，確保流動人口的健康衛(wèi)生權(quán)益。深圳市作為中國人口大量流入地區(qū)，在保障流動人口健康衛(wèi)生權(quán)益方面，面臨較大壓力，全市致力于推動外來流動人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，推動實現(xiàn)流動人口醫(yī)保異地就醫(yī)的實時結(jié)算，提高統(tǒng)籌水平，完善覆蓋外來人口的醫(yī)療救助制度。同時在本市范圍內(nèi)實行無戶籍及居住地限制的“銀齡安康行動”，城市60周歲及以上的老年人可自費加入意外傷害保險。另一方面，推動醫(yī)療資源均衡布局。深圳市在增加全市醫(yī)院、床位、醫(yī)生、護(hù)士等醫(yī)療資源總量的同時，也推進(jìn)原深圳特區(qū)外新建醫(yī)院的選址和投入使用，增加原特區(qū)外市屬公立醫(yī)院的數(shù)量，逐步改善優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源區(qū)域分布不均的現(xiàn)狀。（三）建設(shè)老齡友好之“健康深圳”2015年，召開了中共十五屆五中全會，將“健康中國”作為國家發(fā)展戰(zhàn)略；2016年，政府又發(fā)布具體的規(guī)劃綱要，對中國健康事業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展內(nèi)容等做出明確規(guī)劃，勾畫了我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖。深圳市作為改革前沿陣地，在健康中國戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，發(fā)展出具有深圳特色的“健康深圳”模式；2016年，《深圳市衛(wèi)生與健康“十三五”規(guī)劃》發(fā)布并正式實施，為“健康深圳”建設(shè)提供了具體的行動指南。健康中國戰(zhàn)略從醫(yī)藥衛(wèi)生體制、醫(yī)療保障體系、醫(yī)療服務(wù)體系、公共衛(wèi)生服務(wù)、婦幼衛(wèi)生保健及生育服務(wù)、促進(jìn)中醫(yī)藥傳承與發(fā)展、全民健身、食品藥品安全等方面對中國健康事業(yè)做出具體部署。在國家戰(zhàn)略的引領(lǐng)以及國家政策的支持下，深圳圍繞市民健康素質(zhì)、公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、健康管理、健康產(chǎn)業(yè)等五個領(lǐng)域展開健康深圳建設(shè)（見圖8）。圖8健康深圳建設(shè)與管理示意圖健康深圳建設(shè)圍繞以上五個方面，根據(jù)深圳本土特點，制定相關(guān)規(guī)定，開展具有針對性的特色活動，從而推動了“健康人群、健康服務(wù)、健康社會”的形成（見圖9）。圖9“健康深圳”建設(shè)成效示意圖第一，市民健康素質(zhì)：首先，健康素養(yǎng)是指利用社會信息、促進(jìn)自身健康的能力，它同時也是衡量居民健康水平的重要維度。為了提升居民的健康水平，加強(qiáng)健康素養(yǎng)，深圳出臺了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)健康促進(jìn)條例》，推動學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、城區(qū)、單位等主體形成健康教育網(wǎng)絡(luò)，使健康生活的理念深入每一位居民心中，并在生活中能夠積極主動采取健康的生活方式，最終使健康文化融入社會文化。除了健康教育的形式，深圳積極開展健康促進(jìn)活動，使居民參與到健康行為實踐中，增進(jìn)健康意識。通過以上方式推動深圳健康城市建設(shè)，使市民健康素養(yǎng)得以提升。其次，隨著健康促進(jìn)運動的開展，居民的健康素養(yǎng)得到很大程度的提升，各個健康指標(biāo)均呈現(xiàn)向好的趨勢，主要表現(xiàn)在居民平均預(yù)期壽命與死亡率的變化上。自健康深圳建設(shè)以來，深圳居民預(yù)期壽命提升，死亡率有所下降。居民健康指標(biāo)的持續(xù)向好與健康素質(zhì)的提升為深圳積極應(yīng)對老齡化創(chuàng)造了良好的環(huán)境。第二，公共衛(wèi)生服務(wù)：公共衛(wèi)生服務(wù)更側(cè)重于疾病預(yù)防。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，深圳實施了“三位一體”的重大疾病防控機(jī)制，“三位”指的是具有專業(yè)性質(zhì)的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、綜合和?？漆t(yī)院、以社康中心為代表的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，同時，實施了慢性病綜合防控戰(zhàn)略；其次，深圳進(jìn)一步推動公共衛(wèi)生資源的均衡發(fā)展，使基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)也能夠獲得更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，同時，不斷提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生服務(wù)能力，最終實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)在不同層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)的均等化。在此政策背景下，作為醫(yī)聯(lián)體建設(shè)典型代表的“羅湖模式”[11]形成。此外，深圳重視發(fā)展中醫(yī)藥領(lǐng)域，建設(shè)中醫(yī)治未病體系，實施推進(jìn)“治未病”工程，發(fā)揮中醫(yī)藥在健康領(lǐng)域的作用，推動其服務(wù)能力不斷提升。第三，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)：醫(yī)療服務(wù)被認(rèn)為是由醫(yī)院里具有專業(yè)能力的工作人員提供的一種以醫(yī)學(xué)技術(shù)為基本服務(wù)手段的針對一定社會人群的健康服務(wù)。健康深圳建設(shè)過程中，針對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，深圳注重“質(zhì)”和“量”的雙重提升，擴(kuò)大醫(yī)療資源投入，一方面重視保證醫(yī)療資源的質(zhì)量，另一方面注重加強(qiáng)醫(yī)療領(lǐng)域工作人員的服務(wù)能力。對此，深圳加強(qiáng)了國內(nèi)外醫(yī)療機(jī)構(gòu)的交流，吸取國外醫(yī)療發(fā)展的積極經(jīng)驗，提高深圳市醫(yī)療領(lǐng)域工作人員的專業(yè)水平。同時，根據(jù)深圳發(fā)展特色，發(fā)展“分級診療制度”，通過提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)服務(wù)的能力，最終實現(xiàn)醫(yī)療資源的優(yōu)化利用。第四，健康管理：在健康深圳建設(shè)過程中，深圳市注重“健康管理”的發(fā)展。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)平臺與醫(yī)療領(lǐng)域充分結(jié)合，建立居民健康檔案，加強(qiáng)健康風(fēng)險因素評估，完善居民健康監(jiān)測體系，實現(xiàn)居民健康的信息化管理。同時，深圳重點關(guān)注處于健康風(fēng)險下的特殊人群，加強(qiáng)對該部分群體的健康管理，尤其關(guān)注老年人和慢性病患者的健康管理。