我國(guó)社會(huì)保障法的幾個(gè)理論問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)保障法的幾個(gè)理論問(wèn)題

社會(huì)保障立法19世紀(jì)末葉起源于歐洲工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，至今經(jīng)歷了110多年的歷史，現(xiàn)在遍及世界各大洲的所有發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，幾乎都已建立起實(shí)施范圍大小不一和包含項(xiàng)目多少不等的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障已成為一個(gè)突出的國(guó)際現(xiàn)象，社會(huì)保障理論研究受到了各國(guó)普遍的關(guān)注和重視。我國(guó)目前正處于社會(huì)保障制度改革完善和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。近些年來(lái)，對(duì)社會(huì)保障制度的理論研究也漸趨活躍，有關(guān)專(zhuān)著已出版多種，發(fā)表的論文更是為數(shù)眾多。這些研究，一般都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度著眼，涉及法學(xué)理論的內(nèi)容很少。間或有一些，其中固不乏真知灼見(jiàn)，而不妥、不當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)亦時(shí)有所見(jiàn)，在討論會(huì)上亦時(shí)有所聞?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的社會(huì)保障法學(xué)基本上還是一個(gè)正待開(kāi)墾的領(lǐng)域。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障立法是社會(huì)保障制度建設(shè)的依據(jù)和起點(diǎn)，加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障法的理論研究，既具有學(xué)科建設(shè)的開(kāi)拓性意義，而且對(duì)立法實(shí)踐必將起到規(guī)范和先導(dǎo)作用。撰寫(xiě)本文，是對(duì)這一理論進(jìn)行探索的初步嘗試。一社會(huì)保障法的概念和調(diào)整對(duì)象（一）社會(huì)保障法的概念社會(huì)保障法學(xué)中的理論問(wèn)題很多。先弄清社會(huì)保障法的概念、調(diào)整對(duì)象、地位等問(wèn)題，有助于我們準(zhǔn)確地了解這個(gè)法在法律體系中的坐標(biāo)定位。在探討“社會(huì)保障法”的概念以前，又得先介紹一下“社會(huì)保障”一詞的沿用歷史和定義?！吧鐣?huì)保障”是從英語(yǔ)中SocialSecurity一詞翻譯而來(lái)，此詞也可譯作“社會(huì)安全”。社會(huì)保障法在初期被稱(chēng)為社會(huì)保險(xiǎn)法或勞動(dòng)保險(xiǎn)法，以德國(guó)1883年制定的《勞工疾病保險(xiǎn)法》和1884年制定的《勞工傷害保險(xiǎn)法》為濫觴的社會(huì)保險(xiǎn)法，在后來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)被認(rèn)為是勞動(dòng)法的構(gòu)成內(nèi)容。1935年8月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)公布《社會(huì)保障法》，“社會(huì)保障”一詞首次出現(xiàn)。而后，“社會(huì)保障”一詞在新西蘭1938年通過(guò)的法律中再次出現(xiàn)，美、英兩國(guó)于1941年8月14日簽署的《大西洋憲章》和第26屆國(guó)際勞工大會(huì)于1944年5月10日通過(guò)的《費(fèi)城宣言》中均用了這個(gè)詞，產(chǎn)生了廣泛影響。以后在許多國(guó)際文件和各國(guó)法律中，“社會(huì)保障”一詞即頻繁出現(xiàn)。中華人民共和國(guó)從成立時(shí)起即建立了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等制度。1985年9月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》，是中國(guó)使用“社會(huì)保障”一詞的第一個(gè)正式文件。對(duì)“社會(huì)保障”的定義，中外許多學(xué)者紛紛作出了自己的解釋?zhuān)瑑H筆者所見(jiàn)，即不下二三十種之多?，F(xiàn)略舉數(shù)例。有些人從社會(huì)安全機(jī)制著眼，認(rèn)為：社會(huì)保障是保障公民社會(huì)安全的項(xiàng)目總和；社會(huì)保障就是社會(huì)安全網(wǎng)；社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定，并讓每個(gè)勞動(dòng)者乃至公民都有生活安全感的社會(huì)機(jī)制；社會(huì)保障是保證社會(huì)成員基本生活的社會(huì)安全措施的總稱(chēng)，等等。有些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系著眼，認(rèn)為：社會(huì)保障是為確保某些有困難的社會(huì)成員的基本生活而產(chǎn)生的分配關(guān)系體系；社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)上述目的，通過(guò)國(guó)民收入的分配與再分配而形成的一種分配關(guān)系；社會(huì)保障的方式是自成體系的，是國(guó)民收入的分配與再分配；我國(guó)社會(huì)保障作為一種分配形式，是對(duì)按勞分配的必要補(bǔ)充。有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的功能，認(rèn)為：社會(huì)保障是對(duì)大多數(shù)老人、遺屬、殘廢者的保險(xiǎn)，是一套完整的保險(xiǎn)體系。還有些人強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的特點(diǎn)，認(rèn)為：社會(huì)保障是對(duì)全體公民的基本生活權(quán)利給予適當(dāng)保障的制度；社會(huì)保障是對(duì)公民應(yīng)享有的物質(zhì)幫助權(quán)利的保障。英國(guó)學(xué)者貝弗里奇將社會(huì)保障視為一種公共福利計(jì)劃，認(rèn)為它是對(duì)社會(huì)成員中生活困難者的經(jīng)濟(jì)保障制度。德國(guó)學(xué)者艾哈德等則強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平觀念，認(rèn)為社會(huì)保障是為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不幸失敗者或失去競(jìng)爭(zhēng)能力者提供基本生活保障。以上種種解釋中的許多內(nèi)容并非相互矛盾和排斥，而是互為吸收、互為補(bǔ)充。各家的解釋中，有兩點(diǎn)意見(jiàn)是一致的：其一，社會(huì)保障是以國(guó)家為主體，通過(guò)立法而實(shí)行的制度；其二，社會(huì)保障就其基本內(nèi)容來(lái)說(shuō)是對(duì)有困難社會(huì)成員的基本生活實(shí)行保障的制度。參照“社會(huì)保障”一詞的定義，筆者認(rèn)為，可以對(duì)社會(huì)保障法作如下定義。社會(huì)保障法是以國(guó)家和社會(huì)為主體，為了保證有困難的勞動(dòng)者和其他社會(huì)成員以及特殊社會(huì)群體成員的基本生活并逐步提高其生活質(zhì)量而發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。對(duì)這個(gè)定義須作一些解釋。（1）“以國(guó)家和社會(huì)為主體”。社會(huì)保障制度是依照法律規(guī)定建立起來(lái)的制度。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，不論是社會(huì)保障制度還是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置制度，國(guó)家均應(yīng)義不容辭地在其中充當(dāng)主體的角色。政府部門(mén)及其管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家具體行使和履行管理的權(quán)力、職責(zé)和義務(wù)，同時(shí)須依法責(zé)成委托準(zhǔn)許或鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、公益性社團(tuán)法人和群眾性社區(qū)機(jī)構(gòu)等，在社會(huì)保障事業(yè)中充分發(fā)揮組織、管現(xiàn)協(xié)調(diào)、教育、捐助、服務(wù)等有益作用。這些組織、機(jī)構(gòu)等統(tǒng)冠以“社會(huì)”一詞名下，它們也應(yīng)充當(dāng)主體的身份，并相應(yīng)地具有權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。（2）“有困難的勞動(dòng)者和其他社會(huì)成員”，是指由于老、病、傷、殘、失業(yè)、生育等原因而處于困難境地的職工勞動(dòng)者，家主死亡后的遺屬，以及其他由于災(zāi)害、貧窮等各種各樣原因而有困難的城鄉(xiāng)社會(huì)成員。按照憲法和社會(huì)保障法律規(guī)定，他們有權(quán)利從國(guó)家和社會(huì)獲得包括物質(zhì)利益的幫助。（3）“特殊社會(huì)群體成員”，是指殘廢軍人，烈士家屬、軍人家屬，盲、聾、啞和其他有殘疾的公民等，按照憲法和社會(huì)保障法規(guī)定，特殊社會(huì)保障成員有權(quán)利獲得物質(zhì)生活等方面的優(yōu)待照顧和幫助。（4）“提高其生活質(zhì)量”。社會(huì)保障不僅要保障社會(huì)成員的基本生活，而且，要在可能情況下，為提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量提供幫助。例如，對(duì)老年人、失去家主的遺屬、殘疾人等，應(yīng)為他們提供多種形式的社會(huì)服務(wù)，包括醫(yī)療服務(wù)和家務(wù)照料等，以便提高他們的生活質(zhì)量。提高生活質(zhì)量，還包括隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人們生活水平的普遍提高，社會(huì)保障對(duì)象有權(quán)利分享社會(huì)發(fā)展成就，同步提高自己的生活水平。（二）社會(huì)保障法的調(diào)整對(duì)象前述概念表明，社會(huì)保障法是擁有自己獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象范圍的。各國(guó)由于工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，工資勞動(dòng)者人數(shù)和城市人口數(shù)在人口總數(shù)中各自所占比重不同，更由于社會(huì)保障的方針、目標(biāo)基金籌集方式和管理辦法等不同，社會(huì)保障法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的范圍大小和種類(lèi)性質(zhì)等并不完全一致。就我國(guó)而言，社會(huì)保障法主要調(diào)整以下幾種社會(huì)關(guān)系。（1）國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。例如，社會(huì)保障主管行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。