法律規(guī)制耕地非農(nóng)化的法理分析,經(jīng)濟(jì)法論文

法律規(guī)制耕地非農(nóng)化的法理分析,經(jīng)濟(jì)法論文本篇論文目錄導(dǎo)航：【題目】【引言第一章】【第二章】法律規(guī)制耕地非農(nóng)化的法理分析【第三章】【第四章】【結(jié)束語/以下為參考文獻(xiàn)】二、法律規(guī)制耕地非農(nóng)化的法理分析我們國家正處在迅速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展階段，怎樣限制耕地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化、保障我們國家糧食安全、守住耕地紅線是和人民共同面臨的重大課題。從歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)用地增長的速度更快、規(guī)模更大，我們國家對土地流轉(zhuǎn)及其政策也有所改變。1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布了農(nóng)村土地問題一號文件；在1993-1997年期間又連續(xù)五年頒發(fā)了牽涉農(nóng)村土地問題的一號文件，從這些文件中能夠看出人民對農(nóng)業(yè)問題的強(qiáng)調(diào)與關(guān)注。1982年的一號文件主要強(qiáng)調(diào)社員承包土地的集體性與穩(wěn)定性，在提高土地利用率的基礎(chǔ)上調(diào)動社員的積極性。1984年的文件則延長了土地承包期，將其延至十五年以上。當(dāng)時在文件中還牽涉到耕地流轉(zhuǎn)等問題，并規(guī)定社員在承包期內(nèi)無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，能夠?qū)⑼恋亟挥杉w統(tǒng)一布置，可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。為促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，1984年的一號文件就還提出鼓勵土地逐步向種田能手集中的舉措。1993年，在政策規(guī)定實(shí)行30年承包期后，對耕地流轉(zhuǎn)政策又有了新規(guī)定，即第一次提出允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓.在1994年年底，批轉(zhuǎn)的(農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見〕中提出了多種流轉(zhuǎn)形式。1986年國家利用法律法規(guī)的形式第一次對土地的非農(nóng)化正式作出詳細(xì)要求，規(guī)定國家征用土地建設(shè)單位所必須具備的條件和遵照的程序，以此來限制農(nóng)用地的非農(nóng)化現(xiàn)象。到1998年年底，開場一律實(shí)行30年承包期政策，并在2002年后開場陸續(xù)出臺明確限制耕地流轉(zhuǎn)的幾部法律，例如(農(nóng)村土地承包法〕、(土地管理法〕、(物權(quán)法〕等，這幾部法律對耕地流轉(zhuǎn)問題都有所牽涉，主要是以解決土地承包中所產(chǎn)生的問題為主，但也在一定程度上擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。這一時期的耕地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)業(yè)之間互相流轉(zhuǎn)，極少牽涉到非農(nóng)的流轉(zhuǎn)，政策目的則是保障農(nóng)戶的承包權(quán)，限制集體的調(diào)整權(quán).〔一〕法律法規(guī)規(guī)制耕地非農(nóng)化規(guī)定的缺乏我們國家現(xiàn)行耕地保衛(wèi)法規(guī)主要包括(憲法〕、(刑法〕和(土地管理法〕等制定法，關(guān)于耕地保衛(wèi)的法律并未構(gòu)成完好體系且存在眾多缺陷，并不能有效地解決現(xiàn)實(shí)中的土地問題。由于耕地保衛(wèi)的法律體系不完善，又沒有與之相配套的〔如耕地資源質(zhì)量保衛(wèi)法、水資源保衛(wèi)法、環(huán)境資源保衛(wèi)法〕等部門法律，這就導(dǎo)致了詳細(xì)施行程序、保障措施與相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的缺失。市場化的發(fā)展趨勢要求在耕地資源管理上建立與其相適應(yīng)的法律制度和當(dāng)代土地管理機(jī)制。1.