在老年人健康管理方面，心理健康是其重點關(guān)注的內(nèi)容，首先，積極開展與心理健康相關(guān)的服務(wù)，保障老年人健康權(quán)益；其次，推動居家長期照護(hù)服務(wù)發(fā)展，推進(jìn)醫(yī)療與養(yǎng)老結(jié)合，實現(xiàn)健康老齡化。第五，健康產(chǎn)業(yè)：在健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，深圳注重激發(fā)社會主體活力，促使多元主體參與到健康產(chǎn)業(yè)中，推進(jìn)健康深圳建設(shè)主體多元化，吸納社會資金并孵化社會組織參與到健康設(shè)施建設(shè)中，如鼓勵社會力量開辦與健康促進(jìn)、健康教育等內(nèi)容相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。深圳在政策鼓勵下，社會優(yōu)質(zhì)資源逐漸被引入健康產(chǎn)業(yè)建設(shè)中，福保社區(qū)頤康之家、園嶺八角樓托養(yǎng)中心等機(jī)構(gòu)的建設(shè)，均是深圳公開引入社會優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老運營資源的實際體現(xiàn)，萬科公辦養(yǎng)老PPP模式的建立，則是政府與社會資本合作的例證。（四）建設(shè)老齡友好之“友好深圳”1.進(jìn)行“老化”改造，建設(shè)宜居城市第一，公共空間和建筑無障礙化。深圳市嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行了全方位的無障礙設(shè)施改造，不再局限于城市的表面地區(qū)諸如機(jī)場、大型車站等，而是深入居民小區(qū)、公路、公交站等城市內(nèi)部場所。第二，交通出行便利化。一方面，深圳市嚴(yán)格執(zhí)行行人過街設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，重點進(jìn)行了公共交通的無障礙化改造，交通設(shè)施的建設(shè)充分考慮了都市的無障礙化標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對老年人實施優(yōu)待政策，例如深圳市戶籍老年人口可以申請辦理《深圳市敬老優(yōu)待證》，非戶籍老年人口可以申請辦理《深圳市暫住老年人免費乘車證》，免費乘坐全市所有公共交通工具，以方便老年人出行。第三，住房設(shè)施適老化。一方面，深圳市鼓勵新建住宅按照住建部最新頒布的“居住設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行建造，滿足老年人對安全和舒適住房的需求；另一方面，深圳市努力探索社會力量對現(xiàn)有住宅的適老化改造，例如參與安裝老年人住宅的無障礙設(shè)施，深圳市多個小區(qū)居委會都聯(lián)合第三方社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人量身定制住宅無障礙改造方案并實施。第四，養(yǎng)老設(shè)施主流化。深圳市城市規(guī)劃注重保障養(yǎng)老設(shè)施用地。[12]例如，2017年深圳市出臺了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的專項規(guī)劃，規(guī)定到2020年全市總共要建立70處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使用新增或現(xiàn)有土地建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，鼓勵相關(guān)部門和社會力量通過老城改造的方式更新配套養(yǎng)老設(shè)施；另外，在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的同時，鼓勵社區(qū)進(jìn)行老齡化設(shè)施安裝或?qū)ΜF(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行改造，新建小區(qū)必須同時進(jìn)行養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，老舊小區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施的改造和完善，著力打造“都市養(yǎng)老”的舒適模式。2.完善保險體系，確?！袄嫌兴馈钡谝?，完善養(yǎng)老保險制度、老齡補貼制度。深圳市目前建立了包括高齡津貼、居家養(yǎng)老補貼、退休獨生子女父母補貼等多項補貼政策在內(nèi)的老齡津貼制度。另外，深圳市的商業(yè)養(yǎng)老保險計劃也在加快推進(jìn)，鼓勵商業(yè)保險產(chǎn)品和企業(yè)或職業(yè)年金制度相銜接，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障模式，保障老年居民的基本生活。第二，改進(jìn)醫(yī)療保險體系。一方面，深圳市在考察居民投保需求的基礎(chǔ)上，民政局、老齡辦和中國人壽共同展開了“銀鈴安康行動”計劃，全面落實老年人的意外傷害保險項目，廣受居民好評。另一方面，深圳市逐步將隨遷老人納入醫(yī)療保險體系，2018年3月開始實施的《社會醫(yī)療保險辦法》規(guī)定，凡是達(dá)到法定退休年齡后移居深圳且在全國其他地區(qū)沒有任何社會保險的人可以參加綜合醫(yī)療保險。第三，準(zhǔn)備建立長期護(hù)理保險制度。從2018年開始，深圳市已經(jīng)開始了建立長期護(hù)理保險制度的準(zhǔn)備工作，包括調(diào)研、出臺制度框架和相關(guān)政策文件。深圳市預(yù)計在2020年1月正式組織推行長期護(hù)理保險制度，減輕失能老人的經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。3.發(fā)展社會服務(wù)，確?！袄嫌兴B(yǎng)”第一，加強(qiáng)分級診療建設(shè)，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)可及化。一方面，深圳市著力推進(jìn)老年醫(yī)學(xué)服務(wù)體系建設(shè)，在多個公立醫(yī)院推進(jìn)老年病科室建設(shè)，例如市人民醫(yī)院引進(jìn)老年醫(yī)學(xué)的“國家隊”，開展和推進(jìn)老年人慢性病的臨床診療；另一方面，深圳市著力推進(jìn)基層醫(yī)療服務(wù)發(fā)展，推廣“羅湖模式”，構(gòu)建貫穿老年生命周期的全方位醫(yī)療服務(wù)鏈條，力求使老年人得到個性化和規(guī)范化的健康管理服務(wù)。第二，建立健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人性化。全方位發(fā)展居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老服務(wù)模式，依托智慧城市對養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合，建立健全全市老年人的服務(wù)系統(tǒng)；發(fā)展老年服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，完善獨居老人、失智老人、失獨老人等弱勢老年群體的服務(wù)體系，為老年人提供及時性的、個性化的服務(wù)，構(gòu)建以人為本的養(yǎng)老服務(wù)模式。第三，鼓勵社會力量參與，促進(jìn)文化體育服務(wù)多樣化。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化養(yǎng)老平臺，開展“幸福老人計劃”項目。為社區(qū)中的老年人提供生活、學(xué)習(xí)等各方面的信息服務(wù)。另外，深圳市通過政府購買服務(wù)的方式，扶持以老年人為服務(wù)對象的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵它們開展符合老年人需求的老年文體活動；同時，老年人也可以加入相關(guān)社團(tuán)組織，發(fā)揮余熱，參與和諧社會的建設(shè)。