（2）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位等之間的關(guān)系。例如，為貫徹執(zhí)行社會(huì)保障法，改革建立和完善社會(huì)保障制度，國(guó)家行政機(jī)關(guān)與企業(yè)、事業(yè)單位、各級(jí)工會(huì)組織、殘疾人和老年人權(quán)益保障組織、慈善團(tuán)體社區(qū)機(jī)構(gòu)等之間發(fā)生的關(guān)系。（3）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系。例如，主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等制度規(guī)定的各種待遇享受條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)，給公民發(fā)放待遇津貼時(shí)，與公民之間發(fā)生的關(guān)系。二社會(huì)保障法的地位和作用（一）社會(huì)保障法是獨(dú)立的法律部門(mén)在我國(guó)，“社會(huì)保障法”這個(gè)概念是在20世紀(jì)80年代后期才提出來(lái)的。尤其是在1992年10月黨的十四大召開(kāi)以后，法學(xué)界在研究設(shè)計(jì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系時(shí)更是不斷提到社會(huì)保障法，并認(rèn)為它是一個(gè)新興的法律部門(mén)。我們認(rèn)為，社會(huì)保障法可以成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，主要是基于以下幾點(diǎn)理由。（1）社會(huì)保障法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有獨(dú)特的性質(zhì)，而且領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。其中有的社會(huì)關(guān)系可能同時(shí)為其他部門(mén)法所調(diào)整，出現(xiàn)法律調(diào)整對(duì)象的交叉現(xiàn)象，但沒(méi)有一個(gè)部門(mén)法可以取代社會(huì)保障法，或者它的調(diào)整對(duì)象能夠涵蓋社會(huì)保障法的全部或大部分調(diào)整對(duì)象范圍。（2）社會(huì)保障法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)的出現(xiàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的文明進(jìn)步而產(chǎn)生的，今后它的范圍不僅不會(huì)縮小，而且只會(huì)發(fā)展和擴(kuò)大，社會(huì)保障立法的前景是十分廣闊光明的。（3）從社會(huì)保障立法的狀況看，現(xiàn)有的法律、法規(guī)數(shù)量已很可觀，還有許多法律法規(guī)急待制定出臺(tái)，這是一個(gè)龐大的法律群體。從我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建設(shè)來(lái)說(shuō)，建立社會(huì)保障法這個(gè)部門(mén)法，是完全符合完善法律體系建設(shè)的需要的。（4）社會(huì)保障法的調(diào)整方法即法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)實(shí)現(xiàn)形式和對(duì)違法行為的制裁形式，也有它的特色社會(huì)保障法權(quán)利、義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，既包括自愿平等的民事方法，也包括強(qiáng)制命令的行政方法。例如，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立具有強(qiáng)制性，須采用行政方法；而企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村中互助互濟(jì)性養(yǎng)老保險(xiǎn)以及社會(huì)服務(wù)制度的實(shí)施甚至社會(huì)保障事業(yè)管理中的某些環(huán)節(jié)，一般均應(yīng)在自愿基礎(chǔ)上采用平等的方法。至于對(duì)違法行為的制裁，則民事制裁、行政制裁刑事制裁三種方法均被采用。社會(huì)保障法綜合運(yùn)用不同的調(diào)整方法，這并不能否定它部門(mén)法地位的存在價(jià)值，相反，這正表明它所具有的法學(xué)交叉學(xué)科和邊緣學(xué)科性質(zhì)的獨(dú)特之處。其實(shí)，并非沒(méi)有先例可循，勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)法即是綜合運(yùn)用了不同性質(zhì)的調(diào)整方法，卻并未有人對(duì)其部門(mén)法地位表示異議。（二）社會(huì)保障法與勞動(dòng)法的聯(lián)系和區(qū)別直到20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)一直把城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)看作勞動(dòng)法這個(gè)部門(mén)法的構(gòu)成部分之一，1994年7月5日公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》中即包括“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”一章。有人在構(gòu)想我國(guó)的勞動(dòng)法律體系時(shí)，即把社會(huì)保險(xiǎn)法與就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)合同法、職工安全衛(wèi)生法、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法等一起列為勞動(dòng)法下屬的同一個(gè)層次的法律。主管部門(mén)還曾順著這個(gè)思路來(lái)起草社會(huì)保險(xiǎn)法，使它的適用范圍與勞動(dòng)法的適用范圍相一致。有人說(shuō)，“社會(huì)保險(xiǎn)法是勞動(dòng)法的子法”[1]；有人說(shuō)，“社會(huì)保障法不是勞動(dòng)法的子法”[2]。雖說(shuō)“社會(huì)保險(xiǎn)法”和“社會(huì)保障法”是兩個(gè)不同的概念，兩種意見(jiàn)并非針?shù)h相對(duì)，但確也反映了人們認(rèn)識(shí)上的差別。我們認(rèn)為，上述勞動(dòng)法律體系的構(gòu)筑設(shè)想是有科學(xué)依據(jù)的，是符合法律體系的層次分類(lèi)的。但是，籠統(tǒng)地說(shuō)“社會(huì)保險(xiǎn)法是勞動(dòng)法的子法”則顯得有些牽強(qiáng)和含混。社會(huì)保險(xiǎn)法有適用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種不同的法律，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)法的適用對(duì)象中不僅包括工資勞動(dòng)者，還應(yīng)包括個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者甚至私營(yíng)企業(yè)主等。我國(guó)的勞動(dòng)法主要適用于企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者。不用說(shuō)適用于農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)法，僅僅是適用于城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)法，其實(shí)施范圍也應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)勞動(dòng)法的適用范圍。社會(huì)保障法和勞動(dòng)法是并行的兩個(gè)法律部門(mén)。社會(huì)保險(xiǎn)法是社會(huì)保障法下屬的法律之一，它的適應(yīng)范圍中涉及工資勞動(dòng)者的部分，同時(shí)又是勞動(dòng)法所包含的內(nèi)容，勞動(dòng)法對(duì)這部分內(nèi)容作出規(guī)定是必要的，勞動(dòng)法和社會(huì)保障法對(duì)這部分內(nèi)容的調(diào)整出現(xiàn)重合和交叉，是完全正常的。（三）社會(huì)保障法與社會(huì)法的關(guān)系“社會(huì)法”一詞原來(lái)只是偶爾見(jiàn)于我國(guó)法學(xué)研究著作和辭書(shū)中，近年來(lái)在學(xué)者文章中則頻繁出現(xiàn)。1992年10月舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上提出了建設(shè)和完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的偉大目標(biāo)，法學(xué)界有人開(kāi)始探討社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所課題組于1993年8月完成的研究報(bào)告《建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的理論思考和對(duì)策建議》中，提出了我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架主要由民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法三個(gè)板塊構(gòu)成的設(shè)想，并提出社會(huì)法包括勞動(dòng)法和社會(huì)保障法。[3]有的文章提出，我國(guó)的社會(huì)主義法律體系主要由憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、行政訴訟法、民商法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法、社會(huì)法九類(lèi)法律構(gòu)成。[4]有的文章則進(jìn)一步提出，社會(huì)法是一個(gè)法律部門(mén)。[5]我們認(rèn)為，社會(huì)法不是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，它只是勞動(dòng)法、社會(huì)保障法等以解決勞動(dòng)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、保護(hù)公民權(quán)益為立法主旨的一群法律的統(tǒng)稱(chēng)或類(lèi)稱(chēng)。勞動(dòng)法與社會(huì)保障法的調(diào)整對(duì)象雖有極少部分的重疊交叉，主要部分是完全不同的，不同性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系不能歸屬一個(gè)法律部門(mén)來(lái)調(diào)整。至于立法主旨的保護(hù)性特點(diǎn)，不僅共同存在于這兩個(gè)部門(mén)法之中，而且還存在于環(huán)境保護(hù)法、民法和某些經(jīng)濟(jì)法律之中，我們不能按立法主旨把這些法律統(tǒng)歸于一個(gè)法律部門(mén)。20世紀(jì)以來(lái)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)家提出與公法私法并列的社會(huì)法。[6]其實(shí)，在19世紀(jì)末，德國(guó)政府受新歷史學(xué)派（社會(huì)政策學(xué)會(huì)）的影響，開(kāi)始推行以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)政策，當(dāng)時(shí)的“社會(huì)立法”，其所指實(shí)為社會(huì)保險(xiǎn)立法。