耕地保衛(wèi)的法律規(guī)定宏觀性太強(qiáng)我們國家耕地保衛(wèi)的相關(guān)法律規(guī)定針對詳細(xì)問題不能提出細(xì)化的解決對策，只僅僅停留在宏觀指導(dǎo)層面，缺乏具體的規(guī)則。耕地非農(nóng)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保衛(wèi)、糧食安全與社會穩(wěn)定都有著嚴(yán)密關(guān)系，且四者之間是相互制約和互相關(guān)聯(lián)的。但在我們國家現(xiàn)有法律體系中并沒有具體規(guī)定調(diào)整四者之間關(guān)系的法規(guī)，只是依靠(憲法〕、(物權(quán)法〕、(土地管理法〕中宏觀規(guī)定的條文來化解華而不實(shí)的沖突與矛盾。然而，強(qiáng)烈的宏觀性法律條文在詳細(xì)的法規(guī)適用中會喪失詳細(xì)的操作性，造成執(zhí)法者無法可依，大多依靠原則性的規(guī)定并運(yùn)用一定的自由裁量權(quán)來行使執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳，使行政相對人心生不滿。因而，立法者要盡快制定出詳盡的遏制耕地非農(nóng)化的詳細(xì)規(guī)則，這樣才能在規(guī)則的指導(dǎo)下合理公正的解決土地流轉(zhuǎn)和糾紛。耕地資源保障是一件關(guān)乎到國計(jì)民生的大事，是農(nóng)業(yè)、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我們應(yīng)該盡快重視起來耕地資源的安全保障，它的重要性應(yīng)在立法上給予具體表現(xiàn)出，因而我們國家應(yīng)盡快出臺保障耕地資源的具有專業(yè)性、針對性的法律。2.耕地保衛(wèi)的相關(guān)法律法規(guī)具有嚴(yán)重滯后性(憲法〕是國家的根本大法，是建立一國現(xiàn)行法律系統(tǒng)的上層架構(gòu)，其目的是站在頂層設(shè)計(jì)的角度指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)、制定準(zhǔn)則、概括原則，碰到法律沖突或無法可依時指導(dǎo)執(zhí)法人員詳細(xì)運(yùn)用哪部法律。在農(nóng)地保衛(wèi)法律制度中，它是制定農(nóng)地制度相關(guān)法規(guī)的基石，其規(guī)定必須具有指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性、先導(dǎo)性與先進(jìn)性。憲法無須對詳細(xì)制度進(jìn)行規(guī)范，但必須對根本制度進(jìn)行明確、詳盡的規(guī)定。憲法中關(guān)于保衛(wèi)耕地的規(guī)定不能只停留在原則規(guī)定之上，必須對詳細(xì)農(nóng)地制度、農(nóng)村組織形式、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)等問題作出統(tǒng)領(lǐng)性回答。憲法的法律規(guī)范必須先于其他法律規(guī)范，而不能滯后于現(xiàn)實(shí)，更不能滯后于其他基本法、部門法和單行法。因而，需從作為根本法的(憲法〕層面進(jìn)行制度完善，才能保證其他法律的有效適用。另外，在土地政策大變動的情況下，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會分工的不同和農(nóng)村新形勢的構(gòu)成，都在一定層面上凸顯了2004年的(土地管理法〕內(nèi)容的滯后性，其已不適應(yīng)土地管理政策的推進(jìn)與新形勢的需要。其表如今：怎樣正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保衛(wèi)的關(guān)系法規(guī)中并沒有具體表現(xiàn)出，耕地資源保衛(wèi)的整體目的與生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)、農(nóng)地構(gòu)造化調(diào)整、還耕退耕、土地入市、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)沖突在法規(guī)中也難尋其解決措施，且在現(xiàn)實(shí)中，由于耕地占補(bǔ)平衡①機(jī)制運(yùn)行不佳，使大量占多不少、占優(yōu)補(bǔ)劣等情形無相應(yīng)解決方案。并且(土地管理法〕缺乏(憲法〕的宏觀性指導(dǎo)，不能明確界定耕地非農(nóng)化的各方主體，更不能解決各方利益沖突以及化解耕地占用與土地資源保障之間的矛盾。