4.鼓勵社會參與，促進(jìn)社會尊重一方面，鼓勵老年再就業(yè)，促進(jìn)積極老齡化。深圳市通過多種方式促進(jìn)老年人的社會參與，例如鼓勵老年人成立或參加社會組織，組織開展老年人傳授經(jīng)驗關(guān)懷青少年或低齡老人服務(wù)高齡老人的互助服務(wù)等活動；另外，也可以鼓勵老年人加入社區(qū)巡邏隊等自發(fā)組織中，在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定等方面發(fā)揮自己的余熱。另一方面，倡導(dǎo)現(xiàn)代化的養(yǎng)老觀念，營造一個孝敬老人的社會環(huán)境。深圳市在鼓勵老年人參與社會生活的同時，廣泛宣傳尊老、愛老的傳統(tǒng)美德，教育全體市民關(guān)愛老人；樹立孝老、敬老的典型模范，接納、尊重、愛護(hù)老年群體。（五）建設(shè)老齡友好之“創(chuàng)新深圳”1.醫(yī)療服務(wù)創(chuàng)新——羅湖模式作為中國首批公立醫(yī)院改革試點城市，深圳早在2012年就開始了醫(yī)療、醫(yī)藥和醫(yī)療保險綜合改革模式的探索，致力于調(diào)整辦醫(yī)方向、協(xié)調(diào)醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的關(guān)系等，真正以服務(wù)群眾、解決群眾看病問題為目的。而近年來出現(xiàn)的“羅湖模式”便是深圳7年醫(yī)改中，最具創(chuàng)新性、效果最突出的探索成果，該模式的創(chuàng)新內(nèi)容共分為三個部分：一是在辦醫(yī)方向上的創(chuàng)新，醫(yī)院將“側(cè)重醫(yī)療”改為“側(cè)重健康管理”；二是醫(yī)療保險支付方式的創(chuàng)新，從“疾病保障”到“健康保障”；三是就醫(yī)模式的創(chuàng)新，加強(qiáng)居民去社康中心就醫(yī)的意愿。第一，辦醫(yī)方向的創(chuàng)新。在“羅湖模式”中，本區(qū)內(nèi)的公立醫(yī)院與社區(qū)康復(fù)中心不再各自為政，而是建立一個擁有唯一法人的、高度一體化的醫(yī)療共同體，即羅湖醫(yī)院集團(tuán)。該共同體在實現(xiàn)羅湖區(qū)內(nèi)“人員編制、運行管理、醫(yī)療服務(wù)”三方位的一體化同時，還將區(qū)域內(nèi)的各種醫(yī)療資源“合并同類項”，合并后建立的資源有以下6種：放射成像、醫(yī)學(xué)檢測、社會健康管理、消毒供應(yīng)、物流和健康管理、資源共享站，真正實現(xiàn)了社區(qū)檢測結(jié)果的相互承認(rèn)和醫(yī)療資源的交流。這既減少了患者看病時多次檢測的煩惱，也節(jié)省了醫(yī)院的資源。除此之外，通過該模式，公立醫(yī)院與社區(qū)康復(fù)中心之間的關(guān)系以及各自的功能定位都被再次調(diào)整與明確：醫(yī)院逐步轉(zhuǎn)向危重病、疑難雜癥和教學(xué)研究的診斷和治療；作為醫(yī)院的補充，社區(qū)康復(fù)中心則負(fù)責(zé)診療常見多發(fā)病、公共衛(wèi)生服務(wù)和預(yù)防保健等功能。第二，醫(yī)保支付模式的創(chuàng)新。改革后的模式概括而言，就是“總額管理、結(jié)余獎勵”：以羅湖區(qū)內(nèi)所有的簽約居民為對象，將上一年度的基本醫(yī)保大病統(tǒng)籌基金和地方補充醫(yī)療保險基金支付總額，加上本年度全市醫(yī)保支出平均增長比率值，全部打包給醫(yī)院集團(tuán)，且若在年終清算時有結(jié)余，就用作集團(tuán)內(nèi)部的獎勵，切實提高了醫(yī)療人員的工資與福利水平。第三，就醫(yī)模式的創(chuàng)新。該創(chuàng)新是以將羅湖區(qū)內(nèi)原本的社區(qū)門診轉(zhuǎn)型為健康服務(wù)中心，加大本來效益較差的健康服務(wù)中心的投資和宣傳力度來實現(xiàn)的。與此同時，針對一些社康中心由于基礎(chǔ)建設(shè)而無法拍片或者做B超檢查的問題，醫(yī)院集團(tuán)會定期地將放射影像診斷車開入這些社區(qū)，為這些社區(qū)居民做檢測、檢查。此外，在一體化的運營結(jié)構(gòu)下，公立醫(yī)院與社區(qū)康復(fù)中心成為醫(yī)療共同體，通過醫(yī)院與社區(qū)康復(fù)中心的聯(lián)動，以專家進(jìn)社區(qū)、保證診療方案、建立質(zhì)量保障機(jī)制、統(tǒng)一用藥目錄等方式為居民提供一體化、均質(zhì)化的醫(yī)療服務(wù)。居民因此有了更多的就醫(yī)選擇。2.養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新——福田模式與金融養(yǎng)老第一，福田模式。福田模式，即一種普惠的、以公建民營的方法實現(xiàn)社會化運營的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運行模式，該機(jī)構(gòu)一般集多種功能于一身。其起源于福田，為了改善本區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)方式與供給結(jié)構(gòu)，對園嶺八角樓“托養(yǎng)中心”進(jìn)行PPP（公私合營）項目改革試點。提供的養(yǎng)老服務(wù)項目包括但不限于老年人日間照料、托養(yǎng)、居家養(yǎng)老指導(dǎo)、“醫(yī)養(yǎng)護(hù)”三結(jié)合服務(wù)。而服務(wù)項目的綜合性與公建民營的特殊性，正是該模式的創(chuàng)新之處。第二，金融養(yǎng)老。金融養(yǎng)老，即銀行推出的具有老年特色的金融產(chǎn)品，通過金融產(chǎn)品的使用來獲取資金，為老年人的養(yǎng)老提供資金保障。以民生銀行深圳分行為例，該分行推出“安心存”“穩(wěn)贏系列”等產(chǎn)品，此類產(chǎn)品有兩個特點：一是保證本金的安全，這正切合了中國老年人的“金錢觀”，相較于更高的收入，老年人往往更多地考慮安全性，這也有利于推進(jìn)這類產(chǎn)品；二是收益較基準(zhǔn)利率高約四成，并且采用按月付息的方式，老年客戶購買后如同收獲一份穩(wěn)定的養(yǎng)老金。除此之外，由于老年人身體、智力的原因，不方便去銀行更換金融社?？ǎ瑢Υ?，銀行還在41個網(wǎng)點設(shè)立了“愛心小組”，為深圳市區(qū)域內(nèi)60歲以上且需要更換金融社?？ǖ纳鐣ｋU參保人提供上門辦卡服務(wù)。四深圳積極應(yīng)對人口老齡化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)我國社會目前正面臨著人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，推進(jìn)健康老齡化、積極老齡化是我國應(yīng)對老齡化高速發(fā)展態(tài)勢的必經(jīng)之路，深圳市應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前政策，通過多種途徑提升老年人的生理健康、心理健康和社會適應(yīng)水平。想要立足于本土情況，積極應(yīng)對人口老齡化，深圳市不僅要關(guān)注人口老齡化的背景、現(xiàn)狀、未來趨勢與應(yīng)對方式，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注當(dāng)前本市應(yīng)對人口老齡化所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。目前看來，深圳市在積極應(yīng)對人口老齡化方面擁有較多機(jī)遇。從宏觀來看，在“十三五”規(guī)劃著重關(guān)注民生的大背景下，深圳市首先面臨國家層面的政策支持，包括國家先后出臺《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等相關(guān)文件，無不體現(xiàn)著積極的政策機(jī)遇。