[7]德國(guó)馬普外國(guó)與國(guó)際社會(huì)保障法研究所所長(zhǎng)馮·邁德?tīng)柦淌?997年4月4日在中德學(xué)術(shù)研討會(huì)上談到，在德國(guó)，社會(huì)法和社會(huì)保障法二者含義相同。他又補(bǔ)充說(shuō)，在法國(guó)，社會(huì)法包括勞動(dòng)法和社會(huì)保障法。此外，在日本，“社會(huì)法”一詞通常被學(xué)者們肯定為對(duì)勞動(dòng)法和社會(huì)保護(hù)法的總稱(chēng)。[8]在英國(guó)，社會(huì)立法被解釋為是對(duì)具有普遍社會(huì)意義的立法的統(tǒng)稱(chēng)，例如涉及教育、居住、租金的控制、健康福利設(shè)施、撫恤金以及其他社會(huì)保障方面的立法，工廠法屬于社會(huì)立法。[9]從以上引述可知，除德國(guó)認(rèn)為社會(huì)法等同于社會(huì)保障法以外，多數(shù)國(guó)家均解釋社會(huì)法包括勞動(dòng)法和社會(huì)保障法。社會(huì)法是資本主義國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的，在修正私法絕對(duì)自治等舊法學(xué)理論的基礎(chǔ)上提出的，它不屬于私法或公法，而是公、私法融合交錯(cuò)的一個(gè)新的法律領(lǐng)域，它不是一個(gè)法律部門(mén)。它的領(lǐng)域中的勞動(dòng)法被認(rèn)為是私法公法化的典型，而社會(huì)保障法的公法屬性較之勞動(dòng)法更是有過(guò)之而無(wú)不及。目前我們引用社會(huì)法這一概念，絕非僅僅理論研究的需要，而是對(duì)于指導(dǎo)立法實(shí)踐有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。我們說(shuō)社會(huì)法不是部門(mén)法而僅是一個(gè)法律領(lǐng)域的法律群體的類(lèi)稱(chēng)，絲毫不會(huì)影響它存在的價(jià)值和地位。（四）社會(huì)保障法的作用1.社會(huì)保障法是建立和規(guī)范社會(huì)保障制度的起點(diǎn)和必要條件社會(huì)保障制度本身即法律制度。世界上任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度的建立，無(wú)不以制定和實(shí)施社會(huì)保障法律為起點(diǎn)，沒(méi)有健全的社會(huì)保障法律體系，就不可能出現(xiàn)健全、完善和成熟的社會(huì)保障制度。德、美、英三國(guó)，分別在世界上首先建立起社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)保障制度、福利國(guó)家制度，正是由于它們分別于1883—1889年、1935年、1946—1948年，制定和實(shí)施了相應(yīng)的法律，據(jù)現(xiàn)有資料統(tǒng)計(jì)，到1995年為止，世界上已有168個(gè)國(guó)家和地區(qū)（包括蘇聯(lián)和民主德國(guó)）建立起社會(huì)保障制度，其標(biāo)志即為這些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)制定和實(shí)施了內(nèi)容全面的或僅涉及單項(xiàng)的社會(huì)保障法律。[10]中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“依法治國(guó)”，依法治國(guó)是鄧小平同志建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分。依法治國(guó)，就是要使國(guó)家各項(xiàng)工作走上法治化和規(guī)范化的軌道，要依法治理一切領(lǐng)域，當(dāng)然包括社會(huì)保障這個(gè)領(lǐng)域。首先要做到有法可依。1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的共同綱領(lǐng)，對(duì)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)和優(yōu)撫安置等作了規(guī)定，這是中華人民共和國(guó)開(kāi)始建立起社會(huì)保障制度的基本法律依據(jù)；1954年、1975年、1978年、1982年分別制定的憲法，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等分別作了程度不同的規(guī)定；依據(jù)共同綱領(lǐng)和憲法，從1950年代起，還制定了勞動(dòng)保險(xiǎn)條例等一批法規(guī)；從1986年起，建立起失業(yè)保險(xiǎn)制度；1990年12月，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》；1996年8月，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》；國(guó)務(wù)院還對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革和建設(shè)，于1991年6月、1995年3月、1997年7月，三次發(fā)出通知和決定。應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)的社會(huì)保障法制建設(shè)雖然取得不少成績(jī)，但總的來(lái)說(shuō)還十分落后。無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)還是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等，都還缺少一個(gè)基本法律，現(xiàn)已制定的法規(guī)是零散的、不成體系的。依據(jù)實(shí)際需要，發(fā)布一些政策文件是必要的。但有些文件只適用于一時(shí)一事，有的局限于政府部門(mén)的分工職責(zé)范圍，或者囿于執(zhí)行中難免遇到的困難，缺少通盤(pán)規(guī)劃的遠(yuǎn)見(jiàn)和作用。例如，國(guó)務(wù)院1991年6月發(fā)出的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市政府可以根據(jù)統(tǒng)一政策，作出具體規(guī)定，允許不同地區(qū)、企業(yè)之間存在一定的差別。又如，政府還曾于1986—1988年和1993年先后批準(zhǔn)鐵路、郵電、水利、電業(yè)、建筑、交通、煤炭、銀行、民航、石油、有色金屬11個(gè)行業(yè)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的行業(yè)統(tǒng)籌。以上規(guī)定，雖然制定當(dāng)時(shí)均各有其充分理由和合理依據(jù)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，必然會(huì)給建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)困難。由于立法不全和執(zhí)行已有規(guī)定又不嚴(yán)格，有些地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金被擠占、挪用、浪費(fèi)，管理和使用混亂無(wú)序，保值增值辦法更是無(wú)章可依。有人認(rèn)為，社會(huì)保障制度正在進(jìn)行改革，社會(huì)關(guān)系處于變動(dòng)和發(fā)展之中，不可能制定出基本法律。我國(guó)的勞動(dòng)法在起草過(guò)程中也曾遇到過(guò)同樣的思想障礙，后來(lái)糾正了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，才得以加快立法進(jìn)程，制定出一部文明的、進(jìn)步的并能與國(guó)際勞工立法規(guī)范相接軌的勞動(dòng)法。勞動(dòng)法制定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可作為社會(huì)保障立法的參考。2.社會(huì)保障法是規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力武器社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須有與之相適應(yīng)的法律加以規(guī)范、引導(dǎo)、制約和保障。建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的需要，也是穩(wěn)定政治和社會(huì)生活秩序的需要。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，既應(yīng)包括規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)宏觀調(diào)控等方面的法律，也應(yīng)包括規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系及社會(huì)保障關(guān)系的法律，社會(huì)保障法是不可缺少的一項(xiàng)法律?，F(xiàn)代世界各國(guó)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)不十分重視社會(huì)保障的重要作用。概括起來(lái)，這種作用主要有以下幾點(diǎn)。一是穩(wěn)定社會(huì)生活秩序，此即所謂“安全閥”和“穩(wěn)定器”的功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是提倡競(jìng)爭(zhēng)、追求效率的經(jīng)濟(jì)，優(yōu)勝劣汰，兩極分化不可避免，社會(huì)不穩(wěn)定狀態(tài)極易出現(xiàn)，必須同時(shí)建立起相應(yīng)的安全保障機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定并重，效率與公平兼顧，才能維護(hù)正常的社會(huì)生活秩序，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。社會(huì)保障就是最為有效的社會(huì)安全保障機(jī)制。二是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，通過(guò)社會(huì)保障繳費(fèi)、稅收和支付保障津貼等手段，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)控制總需求盲目擴(kuò)張，在經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)刺激總需求增加擴(kuò)大，起到“經(jīng)濟(jì)蓄水池”的作用。三是保護(hù)社會(huì)勞動(dòng)力，促進(jìn)人力資源的合理配置。這就是通過(guò)對(duì)老、病、傷、殘生死、失業(yè)等各種保障項(xiàng)目的津貼支付，使勞動(dòng)者的體力、智力得到恢復(fù)，職業(yè)技能有提高，對(duì)下一代的撫育培養(yǎng)得到補(bǔ)償，從而有助于提高勞動(dòng)力素質(zhì)，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理配置和流動(dòng)。社會(huì)保障的以上各種作用，均須通過(guò)法律的規(guī)范和保障，才能充分發(fā)揮出來(lái)。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幾年來(lái)有了長(zhǎng)足發(fā)展，但是如果我們不重視社會(huì)保障法制建設(shè)，不能充分發(fā)揮社會(huì)保障的作用，社會(huì)貧富差距過(guò)于懸殊，部分人民生活得不到基本保障，那么，社會(huì)秩序就可能出現(xiàn)動(dòng)蕩不安，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也必將遭受挫折和困難，這種情況是人們不愿見(jiàn)到的，也是完全可以避免的。