不合時宜的法規(guī)會讓相關(guān)土地利益主體對詳細(xì)規(guī)則產(chǎn)生不同理解，在法規(guī)的實(shí)際適用經(jīng)過中也會各執(zhí)己見。本來是運(yùn)用相關(guān)規(guī)則解決沖突與矛盾，但由于法規(guī)的不明確性和滯后性將產(chǎn)生新的利益沖突，會逐步構(gòu)成一種惡性循環(huán)。(土地管理法〕的不完善也在另一層面擴(kuò)大了部門權(quán)利。由于在土地征收上沒有設(shè)置詳盡的權(quán)利清單與責(zé)任清單，因而公權(quán)利的干涉多具體表現(xiàn)出在對涉事土地采取太多的自由裁量權(quán)，這就容易滋生腐敗，毀壞應(yīng)有的合理土地規(guī)劃秩序，造成對土地資源的浪費(fèi)。3.土地產(chǎn)權(quán)在法律上界定不明確產(chǎn)權(quán)決定著財(cái)產(chǎn)權(quán)益的歸屬，定分止?fàn)?、明確各方利益相關(guān)者的權(quán)益范圍，歸根結(jié)底是權(quán)利在人們之間的流轉(zhuǎn)與行使，它并不是簡單地針對部分物上權(quán)利所作出的規(guī)定。因而，土地所有制的變遷本質(zhì)上是人之權(quán)利不斷變遷的經(jīng)過。法律是一種明確的社會規(guī)范，在制度設(shè)計(jì)和制度布置上具有正當(dāng)性，我們需從法律視角審視我們國家土地所有制。所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中居于支配性地位，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于村集體，村集體對土地的權(quán)屬變更、土地入市擁有絕對的話語權(quán)，在詳細(xì)操作上也具有排他性，因此在現(xiàn)實(shí)的土地交易經(jīng)過中的干涉與政策的指導(dǎo)這種硬性標(biāo)準(zhǔn)顯得于法無據(jù)。我們國家自實(shí)行集體所有制以來，對集體的人員界定和歸屬群體就一直存在爭議。在村集體所有中，集體的概念模糊不清，很難定位產(chǎn)權(quán)歸屬者。行政村、自然村、村民小組都可主張其在土地產(chǎn)權(quán)上的權(quán)益，這就構(gòu)成了大集體、小集體的概念，若一切都遵從于政令，凡事都依靠上層行政指導(dǎo)，集體的概念便會傾向于行政單位，并且會導(dǎo)致村民自治組織形式與內(nèi)容松散，是造成部分土地權(quán)益糾紛與沖突的根本源頭性問題。雖在1962年公布的(六十條〕中明確了農(nóng)村土地所有權(quán)，規(guī)定土地三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)。然而在法規(guī)上很難定位集體,它與在法律中有明確含義的法人、自然人等概念不同。若從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，或能解釋集體二字，然而，一旦納入法律體系中，作為法律關(guān)系主體就太過牽強(qiáng)。對集體的概念和范圍界定不明會造成集體觀念虛無，其作為權(quán)利上位概念若定位不清會導(dǎo)致在農(nóng)村集體土地利用經(jīng)過中權(quán)屬糾紛問題。4.耕地征收與評估缺少法規(guī)監(jiān)管近年來，我們國家在征地經(jīng)過中暴露出的矛盾和問題越來越多。據(jù)國土資源部資料表示清楚，2003年上半年，全國發(fā)現(xiàn)各類牽涉土地的違法行為超過十萬起，牽涉土地面積39133公頃，華而不實(shí)耕地19400公頃。全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積當(dāng)前已達(dá)3.5萬平方公里，而圈占的耕地有43%閑置。在1986-2002年間，每年約有16.84萬公頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用，而每年新增人口1400萬左右，人地矛盾仍然存在。①以上數(shù)據(jù)都凸顯出我們國家現(xiàn)行土地征用制度還存在著很多弊端，缺少法治監(jiān)管和規(guī)定。耕地非農(nóng)化與土地征收或征用密切相關(guān)，土地征收會導(dǎo)致耕地非農(nóng)化，是耕地非農(nóng)化的一種手段和措施，耕地非農(nóng)化在某種程度上也是土地征收的結(jié)果。耕地非農(nóng)化與土地資源保衛(wèi)、農(nóng)民土地權(quán)益保障問題有著內(nèi)在的聯(lián)絡(luò)。