其次在全面深化改革的過程中，政府加快職能轉(zhuǎn)變推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了更廣闊的活動空間。在此基礎(chǔ)上，我國政治制度的優(yōu)越性可以確保政府在“政府主導(dǎo)”和“政府托底”的雙保證下，對養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略體系的建設(shè)方向起主導(dǎo)作用。最后，在文化層面，我國“以孝為先”的文化價值基礎(chǔ)和“以家為本”的養(yǎng)老區(qū)域選擇將成為深圳市積極面對老齡化挑戰(zhàn)的重要文化基礎(chǔ)。從省情、市情方面來說，廣東省、深圳市養(yǎng)老相關(guān)政策的出臺及實施力度的增強(qiáng)，深圳市經(jīng)濟(jì)環(huán)境的先發(fā)優(yōu)勢，“十二五”時期深圳市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)取得的建設(shè)性成就和積攢的豐富經(jīng)驗，以及深圳市作為青年城市在面臨老齡化問題時的時間準(zhǔn)備優(yōu)勢都成為深圳積極應(yīng)對老齡化的助力器，為深圳加快構(gòu)建高質(zhì)量高水平的養(yǎng)老服務(wù)體系提供了經(jīng)濟(jì)、制度、文化和經(jīng)驗上的機(jī)遇和準(zhǔn)備。利用發(fā)展機(jī)遇的同時，我們同樣需要重視深圳市積極應(yīng)對人口老齡化過程中面臨的挑戰(zhàn)。目前看來，深圳市人口老齡化形勢嚴(yán)峻，老年人口絕對規(guī)模大、“候鳥式”養(yǎng)老問題突出、老齡化發(fā)展速度持續(xù)加快等都是目前深圳市積極應(yīng)對人口老齡化過程中難啃的“硬骨頭”。分別來說，當(dāng)前深圳市面臨的挑戰(zhàn)之一表現(xiàn)在積極應(yīng)對老齡化過程中面臨的頂層設(shè)計方面。首先，深圳市目前人口老齡化的戰(zhàn)略理念較為單一，制度政策覆蓋面不足；其次，社會發(fā)展目標(biāo)中缺少“以人為本”的建設(shè)理念，忽略了老年人口的價值與正式需求，缺乏應(yīng)對老齡化的全局性規(guī)劃，造成老齡化管理機(jī)構(gòu)分散、管理效率低下。挑戰(zhàn)之二表現(xiàn)在目前深圳市老齡化進(jìn)程中的具體問題方面。首先，深圳特色的“候鳥式”養(yǎng)老問題突出，戶籍老人和非戶籍老人的養(yǎng)老問題相互疊加，進(jìn)一步加重了社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；其次，各個地區(qū)之間養(yǎng)老資源分配不均，公共財政和社會力量的支持不夠，同時專業(yè)人才流失嚴(yán)重，現(xiàn)有老齡服務(wù)人才建設(shè)滯后；最后，現(xiàn)有的養(yǎng)老體系不夠完善，流程、設(shè)施和評估方法等標(biāo)準(zhǔn)尚未有統(tǒng)一規(guī)定。因此，在當(dāng)前我國人口老齡化持續(xù)加深的背景下，了解機(jī)遇、利用機(jī)遇，了解挑戰(zhàn)、應(yīng)對挑戰(zhàn)，不斷克服應(yīng)對人口老齡化過程中遇到的各種困難，是積極應(yīng)對深圳市人口老齡化過程中不可忽視的部分。（一）深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的中長期機(jī)遇1.大環(huán)境下的中長期機(jī)遇第一，國家層面強(qiáng)有力的政策支持。繼“兩個一百年”奮斗目標(biāo)提出以來，黨中央高度重視養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，先后出臺多個相關(guān)政策文件，對日后的養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃提出更高要求。如2017年2月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕13號）、2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善促進(jìn)消費體制機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》、2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等。這些國家層面的政策和指導(dǎo)意見的出臺無疑給深圳的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展注入一劑強(qiáng)有力的強(qiáng)心針，使深圳市持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有據(jù)可依。第二，全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能為養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展提供更大空間。全面深化改革的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)，對日后養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，全面深化改革有助于發(fā)揮市場作用，進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的社會化發(fā)展。2019年《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》的印發(fā)，從推動民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，深化非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記制度，支持境內(nèi)外資本投資舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等方面推動養(yǎng)老服務(wù)市場的全面開放。另一方面，全面深化改革以增強(qiáng)人民福祉為出發(fā)點和落腳點，有利于“以人為本”養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展。如2016年10月國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確提出“以促進(jìn)健康為中心”，制定實施老年人體質(zhì)健康計劃。這些都為深圳應(yīng)對人口老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃提出新的機(jī)遇與可能：深圳市既要全面推進(jìn)深化改革的總要求，緊跟改革方向、明確改革理念，也要注重統(tǒng)籌謀劃與因地制宜相結(jié)合，凝聚共識、審時度勢，抓住重大歷史機(jī)遇期，推動健康養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老深圳模式的發(fā)展。第三，我國社會主義制度突出的優(yōu)越性是深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的重要制度機(jī)遇。社會主義的制度機(jī)遇主要體現(xiàn)在政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)與托底作用、資源配置與整合能力兩大方面。首先，在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的過程中，我國政治制度可以保證政府在養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略體系的建設(shè)中，通過“建機(jī)制”和“強(qiáng)監(jiān)管”起到方向上的主導(dǎo)作用，在基礎(chǔ)養(yǎng)老保障上起到托底作用，形成“政府主導(dǎo)”和“政府托底”的雙格局，為社會養(yǎng)老體系的建立和不斷完善提供保障。