3.社會(huì)保障法是人權(quán)保障法律中的重要構(gòu)成部分重視人，保障人權(quán)，是我國(guó)社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。我國(guó)在人權(quán)保障方面已經(jīng)取得不小成績(jī)，黨的十五大更把人權(quán)保障放上重要位置。十五大的報(bào)告中指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！睂?duì)于人權(quán)保障的重要意義以及它與民主、法治的關(guān)系，現(xiàn)在人們有了更清楚的認(rèn)識(shí)。民主是人權(quán)的重要內(nèi)容，社會(huì)主義民主和法治又是人權(quán)的根本保障。人權(quán)的概念不僅包括政治權(quán)利和公民權(quán)利，而且包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利。公民的社會(huì)保障權(quán)利就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利中的重要內(nèi)容。在歐洲，自16、17世紀(jì)起，人權(quán)理論興起，公民生活無(wú)告無(wú)助、窮困潦倒，當(dāng)然為提倡以人為中心的人文主義者和主張人人均有自然權(quán)利的法學(xué)家所不容，進(jìn)步理論對(duì)社會(huì)保障的出現(xiàn)起了催生作用。美國(guó)總統(tǒng)羅斯福在1941年致國(guó)會(huì)咨文中所提出，以后并為《大西洋憲章》（1941年）、《聯(lián)合國(guó)宣言》（1942年）、《世界人權(quán)宣言》（1948年）所肯定的所謂言論、信仰、免于匱乏、免于恐懼四大自由的含義中，自然包括社會(huì)保障的內(nèi)容?！妒澜缛藱?quán)宣言》（聯(lián)合國(guó)大會(huì)1948年12月10日通過(guò)）第22條規(guī)定，“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障”。第25條規(guī)定，“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！薄督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》（聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年12月16日通過(guò)）除了對(duì)勞動(dòng)者應(yīng)得的權(quán)利如享受公正和良好的工作條件的權(quán)利、組織參加工會(huì)的權(quán)利等作出規(guī)定以外，對(duì)社會(huì)保障權(quán)利也作出了更為全面的規(guī)定，第9條規(guī)定，“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)”。第10、11、12條，對(duì)作為社會(huì)的自然和基本單元家庭的保護(hù)、母親和兒童的特殊保護(hù)，“承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”，“確認(rèn)人人免于饑餓的基本權(quán)利”等，均作了規(guī)定。第13、14、15條所規(guī)定的人人享有的教育和文化方面的權(quán)利，許多內(nèi)容也與社會(huì)保障有關(guān)?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》自1976年1月3日生效起到1995年6月30日，已有135個(gè)國(guó)家對(duì)該公約批準(zhǔn)或簽署。我國(guó)于1997年10月27日簽署，該公約在國(guó)際上有著十分廣泛的影響。我國(guó)在人權(quán)保障方面取得的成績(jī)，其中包括勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)等對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保障以及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面權(quán)利保障的成績(jī)，已引起國(guó)內(nèi)外矚目。自1995年1月1日起實(shí)施勞動(dòng)法以后，勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的法治狀況有了很大改善。相比之下，社會(huì)保障立法則要落后得多。盡速改變這種狀況，既是履行國(guó)際公約義務(wù)所必需，更重要的是，將能促使我國(guó)人權(quán)保障法制建設(shè)得到進(jìn)一步健全和完善。三社會(huì)保障法的體系和基本原則（一）社會(huì)保障法的體系社會(huì)保障法的體系是指按照社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置的需要而制定的法律法規(guī)體系。立法的根本依據(jù)是憲法社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)計(jì)只是依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、人權(quán)保障以及社會(huì)主義精神文明建設(shè)等方面的需要而提出的預(yù)想和計(jì)劃，必須立法以后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)才能見(jiàn)諸現(xiàn)實(shí)。各國(guó)社會(huì)保障法所規(guī)定的社會(huì)保障項(xiàng)目有多有少，覆蓋范圍大小很不一樣。例如，美國(guó)1935年制定的社會(huì)保障法，其內(nèi)容包括建立聯(lián)邦老年福利待遇；授權(quán)并撥款支持各州建立以下各項(xiàng)項(xiàng)目：失業(yè)補(bǔ)償、兒童補(bǔ)助、婦女和兒童福利、公共健康服務(wù)?？偟恼f(shuō)，包括項(xiàng)目范圍并不很大。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西歐、北歐國(guó)家興起社會(huì)福利立法，覆蓋范圍很大。例如英國(guó)的社會(huì)福利制度，包括國(guó)民保險(xiǎn)、國(guó)民保健、個(gè)人社會(huì)福利、住房和教育五個(gè)方面，內(nèi)容廣泛，幾乎涉及一個(gè)人從出生到死亡的一切需求。國(guó)際勞工大會(huì)1952年在第35屆大會(huì)上通過(guò)的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（102號(hào)）規(guī)定，社會(huì)保障包括9個(gè)項(xiàng)目：醫(yī)療照顧、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘廢津貼、遺屬津貼。并要求，凡批準(zhǔn)該公約的國(guó)家，至少應(yīng)實(shí)行3個(gè)項(xiàng)目。全世界到1995年為止已建立起社會(huì)保障制度的168個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，除10個(gè)國(guó)家和地區(qū)僅設(shè)立了1個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目以外，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)均設(shè)立了2個(gè)或2個(gè)以上的項(xiàng)目，設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)（包括生育保險(xiǎn)）、失業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家和地區(qū)數(shù)分別為：161、160、134、65，另有78個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立了家庭、家屬補(bǔ)貼項(xiàng)目。[11]我國(guó)從中華人民共和國(guó)成立時(shí)起，社會(huì)保障制度即建立起來(lái)，涉及內(nèi)容較多，例如城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，除失業(yè)保險(xiǎn)是1986年開(kāi)始設(shè)立的項(xiàng)目外，其余生老、病、傷、殘、死亡等幾乎均已包納于保障之范圍，但總的來(lái)說(shuō)，制度不夠健全，體系不夠完整，受到社會(huì)保障的人數(shù)在總?cè)丝跀?shù)中所占比重不大。國(guó)情特點(diǎn)，決定了我國(guó)社會(huì)保障的項(xiàng)目設(shè)置和體系建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)1993年11月14日通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的方針、政策等作了規(guī)定，《決定》還指出：“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障?！边@是我國(guó)幾十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是關(guān)于社會(huì)保障體系建設(shè)的權(quán)威性意見(jiàn)，也是社會(huì)保障法體系建設(shè)的重要依據(jù)和目標(biāo)有些學(xué)者還曾提出對(duì)社會(huì)保障體系的探討性意見(jiàn)，這些意見(jiàn)，一般均以《決定》的內(nèi)容為基礎(chǔ)，不過(guò)有的在個(gè)別地方稍作改變，有的在項(xiàng)目名稱(chēng)和體系分類(lèi)方面有所調(diào)整，有的在項(xiàng)目設(shè)置數(shù)目上適當(dāng)擴(kuò)充。關(guān)于商業(yè)性保險(xiǎn)，其重要性是毋庸置疑的，有人把它納入社會(huì)保障體系之中，但多數(shù)人表示反對(duì)。我們認(rèn)為，商業(yè)性保險(xiǎn)是依據(jù)自愿、公平、等價(jià)有償?shù)让袷路申P(guān)系的原則建立起來(lái)的，與社會(huì)保險(xiǎn)具有的強(qiáng)制性、福利性等特點(diǎn)完全不同。它只能如《決定》所指出的那樣，是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，而本身并非社會(huì)保障項(xiàng)目，不能包括在社會(huì)保障體系之內(nèi)。大多數(shù)法律部門(mén)的體系是這樣的：依據(jù)憲法規(guī)定，制定一個(gè)內(nèi)容綜合性的法典式的基本法，再依據(jù)基本法，制定出所需的各種法律、法規(guī)。憲法居于最高層次，基本法承上啟下，居于中間環(huán)節(jié)，如民法、刑法、勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)法等法律部門(mén)都是這樣，但是有的法律部門(mén)卻與此不同。例如行政法，它作為法律部門(mén)的地位是無(wú)人懷疑的，但它只是擁有一個(gè)由許多單行法律、法規(guī)組成的龐雜的法律法規(guī)群體，以及一個(gè)行政法律關(guān)系中普遍適用的行政訴訟法。中外還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家頒布過(guò)一部法典式的行政法。經(jīng)濟(jì)法與行政法相類(lèi)似，同樣沒(méi)有一部基本法，今后看來(lái)也很難制定出基本法。社會(huì)保障法的情況如何呢？我們認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布結(jié)構(gòu)尤其是農(nóng)村人口占很大比重以及社會(huì)保障制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等情況看，我國(guó)還很難制定出一部在社會(huì)保障領(lǐng)域起綜合性規(guī)范統(tǒng)率作用的基本法。