土地非農(nóng)化的條件不成熟、法律法規(guī)不健全、程序不合法等，均會導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)以及農(nóng)民的土地權(quán)益遭到非法損害?；诖?，我們國家在政策制定上早已強(qiáng)調(diào)對耕地保衛(wèi)的重要性，出臺相關(guān)政策，例如堅(jiān)守耕地紅線、嚴(yán)格耕地保衛(wèi)等，并在征地評估、征地范圍、征地目的等方面進(jìn)行限制。但是，針對征地規(guī)則進(jìn)行明確、詳細(xì)的規(guī)定仍然不夠充分。隨著我們國家土地市場的日趨完善，尤其是土地產(chǎn)權(quán)市場的日益繁榮，土地評估行業(yè)的地位及其作用也在逐步凸顯。土地評估作為一項(xiàng)新興的社會性和公正性活動，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出讓、作價入股、司法仲裁等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，作為新生氣力，其發(fā)展時間較晚，且大部分公司規(guī)模小、人才構(gòu)造不合理、業(yè)務(wù)單一，與國際性的評估公司相比有著明顯差距。由于評估人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的普遍欠缺，在對耕地評估時，耕地?cái)?shù)量、價值、范圍都與現(xiàn)實(shí)有較大誤差。另外，土地價格的攀升和房地產(chǎn)業(yè)的畸高利潤，地產(chǎn)商對土地需求的欲望也隨之高漲，商家與結(jié)成利益鏈，構(gòu)成嚴(yán)密的整體，利用法律漏洞或手中權(quán)利，亂征、亂用耕地，讓本來就不合理的征收規(guī)則和程序形同虛設(shè)，損害土地資源、毀壞生態(tài)平衡的現(xiàn)象也愈來愈甚。在我們國家還存在著土地評估與市場脫鉤的情況，仍有不少市場中介組織在原掛靠的權(quán)利部門下憑借掛靠機(jī)關(guān)的行政權(quán)利，壟斷中介業(yè)務(wù)。評估界的官商相護(hù)不僅對評估數(shù)據(jù)的真實(shí)性造成了毀壞，也會影響整個評估行業(yè)的規(guī)范運(yùn)作與公平競爭。行政權(quán)利的干預(yù)、市場誠信精神的缺失也是造成耕地非農(nóng)化眾多環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)。從問題中能夠看出，和立法部門應(yīng)重視耕地非農(nóng)化問題，深切進(jìn)入研究耕地非農(nóng)化的法律規(guī)制。部門聯(lián)動、立法先行、政策補(bǔ)充、以農(nóng)為主才能逐步完善現(xiàn)行法規(guī)的盲區(qū)。由于(憲法〕在耕地保衛(wèi)的規(guī)定上過于宏觀，(土地管理法〕等相關(guān)法律缺少正當(dāng)性基礎(chǔ)，又沒有針對性的規(guī)定去解決非農(nóng)化問題，所以，對(土地管理法〕、(物權(quán)法〕等相關(guān)法律的修改與更新，任重而道遠(yuǎn)。〔二〕法律規(guī)制耕地非農(nóng)化的理論考慮1.土地資源稀缺性原理稀缺是伴隨資源的有限性而產(chǎn)生的，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，這種有限性可解讀為稀缺性。19世紀(jì)70年代瑞士洛桑派瓦爾拉斯提出了稀缺價值體系,以為怎樣有用的東西，只要不稀缺就沒有價值。而稀缺性是決定資源價值的核心.而相對于無限多元化需求的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的資源稀缺概念則是從市場經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系的角度出發(fā)的，它是指只要通過合理的競爭才能對資源擁有使用權(quán)和所有權(quán)的一種狀態(tài)。資源的稀缺從人類對需求的永遠(yuǎn)恒久欲望來看既具有絕對性，又具有相對性，是一個動態(tài)概念。社會人口的增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快以及市場化趨勢的跟進(jìn)都會產(chǎn)生資源稀缺現(xiàn)象。作為承載人類衣食住行的耕地，是自然作用、歷史演變和人類社會活動共同作用下的特定產(chǎn)物，具有面積有限性、價值永遠(yuǎn)恒久性、作用不可替代性等特征，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供食物資源和確保生態(tài)環(huán)境安全以及為整個社會發(fā)展提供空間保障等方面具有不可或缺的作用。