其次，基于中國特色的社會主義制度，我國政府具備在養(yǎng)老政策頂層設(shè)計、法制環(huán)境創(chuàng)立、市場資源配置等方面的強(qiáng)大設(shè)計能力，可以制定具有地方特色的老年福利政策和體制；與此同時在資源配置方面，我國政府具有較強(qiáng)的動員各方資源保證養(yǎng)老制度穩(wěn)定發(fā)展的能力，這是許多發(fā)達(dá)國家所不具備的優(yōu)勢條件。第四，文化背景的基礎(chǔ)支撐。在我國現(xiàn)有的主流文化背景方面，“以孝為本”的養(yǎng)老、敬老文化歷史悠久，奠定了中國養(yǎng)老的價值理念。同時，在“孝文化”支持下的家庭養(yǎng)老始終是我國養(yǎng)老主體中可持續(xù)依賴的中堅力量。以中國的老年人口規(guī)模來看完全的社會化養(yǎng)老會造成過大的基礎(chǔ)設(shè)施和財政壓力，市場也無法完全消化，即便作為青年城市，發(fā)展動力強(qiáng)勁的深圳市也同樣如此。因此我國“以孝為先”的文化價值基礎(chǔ)和“以家為本”的養(yǎng)老區(qū)域選擇便成了深圳市積極面對老齡化問題的重要文化機(jī)遇與挑戰(zhàn)。依靠家庭養(yǎng)老作為城市養(yǎng)老服務(wù)的中堅力量，配合醫(yī)療、養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，可以在最大程度上緩解深圳市因老齡化帶來的城市養(yǎng)老壓力，從而更加積極地應(yīng)對老齡化的問題和挑戰(zhàn)。2.省情、市情環(huán)境下的中長期機(jī)遇第一，廣東省、深圳市養(yǎng)老政策的出臺及實施。2018年1月，發(fā)布了《廣東省衛(wèi)生計生委等13部門關(guān)于印發(fā)〈廣東省“十三五”健康老齡化規(guī)劃〉的通知》（粵衛(wèi)〔2017〕153號），同時深圳市為認(rèn)真貫徹黨中央、省有關(guān)決策部署，相繼出臺了《深圳市人民政府關(guān)于加快發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的意見》《深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助辦法》《深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點工作方案》等系列文件和配套政策，為深圳積極應(yīng)對人口老齡化創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境與制度支持。第二，深圳市經(jīng)濟(jì)環(huán)境的戰(zhàn)略優(yōu)勢。深圳市作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)，在養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展方面具有較明顯的先決優(yōu)勢。在養(yǎng)老市場方面，截至2017年底，深圳市常住人口中65歲及以上老年人口已達(dá)44.02萬人，養(yǎng)老需求龐大。除此之外，深圳市的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展較早，服務(wù)業(yè)占GDP比重達(dá)58.8%，不論是市場發(fā)展的成熟度還是經(jīng)濟(jì)體制改革的深度都處于國內(nèi)前列，具有產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展的成熟經(jīng)驗。綜合養(yǎng)老需求、養(yǎng)老消費能力和市場成熟度來看，深圳市養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展?jié)摿^大。與此同時，深圳市財政收入豐厚，具有較強(qiáng)的養(yǎng)老基礎(chǔ)性支持能力。面對老齡化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)作為公共服務(wù)的重要組成部分，僅靠市場化發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公共服務(wù)事業(yè)更需要政府加強(qiáng)直接支持與重點培育，以保證養(yǎng)老服務(wù)的公益性特點，這就需要政府具有較強(qiáng)的財政支持能力。在“十二五”規(guī)劃末期，深圳市財政收入規(guī)模繼續(xù)穩(wěn)步上升，每平方千米產(chǎn)出的GDP、財政收入均居全國大城市首位，迸發(fā)出強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)活力，為日后養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展打下良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，深圳市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已取得基礎(chǔ)性成就?！笆濉逼陂g，深圳市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已取得長足進(jìn)步，長期護(hù)理保險與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點發(fā)展為深圳市應(yīng)對老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃提出新要求，同時也提供了新機(jī)遇。作為全國示范城市，為積極應(yīng)對人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)變化，打造健康深圳，深圳市在實施老年人意外傷害和意外醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒廣州等試點城市，綜合協(xié)調(diào)與因勢利導(dǎo)相結(jié)合，大膽探索具有“深圳樣板”的長期護(hù)理保險，推動建立與醫(yī)療保險緊密結(jié)合的老年人長期護(hù)理保險制度。自深圳市被列為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革首批試點城市以來，率先制定了《深圳市醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)規(guī)范》這一標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)性技術(shù)文件，創(chuàng)建的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合“羅湖模式”，打通了健康養(yǎng)老的最后一公里。截至2019年4月，全市共有養(yǎng)老床位總數(shù)9539張、社區(qū)老年人日間照料中心88家、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)45家，居家養(yǎng)老服務(wù)基本實現(xiàn)社區(qū)全覆蓋?！笆濉睍r期取得的建設(shè)性成就和積攢的豐富經(jīng)驗都成為深圳后期積極應(yīng)對老齡化的強(qiáng)大助力器，為深圳加快構(gòu)建高質(zhì)量高水平的養(yǎng)老服務(wù)體系提供了堅實的支撐和有力的保障。第四，深圳市作為“青年城市”的準(zhǔn)備優(yōu)勢。深圳市作為“移民”城市，具備更加年輕化的人口結(jié)構(gòu)，仍是我國老年人口較少且最年輕的城市之一。雖然目前深圳市進(jìn)入老齡化的進(jìn)程在不斷加快，但從人口紅利和總體的老年人口比例來看老齡化情況較為樂觀，這使深圳市有一定的時間優(yōu)勢以做到未雨綢繆。