我們作如下體系框架構(gòu)想。根據(jù)憲法以及社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)方針和目標(biāo)綱要，按照社會(huì)保障領(lǐng)域社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等大項(xiàng)目的需要，分別制定出幾個(gè)平行的、內(nèi)容相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的法律來(lái)，這幾項(xiàng)法律都不同于部門(mén)基本法，但都能起到在各自調(diào)整的對(duì)象領(lǐng)域內(nèi)的基本法的作用，或許可視之為第二層次的基本法；其中社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)領(lǐng)域情況更為復(fù)雜，也許需要制定出分別適用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的兩部平行的同為第二層次的基本法來(lái)，它們上面的第一層次的基本法暫付闕如，尚屬設(shè)想之中。在這些所謂第二層次基本法的下面，再分別制定出下屬一個(gè)層次或兩個(gè)層次的許多個(gè)法律法規(guī)來(lái)。以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為例，我們急需制定出一部適用于城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)者和其他公民的社會(huì)保險(xiǎn)法。過(guò)去起草社會(huì)保險(xiǎn)法，完全按照勞動(dòng)法的適用范圍（主要是企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織及其勞動(dòng)者）來(lái)確定它的適用范圍，這種設(shè)想似乎囿于部門(mén)起草和貫徹法律的便利，沒(méi)有充分考慮到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。社會(huì)保險(xiǎn)法的適用范圍應(yīng)該越出勞動(dòng)法的適用范圍，擴(kuò)大到包括個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者甚至私營(yíng)企業(yè)主在內(nèi)的范圍。這樣，有了城鎮(zhèn)統(tǒng)一適用的社會(huì)保險(xiǎn)法以后，在勞動(dòng)力市場(chǎng)日趨活躍、勞動(dòng)力交叉流動(dòng)日趨頻繁的情況下，勞動(dòng)者及其他公民既得的和可期待的社會(huì)保險(xiǎn)待遇利益將能得到有效的保護(hù)。社會(huì)保險(xiǎn)法下面，統(tǒng)率養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等項(xiàng)目，以及規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織和社會(huì)保險(xiǎn)基金管理等方面的法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)下面，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)法下面，或許還可能衍生制定出更低一層次的若干個(gè)法規(guī)，例如分別適用于職工勞動(dòng)者和個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者等不同對(duì)象的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)。社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等大項(xiàng)目都可以制定出自己的基本法，然后分別統(tǒng)率各自所屬的法律法規(guī)。在立法的次序上，可以先有大項(xiàng)目基本法而后再有下屬的法律、法規(guī)；也可以將已有的和將要制定的法律、法規(guī)，經(jīng)編纂、歸納、刪減、補(bǔ)充后，制定出一部大項(xiàng)目的基本法。對(duì)于加快我國(guó)社會(huì)保障法體系建設(shè)來(lái)說(shuō)，大項(xiàng)目基本法的制定是十分重要的。如果這種基本法一時(shí)難以制定完成，可以先制定出一個(gè)立法綱要，綱要中提出幾項(xiàng)基本要求，以便制定下一層次的法律、法規(guī)時(shí)有所遵循?；疽蠹纫獜?qiáng)調(diào)原則性，又要體現(xiàn)靈活性，例如城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該統(tǒng)一，個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者等的養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集和待遇標(biāo)準(zhǔn)等必然要另作規(guī)定。甚至企業(yè)因所有制形式和規(guī)模大小的不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇可以在法律規(guī)定幅度內(nèi)，分別制定出不同標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)社會(huì)保障法體系框架的探討，既具有開(kāi)拓性的學(xué)科建設(shè)的理論意義，又有助于增加立法的計(jì)劃性和預(yù)見(jiàn)性，減少盲目性和隨意性，因此是十分重要的，我們應(yīng)當(dāng)給以足夠的重視。（二）社會(huì)保障法的基本原則我國(guó)許多法律部門(mén)的基本法中，常常包含“基本原則”的內(nèi)容。所謂基本原則，是指對(duì)實(shí)現(xiàn)這個(gè)法的任務(wù)和作用一般地起指導(dǎo)作用的基本規(guī)范內(nèi)容。例如民法通則、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法、婚姻法、環(huán)境保護(hù)法等都有關(guān)于基本原則的規(guī)定。我國(guó)的社會(huì)保障法，如前所述，雖然目前還難以制定出一部屬于法律部門(mén)的基本法，而至多只能制定出幾個(gè)屬于第二層次的大項(xiàng)目的基本法，但是我們?nèi)匀豢梢园凑者@個(gè)部門(mén)法的任務(wù)、作用、性質(zhì)和特點(diǎn)，根據(jù)憲法以及黨的重要文件和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃提出的要求，并參照外國(guó)社會(huì)保障立法的經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)際勞工公約和國(guó)際人權(quán)公約的內(nèi)容，歸納出它的基本原則。我們認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障法的基本原則有以下四項(xiàng)：權(quán)利保障原則、普遍性原則、平等性原則、基本生活保障和提高生活質(zhì)量相結(jié)合的原則。其中普遍性、平等性原則可能在別的部門(mén)法中也被列為基本原則內(nèi)容，但它們?cè)谏鐣?huì)保障法中，自有其獨(dú)特的含義和解釋。1.權(quán)利保障原則現(xiàn)代文明國(guó)家均由憲法規(guī)定：享受社會(huì)保障是公民的一項(xiàng)應(yīng)有權(quán)利。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”、“國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬”、“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”?！妒澜缛藱?quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》等人權(quán)公約和國(guó)際勞工組織的宣言、公約、建議書(shū)中，均規(guī)定要求各成員國(guó)保證公民享受社會(huì)保障的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)利已成為人權(quán)概念的重要構(gòu)成內(nèi)容，尊重人，尊重人的價(jià)值，尊重人的基本需要的合理性，是人道主義的基本要求，也是現(xiàn)代社會(huì)保障立法的起點(diǎn)和歸宿。社會(huì)保障權(quán)利是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，生活有困難的社會(huì)成員有權(quán)利從國(guó)家和社會(huì)獲得具有經(jīng)濟(jì)物質(zhì)內(nèi)容的具體幫助；它又是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，所有社會(huì)成員尤其是老人、婦女、兒童、殘疾人等特殊群體成員，需要獲得除經(jīng)濟(jì)物質(zhì)內(nèi)容以外的關(guān)心和幫助；另外，它還具有與公民的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)密切相關(guān)的人身權(quán)利的內(nèi)容。社會(huì)保障法具有最為鮮明的以權(quán)利為本位的法的特征。這就是說(shuō)，社會(huì)保障立法的首要任務(wù)是規(guī)定權(quán)利的享受和保障。權(quán)利是目標(biāo)，權(quán)利是基礎(chǔ)，權(quán)利處于基本的、主導(dǎo)的地位。社會(huì)保障法中也要規(guī)定管理辦法和措施等，但這些規(guī)定不是束縛和限制權(quán)利享受，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。社會(huì)保障法是權(quán)利保障法，不是事務(wù)管理法。1994年7月5日我國(guó)公布了《勞動(dòng)法》，該法第1條即開(kāi)宗明義地宣布立法主旨是“為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”，這是一部符合我國(guó)實(shí)際情況的且能與國(guó)際勞工立法規(guī)范相接軌的進(jìn)步的文明的法律，在國(guó)際上獲得許多贊譽(yù)。勞動(dòng)法起草歷經(jīng)十五六年，修改30多稿，可謂步履維艱，其重要原因之一是起草過(guò)程中勞動(dòng)法是權(quán)利保障法的宗旨常被忽視，而有意無(wú)意地被納入勞動(dòng)管理法的軌道之中。這是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。前車(chē)之鑒不遠(yuǎn)，社會(huì)保障立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決不走這樣的彎路。社會(huì)保障法和其他法律一樣，既要規(guī)定法律權(quán)利，也要設(shè)定法律義務(wù)，這是法律實(shí)現(xiàn)它對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的特有方式。權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，是相輔相成的，公民享受權(quán)利和履行義務(wù)是一致的。在社會(huì)保障法律關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)的相互關(guān)系情況，較之在民事、勞動(dòng)等法律關(guān)系中要復(fù)雜得多，對(duì)此本文在后面要較多地論及。這里要討論的一個(gè)問(wèn)題是，許多文章和專(zhuān)著中提出：權(quán)利與義務(wù)相一致是社會(huì)保障法（或說(shuō)社會(huì)保障）的一項(xiàng)基本原則。