這些特征和功能決定了耕地作為有限資源在經(jīng)濟(jì)供應(yīng)方面的稀缺性和不可再生性，這不僅具體表現(xiàn)出在土地面積的有限總量上，也具體表現(xiàn)出在特定耕地不同用處上。而在當(dāng)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展以及人們對物質(zhì)需求大幅提高的現(xiàn)代社會，各行各業(yè)、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共保障措施的施行都在某種程度上加大了對耕地資源的需求。我們國家耕地卻面臨著人多地少、資源稀缺的現(xiàn)實(shí)境況，且各方主體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動和不同用處土地之間的不正當(dāng)競爭，導(dǎo)致耕地資源稀缺性與人們物質(zhì)需求無限性之間的矛盾，即土地的供需沖突。這種矛盾和沖突繼而導(dǎo)致部分耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，其稀缺性特征是與建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化相疊加表現(xiàn)出來的。隨著人們對耕地資源稀缺性認(rèn)識的加強(qiáng)，會逐步意識到耕地非農(nóng)化只是暫時緩解了城市建設(shè)對耕地的需求，而要對這種稀缺性資源進(jìn)行根本性保衛(wèi)必須通過愈加合理有效的制度布置和法律規(guī)制，進(jìn)而才能從根本源頭上對耕地資源進(jìn)行保衛(wèi)和利用，其價值才能充分具體表現(xiàn)出，并在這里經(jīng)過中保障各主體的合法權(quán)益。2.土地所有制理論要從根本上解決我們國家城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的耕地保衛(wèi)問題必須完善農(nóng)地所有權(quán)法律制度。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我們國家農(nóng)地所有制是具有社會特色的制度，是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的同時逐步構(gòu)成的上層建筑。人多耕地少、地區(qū)差異、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題，土地所有制也是在這里經(jīng)濟(jì)類型上構(gòu)成的。產(chǎn)權(quán)不清楚明晰和所有者缺位是大部分學(xué)者以為我們國家現(xiàn)行土地制度存在嚴(yán)重問題的原因所在。自20世紀(jì)80年代中期以來，對改革農(nóng)地所有權(quán)制度的呼聲就此起彼伏，對農(nóng)地國有還是私有的爭論也不絕于耳。主張國有的以為農(nóng)地系國家所有，出讓使用權(quán)于農(nóng)戶，主張私有的則以為農(nóng)戶對農(nóng)地具有絕對的所有權(quán)。從我們國家土地所有權(quán)制度變遷上來看，國有化與私有化的論調(diào)都缺乏對我們國家土地發(fā)展史的充分調(diào)研，也缺少理論現(xiàn)實(shí)根據(jù)，評價土地制度的一個永遠(yuǎn)恒久標(biāo)準(zhǔn)是土地資源能否被合理利用。根據(jù)我們國家當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展水平，農(nóng)地國有化會使農(nóng)民喪失土地主人翁意識，生產(chǎn)的積極性和主動性會大打折扣，不能最大限度的利用土地資源。若土地私有化，受長期集體所有制度的影響會使農(nóng)民難適應(yīng)制度變革，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定，而且缺少的頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)，土地資源的利用效率和資源合理配置很難提高與構(gòu)成。從土地發(fā)展利用經(jīng)過中看，我們國家土地制度的缺陷在于缺乏靈敏的、適應(yīng)發(fā)展需要的土地使用權(quán)保衛(wèi)機(jī)制。問題的關(guān)鍵不在于能否公有還是私有,而是怎么最大限度的去利用土地資源，怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)地社會保障功能與農(nóng)地生產(chǎn)要素功能之間，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公平配置與農(nóng)地資源有效利用之間的平衡。