與此同時，已進(jìn)入老齡化的上海、北京、天津等城市可以為深圳市的老齡化問題應(yīng)對提供較多的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以使深圳站在更高的經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)驗的起點上做好步入老齡化社會前的準(zhǔn)備工作?？傮w來看，深圳市積極應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的前景較明朗，面臨的機(jī)遇包括在大環(huán)境下國家層面的政策支持、全面深化改革的機(jī)遇、我國政治制度的優(yōu)勢以及我國文化背景的基礎(chǔ)支撐。在省情、市情方面面臨包括養(yǎng)老相關(guān)政策的出臺及實施、地區(qū)資源環(huán)境的明顯優(yōu)勢以及老齡社會準(zhǔn)備應(yīng)對的時間優(yōu)勢等中長期的機(jī)遇條件。（二）深圳市積極應(yīng)對人口老齡化的中長期挑戰(zhàn)隨著人口老齡化程度的加劇，當(dāng)前深圳市政府的頂層設(shè)計和政策體系已不足以支撐老齡化人口，無法為老齡化人口提供全面的保障。此外，在深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，過度強(qiáng)調(diào)老齡化事業(yè)的經(jīng)濟(jì)作用而忽略人文理念，由此導(dǎo)致的需求缺失也是造成深圳人口老齡化中長期的挑戰(zhàn)。最后，老齡化事業(yè)管理機(jī)構(gòu)分散、管理效率不足也將對人口老齡化長期發(fā)展造成挑戰(zhàn)。1.宏觀層面的挑戰(zhàn)第一，戰(zhàn)略理念單一，制度政策覆蓋不足。“十三五”以來，深圳市政府積極倡導(dǎo)健康養(yǎng)老理念，將健康養(yǎng)老理念視為當(dāng)前人口老齡化的核心戰(zhàn)略理念。這一理念的產(chǎn)生與發(fā)展具有合理性，但卻具備明顯的時限性與局限性。目前，深圳老齡化建設(shè)已取得一些成績，特別是醫(yī)養(yǎng)方面取得了長足的發(fā)展與進(jìn)步，但由于健康養(yǎng)老理念單一，未能全面覆蓋老齡化人口的內(nèi)涵，因而導(dǎo)致部分老齡化人口的潛在需求未得到重視與滿足，特別是社會服務(wù)方面的需求，這就導(dǎo)致社會服務(wù)體系建設(shè)與內(nèi)容存在滯后性。長期貫徹當(dāng)前的健康養(yǎng)老理念，將導(dǎo)致老齡化發(fā)展單一化，阻礙深圳人口老齡化的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展，給深圳中長期老齡化發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。針對這一挑戰(zhàn)，可推動老齡化戰(zhàn)略理念的發(fā)展，逐步完善深圳老齡化戰(zhàn)略理念的內(nèi)涵，重視老年人需求的多樣化與個性化趨勢，從而實現(xiàn)老齡化事業(yè)的科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)。深圳市當(dāng)前頂層設(shè)計的路徑和方向與綱要存在差距，尚未形成具有針對性的養(yǎng)老、助老制度和覆蓋老齡人口的養(yǎng)老、助老生活。因而，當(dāng)前深圳市老齡化事業(yè)的覆蓋范圍與內(nèi)容有限，制度與政策保障也存在不足，當(dāng)前的頂層設(shè)計與政策制度將給中長期人口老齡化帶來巨大挑戰(zhàn)。第二，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)中缺失“以人為本”。深圳市長期將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的首要任務(wù)，對于老齡化事業(yè)等社會福利事業(yè)關(guān)注不足。近年來，深圳市逐漸關(guān)注并推動老齡化事業(yè)的發(fā)展，主要原因是深圳市逐漸進(jìn)入老齡化社會，老齡化將對社會發(fā)展速度及勞動力數(shù)量造成沖擊，對實現(xiàn)深圳市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)造成一定阻礙。因此，為實現(xiàn)深圳社會經(jīng)濟(jì)長效、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，減少人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會的危害，深圳市采取了一系列行動，從開放戶籍到多層次養(yǎng)老，從醫(yī)療資源到養(yǎng)老保障的改革，這些措施雖取得良好的效果，但更多卻是為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，因而基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)而采取的應(yīng)對老齡化手段，忽略了老年人口的價值與正式需求，缺失了以人為本的理念。因此，在深圳中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中應(yīng)納入人文理念，從人本主義出發(fā)，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會與社會福利的可持續(xù)發(fā)展。第三，管理機(jī)構(gòu)分散，管理效率不足。深圳市政府涉及老齡化工作的機(jī)構(gòu)眾多，衛(wèi)健委、民政部門、人力資源與社會保障等多部門分別統(tǒng)籌醫(yī)療、救助服務(wù)與養(yǎng)老保障等內(nèi)容，這種分散化、碎片化的管理與運作模式導(dǎo)致各部門間管理內(nèi)容與管理主體重疊，并存在多人管理或無人管理的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致老齡化事業(yè)管理合力不足。老齡化管理機(jī)構(gòu)的分散管理除導(dǎo)致管理主體與內(nèi)容的重疊外，還導(dǎo)致部門管理層級模糊。當(dāng)前老齡化事業(yè)管理機(jī)構(gòu)眾多，內(nèi)容多樣，因而在具體的行政管理中存在部門間、部門內(nèi)部對接不力，層級管理模糊的問題，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅會降低各機(jī)構(gòu)的行政效率，也將在一定程度上導(dǎo)致社會資源浪費。最后，深圳市老齡化事業(yè)管理機(jī)構(gòu)聯(lián)動不足，信息溝通與整合不暢也將在一定程度阻礙中長期人口老齡化的發(fā)展。當(dāng)前深圳各部門已著手建立的信息化系統(tǒng)，已為老齡化人口提供相應(yīng)服務(wù)，但各信息系統(tǒng)間互通性不佳，因而各部門內(nèi)部責(zé)任、管理內(nèi)容與信息互通能力仍有待提高。2.微觀層面的挑戰(zhàn)“十三五”時期，深圳市老年人口數(shù)量的增長進(jìn)入快車道，尤其是高齡老人、失能半失能老人、空巢獨居老人等養(yǎng)老服務(wù)對象的數(shù)量將大幅增加。市民群眾對于養(yǎng)老服務(wù)的需求將更加迫切、旺盛和多樣化。市民群眾對于完善可靠的社會福利保障的需求增加，更加追求宜居的社區(qū)環(huán)境和高質(zhì)量的美好生活。這就使社會管理、社會融合及社會再組織化的難度大幅增加，政府相關(guān)部門廣泛提供均等化社會服務(wù)的壓力也越來越大，同時養(yǎng)老服務(wù)也面臨著嚴(yán)峻的形勢和巨大的挑戰(zhàn)。在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的進(jìn)程中，除政策制度思路和戰(zhàn)略理念等頂層設(shè)計不夠清晰明確外，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)條件仍然較為薄弱，發(fā)展仍處于起步階段，因此還存在諸多具體挑戰(zhàn)。