此說(shuō)有無(wú)實(shí)際意義？提出此說(shuō)的目的何在？權(quán)利與義務(wù)相一致是社會(huì)主義法律關(guān)系的共同特征。在民事、勞動(dòng)等法律關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)的一致性表現(xiàn)得最為明確、具體和直接。但我國(guó)至今沒(méi)有一部法律，包括民法通則和勞動(dòng)法也沒(méi)有把這一點(diǎn)列為它的基本原則之一，因?yàn)檫@是各個(gè)法律共有共通的不言而喻之理。為什么社會(huì)保障法中偏要列上這樣一條基本原則呢？說(shuō)穿了，其目的無(wú)非是為了強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者履行繳費(fèi)義務(wù)的重要。其實(shí)，這種提法是很不恰當(dāng)?shù)?。社?huì)保障的大項(xiàng)目中，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等三項(xiàng)，不存在公民必須繳費(fèi)之后才能享受權(quán)利的問(wèn)題。在城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)中，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)都不需勞動(dòng)者繳費(fèi)。即使養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，勞動(dòng)者已在勞動(dòng)中作出貢獻(xiàn)是他們已經(jīng)履行的首位義務(wù)，繳費(fèi)僅為第二位義務(wù)。把部分公民在部分社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的次要義務(wù)，拔高擴(kuò)大為社會(huì)保障法的基本原則內(nèi)容，顯然是很不合理的。這種說(shuō)法可能產(chǎn)生的不良后果是：重視繳費(fèi)、收費(fèi)、基金保管，而恰恰對(duì)公民權(quán)利的保障沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注和重視。這自然是違反社會(huì)保障立法的本意和初衷的。2.普遍性原則對(duì)公民實(shí)行普遍的社會(huì)保障，是各國(guó)社會(huì)保障立法共同奉行的一條基本原則?！妒澜缛藱?quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》均規(guī)定人人有權(quán)享受社會(huì)保障。我國(guó)《憲法》第45條所規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)利的享受自然是對(duì)全體公民而言。從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障的覆蓋面很廣，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)福利政策幾乎惠及每一個(gè)人。在發(fā)展中國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，一般只能首先在勞動(dòng)中建立起社會(huì)保障制度，而后逐漸擴(kuò)大實(shí)施范圍。我國(guó)的社會(huì)保障制度就是在逐步擴(kuò)大職工勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)及其他保障制度的實(shí)施范圍和完善項(xiàng)目設(shè)置，并改革不合理內(nèi)容的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的?！拔幕蟾锩苯o社會(huì)保障工作造成極大破壞，直到現(xiàn)在，仍有人對(duì)社會(huì)保障缺少應(yīng)有重視。有些人認(rèn)為，社會(huì)主義是最優(yōu)越的社會(huì)制度，它本身即意味著對(duì)每一個(gè)人的良好保護(hù)，社會(huì)保障法律并非必需。這種認(rèn)識(shí)上的落后狀況近些年來(lái)已有所改變。我國(guó)幾十年來(lái)的正負(fù)面歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，社會(huì)主義的優(yōu)越性必須通過(guò)完善的法律制度才能體現(xiàn)出來(lái)。目前我國(guó)的社會(huì)保障急需加快立法，在改革中求得完善和發(fā)展。要落實(shí)憲法規(guī)定，擴(kuò)大實(shí)施范圍，力求使之覆蓋到所有公民。而且，只有真正體現(xiàn)了普遍性原則，才能依照“大數(shù)法則”，更好地顯示互助互濟(jì)的特點(diǎn)和優(yōu)越性。3.平等性原則這項(xiàng)原則包括兩層含義：一是從社會(huì)保障權(quán)利享受來(lái)講，必須是人人平等；二是社會(huì)保障待遇的確定，應(yīng)力求遵循平衡原則。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”?！妒澜缛藱?quán)宣言》第1條規(guī)定，人人“在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第2條規(guī)定，“本公約締約各國(guó)承擔(dān)保證，本公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”。我國(guó)的社會(huì)保障立法必須貫徹憲法精神，反對(duì)和根除上述公約條文中指出的種種可能出現(xiàn)的歧視。社會(huì)保障法對(duì)各個(gè)項(xiàng)目待遇的享受資格必須作出規(guī)定，這與歧視毫無(wú)共同之處。規(guī)定資格條件是為了更好地執(zhí)行保障制度，歧視性內(nèi)容不許混雜在資格條件之中。社會(huì)保障屬于國(guó)民收入的再分配范疇，遵循平衡原則，有助于維護(hù)公平和縮小貧富差距。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是效率經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，利益分配的差別性將不可避免，不公平分配是這種經(jīng)濟(jì)的前提和結(jié)果。為保持社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家須通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)防止不公平狀況的過(guò)度發(fā)展，社會(huì)保障即是有效手段之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家均很重視發(fā)揮社會(huì)保障在國(guó)民收入再分配中的重要作用。例如英國(guó)，1982年通過(guò)實(shí)施家庭補(bǔ)貼和稅收這些社會(huì)保障范圍內(nèi)的手段，對(duì)家庭收入產(chǎn)生重要影響。據(jù)對(duì)7428個(gè)家庭的調(diào)查，原來(lái)收入最低的20%的家庭平均收入為146英鎊，收入最高的20%的家庭平均收入為17386英鎊，二者之間的收入之比接近1∶120；在接受補(bǔ)貼和納稅后，二者收入分別為3224英鎊和12258英鎊，差距縮小到接近1∶4。[12]我國(guó)近幾年來(lái)，不同利益集團(tuán)間居民收入、城鄉(xiāng)居民收入、不同地區(qū)間居民收入的差距在擴(kuò)大，社會(huì)保障立法重視遵循平衡原則是必要的。4.基本生活保障與提高生活質(zhì)量相結(jié)合的原則社會(huì)保障首先要使所有公民的基本生活得到保障。到1997年12月，我國(guó)已有270多個(gè)城市建立起城市居民最低生活保障制度，約占城市總數(shù)的40%；政府要求在1998年全國(guó)所有地級(jí)以上城市、2/3的縣級(jí)城市和1/3的縣城要建立這項(xiàng)制度。[13]這一制度是城市困難群體的最后一道安全網(wǎng)，它與最低工資保障、下崗人員基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、退職退休人員基本養(yǎng)老金、最低標(biāo)準(zhǔn)保障等制度相銜接，編織成一張完整的安全保障網(wǎng)絡(luò)。到1997年底，我國(guó)還有5000多萬(wàn)人未解決溫飽問(wèn)題，農(nóng)村還散居著特困戶、孤老殘幼、優(yōu)撫貧困對(duì)象約1000多萬(wàn)人。[14]逐步使城鄉(xiāng)所有貧困居民都被覆蓋于最低生活保障制度之下，這是社會(huì)保障首要的艱巨任務(wù)。社會(huì)保障還應(yīng)努力促使各項(xiàng)待遇享受對(duì)象逐步提高生活質(zhì)量，它的含義有三點(diǎn)：一是各項(xiàng)待遇標(biāo)準(zhǔn)除隨物價(jià)上漲幅度適當(dāng)調(diào)整外，還應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而逐步提高，使社會(huì)保障對(duì)象同樣分享到發(fā)展成果；二是對(duì)保障對(duì)象除了提供必需的物質(zhì)待遇標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)提供各種社會(huì)服務(wù)，使他們能同時(shí)滿足物質(zhì)方面和精神方面的各種需要；三是要使保障對(duì)象能過(guò)上體面的生活，古人尚有寧可餓死而不食嗟來(lái)之食的故事，我們更應(yīng)保證保障對(duì)象的人格尊嚴(yán)不受任何侵犯和損害。四社會(huì)保障法律關(guān)系（一）社會(huì)保障法律關(guān)系的特點(diǎn)社會(huì)保障關(guān)系經(jīng)法律調(diào)整以后，就成為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這就是社會(huì)保障法律關(guān)系。也可以說(shuō)，社會(huì)保障法律關(guān)系是國(guó)家的社會(huì)保障法律規(guī)范在調(diào)整人們社會(huì)保障行為的過(guò)程中所形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。法律的存在，是形成這種法律關(guān)系的前提。社會(huì)保障法律關(guān)系的特點(diǎn)可用強(qiáng)制性、廣泛性、復(fù)雜性三點(diǎn)加以概括。在社會(huì)保障法律關(guān)系中，強(qiáng)制性是主要的，任意性是次要的。無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)制度，還是社會(huì)救濟(jì)制度、社會(huì)福利制度、優(yōu)撫安置制度，凡屬覆蓋范圍之內(nèi)，所有單位和公民、職工個(gè)人均須無(wú)條件參加，不具有可參加可不參加的任意性。在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，受保單位和個(gè)人在接受社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的經(jīng)辦或社會(huì)服務(wù)的提供時(shí)，按理可以有選擇的自由；而事實(shí)上，即使排除了壟斷性的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的不合理狀況，在市場(chǎng)機(jī)制尚未趨于發(fā)育成熟的條件下，可供選擇的機(jī)會(huì)必然也是極為有限的。合同自由原則是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家奉行的民法三大基本原則之一，在我國(guó)民事法律關(guān)系中同樣要遵循這項(xiàng)原則。為維護(hù)社會(huì)公平和保護(hù)弱者利益，這項(xiàng)原則的適用要受到一定限制，在勞動(dòng)法律關(guān)系和社會(huì)保障法律關(guān)系中，這種限制應(yīng)更多一些。