天下順治在于民樂,無論何種制度，人民能從制度中獲取本身的福利并且能從土地之上獲得實(shí)惠才是制度設(shè)計(jì)的最終目的。即功利主義代表人物邊沁所提倡的最大多數(shù)人的最大幸福.總之，農(nóng)地所有制的改革仍然要以農(nóng)地使用權(quán)為主，沿著建立以土地利用為中心的土地制度途徑前進(jìn)，以農(nóng)地使用權(quán)制度的改革帶動農(nóng)地所有權(quán)制度的完善。3.公權(quán)利與私權(quán)利的博弈〔1〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的博弈鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會在耕地非農(nóng)化的介入經(jīng)過中，產(chǎn)生沖突的主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)毋庸置疑具有公的屬性。村民委員會是中國農(nóng)村最基層的治理組織，它不能講是具有公屬性，當(dāng)然也不能講是完全私的屬性。在耕地非農(nóng)化介入經(jīng)過中能夠把村委會比作私權(quán),這樣更能分析二者產(chǎn)生沖突的根本源頭。(憲法〕中明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民與村委會之間不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。改革開放后的村民自治組織功能固然愈加多樣化、自治制度愈加民主化，這有效促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定，擴(kuò)大了農(nóng)民的政治介入渠道。但村民自治組織仍然遭到了上層組織的行政干涉，且本身運(yùn)行機(jī)制也存在眾多問題，村民自治具有較強(qiáng)的行政色彩，這些都間接地導(dǎo)致耕地征收與征用相關(guān)機(jī)制的不健全。從鄉(xiāng)與村的關(guān)系來看，鄉(xiāng)對村有著極強(qiáng)的行政干涉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對村民委員會的人選、村級重大問題的決策有較大影響力。在現(xiàn)行體制下，由于村級自治水平較低加之來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干涉，很難到達(dá)真正意義上的村民自治。外表上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間不存在任何行政從屬關(guān)系，但在實(shí)際操作中，土地入市、土地的交易以及村民委員會的自主管理權(quán)等任何一個環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會參加較多的長官意志,濃重的行政色彩和受限制的自治權(quán)無法完全保障農(nóng)村集體或個人的權(quán)益，這也是造成農(nóng)村耕地非農(nóng)化的一個重要原因。〔2〕村民自治組織與村民的博弈在現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)上，將村民自治狹義地定位在村委會制度中，而未納入擁有決策權(quán)的村民大會和能夠行使監(jiān)督權(quán)的村務(wù)監(jiān)督委員會，加之村民介入集體決議、行使監(jiān)督權(quán)的積極性不高，這些不僅使村民集體決策意識淡薄，也使得村民在自治組織中的地位進(jìn)一步淡化。實(shí)際上，村民自治權(quán)利應(yīng)該歸屬全體村民。由于現(xiàn)行的集體所有制中所有者主體存在著缺位或不清的狀況，農(nóng)民逐步會忽略其權(quán)利主體地位。這導(dǎo)致村集體中有些村民對村民自治組織的義務(wù)和權(quán)利缺乏必要的主動承當(dāng)性和行使性，造成農(nóng)民權(quán)利主體異化，忽視政策和法治，影響農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民自治組織是由村民自選產(chǎn)生的，村民組織作出的決定應(yīng)經(jīng)全體村民同意，或根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行公開決策。然而，在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)村民自治組織在構(gòu)成之初就不具備公開性與