第一，“候鳥式”養(yǎng)老的特點突出，全市養(yǎng)老存在“斷崖式”養(yǎng)老壓力。由于來深的第一代建設(shè)者即將同步步入老年，養(yǎng)老需求明顯增加；加之深圳戶籍制度的改革速度加快，來深建設(shè)者的市民化進(jìn)程也不斷加速，使戶籍老人與非戶籍老人嚴(yán)重倒掛，同時戶籍老人和非戶籍老人的養(yǎng)老問題也相互疊加，進(jìn)一步加重了社會養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。同時，絕大部分福利政策所面向的目標(biāo)人群是戶籍老人，福利覆蓋范圍有限，進(jìn)而產(chǎn)生了資源分配不均衡、養(yǎng)老資源浪費等問題。此外，在發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的過程中借鑒其他發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，如引入“時間銀行”機(jī)制。但是深圳市人口流動率較高，“候鳥式”養(yǎng)老特點突出，如何發(fā)揮“時間銀行”等機(jī)制的優(yōu)勢則面臨著巨大挑戰(zhàn)。第二，社會力量和資源參與不足。當(dāng)前，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，創(chuàng)辦養(yǎng)老護(hù)理院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老創(chuàng)新服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施是重中之重，然而資金來源全部依靠政府投資，多數(shù)老齡化產(chǎn)業(yè)均以政府為主導(dǎo)，并未充分動員社會各方力量。但是，當(dāng)前公共財政資金有限，難以確保各老齡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保證深圳各地區(qū)養(yǎng)老體系的建設(shè)。當(dāng)前深圳市衛(wèi)計委與民政部門發(fā)布相關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點文件，鼓勵試點地區(qū)開辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，以資金的形式鼓勵公立醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作。但是公共資金的投入有限，當(dāng)前主要撥款對象為政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，撥款資金也首先實現(xiàn)公立醫(yī)療衛(wèi)生全覆蓋，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度不夠，尤其是對于護(hù)理型床位資助力度不足。如此一來，將無法激發(fā)市場活力，市場資源配置效能無法發(fā)揮作用，長期依靠政府力量參與老齡化建設(shè)，將會帶給政府巨大的財政與人力資源壓力，從而給深圳老齡化發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。第三，專業(yè)人才短缺。養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展更多的聚焦點在于推動養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，不斷提升設(shè)施設(shè)備水平和服務(wù)管理能力，以滿足老年人的剛性需求，卻忽視了老年人的心理精神健康。當(dāng)前深圳老齡服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)滯后，未能將其納入中長期人才發(fā)展規(guī)劃，沒有制定明確的老齡服務(wù)專業(yè)人才薪酬標(biāo)準(zhǔn)，造成原有的部分專業(yè)人才流失。第四，深圳當(dāng)前養(yǎng)老體系中存在規(guī)范不明確、流程不具體、評估方法不確定、資源設(shè)施配置不齊全等問題。深圳市尚未形成統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)人員配置比例，而規(guī)范是指導(dǎo)一個行業(yè)的標(biāo)桿，沒有規(guī)范指導(dǎo)的養(yǎng)老體系將面臨諸多問題。此外，當(dāng)前深圳市各部門針對養(yǎng)老體系的管理方式也存在不足，養(yǎng)老體系中的管理主體、具體內(nèi)容與具體評估標(biāo)準(zhǔn)及方法存在缺失，未明確規(guī)定主管單位與養(yǎng)老體系中的具體服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)生以上困境的原因主要是當(dāng)前深圳市養(yǎng)老體系建設(shè)剛剛起步，出臺的政策文件多圍繞養(yǎng)老體系的試點建設(shè)展開，當(dāng)前深圳市著重關(guān)注養(yǎng)老體系建設(shè)的數(shù)量，而對于養(yǎng)老體系的質(zhì)量等問題未進(jìn)行深入探究?；诋?dāng)前政策環(huán)境，養(yǎng)老體系發(fā)展將面臨諸多困境，長此以往將阻礙養(yǎng)老體系的建設(shè)。五國內(nèi)外積極應(yīng)對人口老齡化的前瞻性舉措及借鑒2017年度深圳市老年人口分區(qū)統(tǒng)計顯示，深圳60歲及以上人口達(dá)到29.12萬人，占深圳常住人口總數(shù)的23.2%，這意味著深圳的人口老齡化形勢已非常嚴(yán)峻?！渡钲谑忻裾聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，將提升老年人福利水平和加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為加強(qiáng)基本民生保障的重要舉措。但是，《深圳市人民政府關(guān)于加快發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的意見》指出，深圳全市老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體相對滯后，設(shè)施偏少、水平較低、人才短缺等問題凸顯。在深圳老齡化形勢日益嚴(yán)峻及應(yīng)對措施尚不完善的背景下，及時有效地借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的養(yǎng)老政策是解決養(yǎng)老難題的一個捷徑。世界各國政府也在積極參與應(yīng)對人口老齡化問題，學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)國家中適合我國發(fā)展的政策經(jīng)驗，可以在較短時間內(nèi)促進(jìn)我國養(yǎng)老政策的制定和完善。以德國、日本、韓國和荷蘭為代表的國家建立了以公共保險支持全面覆蓋的長期照護(hù)服務(wù)來提供社區(qū)和居家照顧、機(jī)構(gòu)照顧以及支持性住房服務(wù)；以澳大利亞、法國、西班牙和愛爾蘭為代表的國家也以公共保險支持長期照護(hù)服務(wù)，但部分長期照護(hù)服務(wù)是基于資產(chǎn)和收入情況進(jìn)行提供，并未全面覆蓋；美國和意大利等國家僅基于資產(chǎn)和收入調(diào)查為低收入老人提供長期照護(hù)服務(wù)。在這些提供社區(qū)和居家照顧服務(wù)的國家中，支持老年人自主管理服務(wù)（consumer-directedcare）而非由服務(wù)提供者決定和管理服務(wù)已成為新的趨勢。因為應(yīng)對人口老齡化的舉措有多個方面，所以應(yīng)從多個角度借鑒學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗。首先，養(yǎng)老制度是受老齡化進(jìn)程沖擊最大的社會政策，同時也是在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中扮演最重要角色、起最基礎(chǔ)作用的社會政策，構(gòu)建適應(yīng)于老齡社會的養(yǎng)老體系是應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的重中之重；其次，深圳存在許多低收入家庭，未來老年之后，如果他們繼續(xù)留在深圳，將成為一大部分老年貧困家庭，因此深圳面臨著非戶籍老年人養(yǎng)老的挑戰(zhàn)；再次，人均壽命的延長導(dǎo)致失智、失能老年人數(shù)量的增長，相關(guān)的照護(hù)服務(wù)需求大幅增加，因此，提升當(dāng)?shù)乩夏耆藢﹂L期照護(hù)服務(wù)的可及性十分必要；最后，居家養(yǎng)老有利于老年人的身心健康并被視為理想的養(yǎng)老模式，因此，如何促進(jìn)老年人居家養(yǎng)老的發(fā)展對積極老齡化的實現(xiàn)十分重要。所以，本章總結(jié)了國內(nèi)外養(yǎng)老制度的總體規(guī)劃、老年貧困的應(yīng)對、養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和社區(qū)居家養(yǎng)老四個方面的前瞻性舉措及借鑒，并通過分析得出對深圳的啟示和建議，以應(yīng)對深圳的人口老齡化及現(xiàn)有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，對深圳中長期規(guī)劃中養(yǎng)老相關(guān)政策的制定具有重要意義。本章的研究思路框架如圖10所示。圖10國內(nèi)外積極應(yīng)對人口老齡化的前瞻性舉措及借鑒研究框架（一）養(yǎng)老制度的總體規(guī)劃本節(jié)首先總結(jié)了國外為應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)對養(yǎng)老制度進(jìn)行的改革經(jīng)驗，然后結(jié)合深圳市的實際情況，對養(yǎng)老制度的總體規(guī)劃給出建議，尤其是重點論述了延遲退休政策改革，深圳可以作為試點城市。本節(jié)的研究思路框架如圖11所示。圖11養(yǎng)老制度的總體規(guī)劃研究思路框架1.國外養(yǎng)老制度的改革經(jīng)驗養(yǎng)老保險制度是受老齡化進(jìn)程沖擊最大的社會政策，同時也是在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中扮演最重要角色、起最基礎(chǔ)作用的社會政策，構(gòu)建適應(yīng)于老齡社會的養(yǎng)老保險體系將是應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)諸種政策的重中之重。近年來，發(fā)達(dá)國家從建立完善多支柱養(yǎng)老保險模式、縮減政府財政補貼比例、增加個人繳費比重、擴(kuò)大制度覆蓋面等方面對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行改革，加強(qiáng)養(yǎng)老保障的可持續(xù)性，并且采取一系列綜合配套改革政策，使制度能夠順暢運行，尤其是延遲退休政策，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。首先，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系是各國養(yǎng)老制度改革的首要措施。日本針對不同群體建立了多層次的養(yǎng)老保險體系。日本的養(yǎng)老保險制度也稱為年金制度，主要分為三個層次：國民年金制度是第一層次，主要面向全體國民，是最基礎(chǔ)的公共養(yǎng)老保險制度；厚生年金制度和共濟(jì)年金制度是第二層次，分別面向私營企業(yè)員工和公共部門職工；企業(yè)年金制度屬于第三層次，可分為公司年金和個人年金兩類，是根據(jù)公司制度和個人意愿選擇性參加的補充養(yǎng)老保險制度。[13]其次，調(diào)整養(yǎng)老金收繳制度。瑞典進(jìn)行的養(yǎng)老保險制度改革，一是從收入與支出兩方面穩(wěn)定財源。從1980年開始，瑞典實施養(yǎng)老金支出緊縮政策，一方面，著力把控養(yǎng)老金的領(lǐng)取資格，取消了部分原有領(lǐng)取住房補貼者的領(lǐng)取資格；另一方面，降低了養(yǎng)老金津貼標(biāo)準(zhǔn)。二是在“節(jié)流”的同時，瑞典也施行了“開源”措施。1994年，國家開始對養(yǎng)老保險繳費基數(shù)進(jìn)行調(diào)整，在改革前，養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)以取得最高收入的15年間的平均收入值為依據(jù)，而在改革后，個人需要按照勞動期間全部工資及津貼收入的總和來計算養(yǎng)老保險的繳費金額。除此之外，在改革前，個人的養(yǎng)老保險繳納金額只占工資的1%，剩余部分主要由國家財政補貼，而在改革后，雇員的養(yǎng)老保險繳納金額比例大幅度提高至7%。最后，制定漸進(jìn)式延遲退休政策是大勢所趨。在人口老齡化背景下，對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度參數(shù)的調(diào)整，有利于緩解養(yǎng)老金支付危機(jī)。為了應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，很多國家都施行了延遲退休年齡的政策措施。2006年，英國政府出臺了《就業(yè)平等（年齡）條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》規(guī)定，國家的法定退休年齡為65歲，并計劃從2010年4月6日開始推行延遲法定退休年齡政策，遵循男女有別的原則，實行三步走戰(zhàn)略：首先，提高女性的退休年齡，計劃到2020年將女性退休年齡提高至65歲，實現(xiàn)統(tǒng)一的男女退休年齡；其次，到2024年實現(xiàn)男女66歲退休的目標(biāo)；最后，在此基礎(chǔ)上推行第三階段的延遲法定退休年齡改革方案，即用20年的時間將男女退休年齡從66歲提高至68歲。之后在廣泛征求專家與民眾意愿的基礎(chǔ)上，英國相繼頒布了《養(yǎng)老金法案2007》《養(yǎng)老金法案2011》《養(yǎng)老金法案2014》等，不斷調(diào)整延遲法定退休年齡的時間計劃表。2015年，英國男性的退休年齡為65歲，女性的退休年齡為62.5歲。根據(jù)當(dāng)時的規(guī)劃，到2018年11月，女性的退休年齡應(yīng)延長至與男性退休年齡一致，即65歲；到2020年，就會提前實現(xiàn)男女統(tǒng)一66歲退休的目標(biāo)。瑞典是世界上最早實施彈性退休制度的國家之一，也是實施彈性退休制度的典范。通過對養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，將公民的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，以個人工作時間與養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系來促進(jìn)公民延長工作時間，努力提高養(yǎng)老金收入。瑞典規(guī)定的法定退休年齡為65歲，但公民可以在61～70歲之間自由選擇退休時間，65歲以下退休的老年人，每提前1個月退休，其養(yǎng)老金待遇水平削減0.5%，而65歲以上退休的老年人，則可在65歲領(lǐng)取100%養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，每推遲1個月增加0.7%的養(yǎng)老金收入。[14]針對高齡勞動者，瑞典還制定了更為靈活的退休安排，規(guī)定61～64歲的勞動者在每周達(dá)到17