為保證受保障對(duì)象的權(quán)利不受侵害，在訂立社會(huì)保險(xiǎn)投保和經(jīng)辦委托等有關(guān)合同時(shí)，應(yīng)該貫徹法律規(guī)定的內(nèi)容，遵守法律規(guī)定的規(guī)則和條件，只能有條件地適用合同自由原則。廣泛性是指社會(huì)保障法律關(guān)系涉及面極其廣泛，它涉及社會(huì)的各個(gè)角落，城鎮(zhèn)、農(nóng)村、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)體勞動(dòng)者，工、農(nóng)、兵、學(xué)、商、城鄉(xiāng)一般居民，老、病、殘、傷、死、生、失業(yè)、天災(zāi)，幾乎無(wú)所不包，無(wú)所不容。從廣泛性來(lái)講，除憲法、民法等少數(shù)法律以外，一般法律均難與社會(huì)保障法相比。復(fù)雜性是指社會(huì)保障法律關(guān)系既包括行政性法律關(guān)系，又包括平等性法律關(guān)系，另外還包括涉及社會(huì)保障爭(zhēng)議處理時(shí)的仲裁、訴訟法律關(guān)系。行政性關(guān)系與平等性關(guān)系或各自獨(dú)立存在或縱橫交錯(cuò)一起。社會(huì)保障基金來(lái)源不一，籌集方式多樣，各項(xiàng)待遇享受的條件和標(biāo)準(zhǔn)紛繁復(fù)雜之程度，同樣為一般法律所不及。（二）社會(huì)保障法律關(guān)系的內(nèi)容社會(huì)保障法律關(guān)系是由主體、客體、內(nèi)容三個(gè)要素構(gòu)成的，這一點(diǎn)同民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法等許多法律一樣，三個(gè)要素缺一不可。對(duì)主體和客體，本文將不予論及，而著重對(duì)社會(huì)保障法律關(guān)系的內(nèi)容加以分析和論述。社會(huì)保障法律關(guān)系的內(nèi)容，是指社會(huì)保障法律關(guān)系主體所有權(quán)利和義務(wù)的總和。授予法律權(quán)利，設(shè)定法律義務(wù)，是每一種法律包括社會(huì)保障法，對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的特有方式。法律權(quán)利和法律義務(wù)既有區(qū)別，又有聯(lián)系。沒(méi)有權(quán)利，即無(wú)所謂義務(wù)；沒(méi)有義務(wù)，也無(wú)所謂權(quán)利。馬克思說(shuō)：“沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)?！盵15]對(duì)于法律關(guān)系中的同一主體來(lái)說(shuō)，權(quán)利和義務(wù)既是對(duì)應(yīng)的，又是同時(shí)發(fā)生的。在民事法律關(guān)系中，權(quán)利和義務(wù)的對(duì)應(yīng)性表現(xiàn)得十分明確，發(fā)生時(shí)間的一致性一般也表現(xiàn)得較為清楚，例如商品買(mǎi)賣(mài)雙方的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生即是如此。在勞動(dòng)法律關(guān)系中，勞動(dòng)者履行勞動(dòng)的義務(wù)和領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，二者既是對(duì)應(yīng)的，發(fā)生時(shí)間也是一致的，至于工資何時(shí)支付，僅是結(jié)算方法問(wèn)題。社會(huì)保障法律關(guān)系中權(quán)利、義務(wù)的對(duì)應(yīng)性、一致性雖然表現(xiàn)得相當(dāng)復(fù)雜，但道理是共通的。下面試按主體的不同，對(duì)社會(huì)保障法律權(quán)利和義務(wù)的狀況作出分析。（1）公民的權(quán)利和義務(wù)。享受社會(huì)保障是公民的基本權(quán)利之一，我國(guó)《憲法》第43、44、45條等對(duì)此作了規(guī)定。那么，公民在享受社會(huì)保障權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)該履行何種相對(duì)應(yīng)的義務(wù)呢？我國(guó)《憲法》第二章規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，基本權(quán)利包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的各種權(quán)利以及公民個(gè)人的人身自由和人格尊嚴(yán)等權(quán)利?；玖x務(wù)則包括遵守憲法和法律、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和安全、納稅服兵役、愛(ài)護(hù)和保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、遵守勞動(dòng)紀(jì)律、遵守公共秩序、尊重社會(huì)公德等。我們不能就社會(huì)保障或別的某一項(xiàng)具體權(quán)利恰能找出與之相對(duì)應(yīng)的義務(wù)，而只能就憲法規(guī)定的廣泛范圍來(lái)說(shuō)，公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，是一致的。享受社會(huì)保障是憲法規(guī)定的每一個(gè)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，這是應(yīng)有的起碼認(rèn)識(shí)。（2）社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)包括勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等各種各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)、軍事部門(mén)的有關(guān)主管機(jī)關(guān)，以及養(yǎng)老基金行業(yè)統(tǒng)籌的11個(gè)行業(yè)行政主管機(jī)關(guān)。按照1998年3月10日九屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》的規(guī)定，新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部將統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)各種社會(huì)保險(xiǎn)工作，它和主管社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置的民政部以及這兩個(gè)部下屬的相應(yīng)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，將是主要的社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)。其他有些政府機(jī)構(gòu)，仍將按照法律規(guī)定，分管各自職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)保障工作，仍是社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，這種權(quán)力即體現(xiàn)為“職權(quán)”，或者視之為“職責(zé)”。行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中，成為行政法律關(guān)系的主體之一，享有一定權(quán)利和承擔(dān)一定義務(wù)。我國(guó)社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)的權(quán)力大體有：依法制定社會(huì)保障行政法律規(guī)范權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、命令權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)和制裁權(quán)等。它相應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)有：執(zhí)行法律，依法辦事，保護(hù)公民的社會(huì)保障權(quán)利，提供應(yīng)有的管理和服務(wù)，接受監(jiān)督等。（3）企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等的權(quán)利和義務(wù)。這些單位依法享有參加社會(huì)保險(xiǎn)，使本單位職工覆蓋于社會(huì)保險(xiǎn)制度之下的權(quán)利；同時(shí)，這也是它應(yīng)盡的義務(wù)，在這一點(diǎn)上，權(quán)利和義務(wù)具有同一性，表現(xiàn)為一種應(yīng)履行的職責(zé)。此外，它的義務(wù)有：執(zhí)行法律、法規(guī)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，接受管理和監(jiān)督，等等。（4）各級(jí)工會(huì)組織，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障基金保管、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，慈善組織，社區(qū)，社會(huì)特殊群體公民以及農(nóng)民等，它們或他們依照法律規(guī)定，在各自所參加的社會(huì)保障法律關(guān)系中，享有一定權(quán)利和承擔(dān)一定義務(wù)。（5）城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)中的權(quán)利和義務(wù)。權(quán)利是比較清楚的，一般情況下，它包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利以及遺屬津貼等內(nèi)容。至于城鎮(zhèn)職工應(yīng)履行的義務(wù)，人們對(duì)之在認(rèn)識(shí)上則常常出現(xiàn)分歧。這里首先引述馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書(shū)中的一般論述：全部社會(huì)產(chǎn)品中應(yīng)該扣除：“第一，用來(lái)補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分。第二，用來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分。第三，用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金”。剩下的是作為消費(fèi)品的那一部分，在進(jìn)行個(gè)人分配之前，又得扣除：“第一，和生產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系的一般管理費(fèi)用”；“第二，用來(lái)滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等”；“第三，為喪失勞動(dòng)能力的人等設(shè)立的基金，總之，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟(jì)貧事業(yè)的部分”。[16]上述第一批扣除中的第三項(xiàng)和第二批扣除中的第二、三項(xiàng)即屬于社會(huì)保障基金性質(zhì)的扣除。從以上引述可知，勞動(dòng)者在與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系之后，他們履行勞動(dòng)義務(wù)、作出勞動(dòng)貢獻(xiàn)，勞動(dòng)成果中扣除社會(huì)保障基金、折舊費(fèi)用和擴(kuò)大生產(chǎn)費(fèi)用之后，他們才從剩余的消費(fèi)品中分得個(gè)人的一份?？梢?jiàn)，履行勞動(dòng)義務(wù)是勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中履行的首位義務(wù)。我國(guó)前幾年出版的一本書(shū)上說(shuō)了下面的一段話：“只要?jiǎng)趧?dòng)者履行了為社會(huì)貢獻(xiàn)勞動(dòng)的義務(wù)，就能獲得為自身及其供養(yǎng)直系親屬享有社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。有的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目為了便于用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理，增強(qiáng)被保險(xiǎn)人的費(fèi)用意識(shí)，除要求勞動(dòng)者為社會(huì)提供勞動(dòng)外，還要繳納保險(xiǎn)費(fèi)國(guó)家、企業(yè)與勞動(dòng)者之間，不存在商業(yè)買(mǎi)賣(mài)關(guān)系。例如喪失勞動(dòng)能力的可永久獲得社會(huì)保險(xiǎn)?！盵17]這段話的觀點(diǎn)是正確的，是符合馬克思的論述的。當(dāng)然，勞動(dòng)者依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，除增強(qiáng)費(fèi)用意識(shí)外，也是積聚社會(huì)保險(xiǎn)基金的一個(gè)方法。社會(huì)保險(xiǎn)法律權(quán)利、義務(wù)關(guān)系中，還存在著代際互濟(jì)互助的特點(diǎn)。嬰、幼兒在獲得撫養(yǎng)、保健、教育的階段，必然已享受著上一代扣除下的積累；老一輩職工的養(yǎng)老費(fèi)用亦需由當(dāng)代在職者扣除的積累中支出一部分以為補(bǔ)充。由上可知，簡(jiǎn)單地以有未繳費(fèi)和繳費(fèi)多少來(lái)確定能否享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇和待遇標(biāo)準(zhǔn)高低，是不恰當(dāng)?shù)模源私忉尀闄?quán)利與義務(wù)相一致更是不正確的。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)是同時(shí)發(fā)生的，勞動(dòng)者在履行勞動(dòng)義務(wù)的同時(shí)，即已取得享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。只是這種權(quán)利的享受，有的項(xiàng)目附有期限的規(guī)定（如養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的享受須達(dá)到規(guī)定的年齡），有的項(xiàng)目須有一定事實(shí)的發(fā)生（如工傷保險(xiǎn)待遇的享受須有工傷的發(fā)生）。有人杜撰出什么社會(huì)保險(xiǎn)中“先盡義務(wù)，后享受權(quán)利”的原則，這在理論上是混亂的。這種錯(cuò)誤說(shuō)法甚至已對(duì)立法實(shí)踐產(chǎn)生了不利影響。例如，起草法律時(shí)一改常規(guī)，不寫(xiě)“權(quán)利義務(wù)”，而寫(xiě)為“義務(wù)權(quán)利”，把義務(wù)規(guī)定在第一款，把權(quán)利規(guī)定在第二款，這實(shí)在是罕見(jiàn)的。因?yàn)?，這不僅僅是文字?jǐn)⑹龃涡虻膯?wèn)題，而是關(guān)系到對(duì)該項(xiàng)立法的認(rèn)識(shí)，是以權(quán)利保障為主旨還是以設(shè)定義務(wù)為主旨的問(wèn)題。對(duì)錯(cuò)誤說(shuō)法應(yīng)予糾正，對(duì)不良影響應(yīng)予廓清。（6）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期職工養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)中權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的特點(diǎn)。我國(guó)過(guò)去多年在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行的是高積累、低工資、低消費(fèi)的政策，這主要是由于生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)決定了分配；另外還由于國(guó)民收入中積累與消費(fèi)的比例關(guān)系安排不當(dāng)，過(guò)多地提高了積累率。發(fā)達(dá)國(guó)家的積累率一般在20%上下，而我國(guó)很多年份積累率超過(guò)了30%，以至影響到人民生活的改善。[18]再?gòu)墓べY增長(zhǎng)與勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)二者關(guān)系來(lái)看，1978年與1952年相比，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加了6.8倍，平均每年增長(zhǎng)8.2%；工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增加1.9倍，平均每年遞增4.2%；社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率增加1.7倍，平均每年遞增3.8%，但同一時(shí)期職工的平均工資只增加了0.5倍，平均每年遞增1.5%。工資增長(zhǎng)速度過(guò)慢，是造成幾十年中工資水平偏低的重要原因。[19]以上資料說(shuō)明，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下度過(guò)了整個(gè)或大部分勞動(dòng)年齡的勞動(dòng)者，他們所創(chuàng)造的財(cái)富中在消費(fèi)分配前被扣除的部分，較之前述馬克思所說(shuō)消費(fèi)分配前應(yīng)扣除的部分，要更多一些，扣除的財(cái)富已通過(guò)各種渠道，用于奠定工業(yè)化基礎(chǔ)，形成國(guó)有資產(chǎn)積累。應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)的這部分勞動(dòng)者已經(jīng)為國(guó)家、為社會(huì)作出了極大的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，在社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中已經(jīng)超額履行了應(yīng)履行的義務(wù)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度中有些內(nèi)容不盡合理，需要通過(guò)改革加以改正。不過(guò)，對(duì)于任何一項(xiàng)舊制度的得失評(píng)價(jià)和新措施的可行性論證，均須十分審慎行事，以免欠缺公允，有失偏頗。例如，有人認(rèn)為我國(guó)規(guī)定的退休條件較低，退休人員多占了一些便宜，對(duì)此即須作出公正的分析。退休條件包括年齡和工齡兩個(gè)條件。這里僅談?wù)勍诵菽挲g的規(guī)定?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》（1951年發(fā)布，1953年修改）規(guī)定為男職工年滿60歲，女職工年滿50歲。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》（1955年）、《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》（1958年）、《關(guān)于工人退休退職的暫行辦法》（1978年）、《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（1978年）、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（1993年）等規(guī)定，男職工為60歲，女職員為55歲，女工人為50歲。與許多發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定男、女退休年齡同為65歲或男65歲、女60歲的條件相比較，我國(guó)的退休年齡是比較低的。不僅如此，國(guó)務(wù)院1993年發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》第4條規(guī)定，職工距退休年齡不到5年的，可以退出崗位休養(yǎng)。實(shí)踐中較此更寬，有些女工剛滿40歲、女職員剛滿45歲就辦了“退養(yǎng)”手續(xù)。這當(dāng)然是國(guó)有企業(yè)在效益不好、人員富余情況下所采取的不得已的辦法。這種辦法既損害了勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利，而對(duì)于退休或“退養(yǎng)”人員來(lái)說(shuō)，表面上是放寬了退休年齡條件，實(shí)際上他們提前退休不可避免地將造成退休金數(shù)額的較大幅度的減少，蒙受不小的損失。有人認(rèn)為過(guò)去的退休金工資替代率偏高。事實(shí)上由于退休金是在低工資的基數(shù)上計(jì)算的，即使工資替代率較高，實(shí)際退休金平均水平仍然比較低。今后實(shí)行了合理的工資制度之后，相應(yīng)地規(guī)定出合理的退休金工資替代率是完全應(yīng)該的。有人認(rèn)為，過(guò)去國(guó)有企業(yè)職工長(zhǎng)期享受著“高福利”待遇。筆者認(rèn)為，這種說(shuō)法并不符合實(shí)際情況。所謂“高福利”，即職工享受到的多種補(bǔ)貼和集體福利待遇，只能看作對(duì)職工在低工資制度下被過(guò)多扣除部分的少量返還。有人說(shuō)，“與其他利益群體相比，離退休職工收入和生活水平提高的速度是緩慢的，甚至出現(xiàn)了部分離退休職工生活非常困難的現(xiàn)象”，“離退休職工是在很少、甚至沒(méi)有儲(chǔ)蓄的情況下進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的。這就注定了他們沒(méi)有自我養(yǎng)老保險(xiǎn)能力，也難以承受物價(jià)上漲以及住房、醫(yī)療等制度改革的壓力”。[20]以上話語(yǔ)是中肯的，事實(shí)證明，離退休職工在退休前和退休后，都沒(méi)有享受過(guò)什么“高福利”的優(yōu)惠。有人說(shuō)，由于離退休職工在職時(shí)創(chuàng)造的價(jià)值不一定留在原企業(yè)，而是由國(guó)家通過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支重新分配的，其中一部分以國(guó)有資產(chǎn)的存量的形式存在。從理論上講，轉(zhuǎn)軌時(shí)期離退休職工的養(yǎng)老金應(yīng)由政府和使用國(guó)有資產(chǎn)的單位共同負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老金主要來(lái)源有二：一是政府大幅度增加用于離退休金支出等社會(huì)保障支出的比例；二是國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)收益，包括國(guó)有資產(chǎn)承包、租賃收入，國(guó)有股股權(quán)收益，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，使用國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)上交的利潤(rùn)等。[21]還有人提出，應(yīng)在各企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)中劃出一塊作為養(yǎng)老金的主要來(lái)源之一。[22]我們認(rèn)為，采