建設新農村與公共財政建設牛老師

建設新農村與公共財政建設好法律是由壞風俗創(chuàng)造出來的。(馬克羅維烏斯)建設新農村與公共財政建設建設新農村，離不開相應的制度安排和資金支持。如果說本世紀初提出建設公共財政只是自上而下開啟公共財政建設的話，建設新農村將自下而上地加快我國公共財政建設的進程。新農村建設對公共財政建設的推動作用，主要表現在：增加對薄弱產業(yè)和弱勢群體的支持，優(yōu)化財政資金配置；優(yōu)化政府事權配置，提高整體效能；完善財政轉移支付制度，合理配置財力；推動依法理財和民主理財，大力加強縣級財政制度建設。農業(yè)、農民和農村問題是現代化過程中具有全局意義的重大問題。建國以來，黨和政府曾多次就發(fā)展農業(yè)、改善農民生活和推動農村發(fā)展作出全面部署。這次提出新農村建設的行動綱領，在全社會引起強烈反響。原因主要有：(1)這是在市場經濟條件下審視“三農”問題的解決之道。市場機制激發(fā)了經濟活力，也存在明顯弊端。我國人多地少，農戶經營規(guī)模小，在走向市場過程中遇到資金不足、信息不通、抗風險能力弱等一系列制約，農村與城市收入差距呈不斷拉大趨勢。迫切需要政府采取強有力措施彌補市場失靈，保障農民獲得最低水平的生活保障，以體現社會進步和公平正義；(2)這是在工業(yè)化中期階段審視“三農”問題的解決之道。我國已進入工業(yè)化中期階段，產業(yè)結構升級步伐加快，綜合國力快速提升，社會力量快速分化重組，社會矛盾錯綜復雜。需要政府采取有力措施緩和社會矛盾，為經濟和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。而綜合國力的增強，也為確立“工業(yè)反哺農業(yè)”、“城市支持農村發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略提供了強大的物質基礎；(3)這是在城市化加快發(fā)展條件下審視“三農”問題的解決之道。大量農民工及其子女涌入城市，對義務教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共事業(yè)帶來嚴峻挑戰(zhàn)。大量農村青年流入城市，也使農業(yè)生產難以滿足居民消費結構升級對農業(yè)生產的新要求（如食品衛(wèi)生、食品安全、休閑觀光等）。迫切需要政府從統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，改善農民的生產生活條件、發(fā)展農村社會事業(yè)。建設新農村，離不開相應的制度安排和資金支持。如果說本世紀初提出建設公共財政只是自上而下開啟公共財政建設的話，建設新農村將自下而上地加快我國公共財政建設的進程。新農村建設對公共財政建設的推動作用，主要表現在以下四個方面：一、增加對薄弱產業(yè)和弱勢群體的支持，優(yōu)化財政資金配從歷史角度考察，無論是從支農支出占財政支出的比重看，還是從支農支出占GDP的比重看，目前支農支出的相對力度都是自新中國成立以來最低的。根據中央的要求，今后國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業(yè)和農村的投入；國家對基礎設施建設投入的重點，今后要轉向農村；要適當提高耕地占用稅稅率，新增稅收主要用于“三農”；要依法嚴格收繳土地出讓金和新增建設用地有償使用費，將新增建設用地有償使用費和部分土地出讓金收入用于農業(yè)土地開發(fā)?？梢灶A料，今后政府農支出力度將不斷加大，支農支出占財政支出和GDP的比重將會穩(wěn)步上升。今后，政府還將進一步加大對農村社會事業(yè)發(fā)展的支持力度，這將會進一步增加政府對農業(yè)、農民和農村的財政支持力度。當前支農資金使用還存在有偏重于養(yǎng)人養(yǎng)機構，忽視事業(yè)發(fā)展；偏重于物質資本積累，忽視人力和社會資本投資；偏重于項目建設，忽視項目運營和維護；忽視發(fā)揮市場中介作用；農村社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后等矛盾。隨著支農投入的不斷增加，種局面將會有效得到緩解。二、優(yōu)化政府事權配置，提高整體效能新農村建設是全方位的，扶持措施自然也多種多樣。按照影范圍的大小，可以把扶助措施分為社區(qū)性的、地區(qū)性的和全國性的。根據效率原則，地區(qū)性的事務，根據其外部性影響的范圍，由相應的地方政府負責舉辦比較合適。影響遍及全國、體現公民基本權利的事務，則應由中央政府負責舉辦。當前，許多支持農業(yè)與農村發(fā)展的項目外部性范圍僅限于項目在地，但其最終審批權在中央政府部門。應當把相關審批權限和資金分配權限下放給更加熟悉當地實際情況的地方政府?？紤]到地區(qū)發(fā)展的差異，中央政府所能保證的，只是全國性社會事業(yè)發(fā)展的最低標準，并為此向落后地區(qū)提供資金援助。經濟相對發(fā)達，條件較好的地區(qū)，可以在落實中央統一的政策框架方面提出更高的標準和要求，如提前普及12年義務教育、免費職業(yè)教育、更高標準的合作醫(yī)療、更高標準的貧困救濟養(yǎng)老補貼等。地方政府還可以從地方性公共事務和基礎設施建設入手，如村莊規(guī)劃，改廚、改廁、改氣，健身、娛樂、文化設施，小流域治理等，對農村建設給予更大和更靈活的政策支持。當然，受外部性范圍的制約，這些扶助措施主要應由縣鄉(xiāng)政府來承擔了。當前，有關部門正在進行整合財政資金使用的嘗試。只要中央和省級政府各職能部門把項目審批當作行政管理的核心內容，當事公務員把項目審批看做是實現個人成就感和獲得額外經濟利益的手段，把持不放的話，這個問題就不可能真正解決。只有真正認識到整合財政支農資金使用的主體是基層政府，并切實保障基層政府履行相關職責，才能為整合支農資金使用奠定下堅實的制度基礎。三、完善財政轉移支付制度，合理配置財力1994年分稅制改革以來，政府將財力和支出責任分配出現了逆向運動趨勢。雖然后來采取了很多措施，矛盾并沒有真正緩解。我國目前的轉移支付，主要分為三塊：一是稅收返還，占轉移支付總額的40%以上。其規(guī)模雖然很大，但不具有調節(jié)收入分配的功能；二是專項轉移支付；三是能夠由地方政府自主支配的財力性轉移。仔細分析可以發(fā)現，很多財力性轉移支付本質上屬于專項轉移支付。進行相應調整以后，專項轉移支付占轉移支付總量的比重高達85%以上！地方政府2004年從中央政府獲得的可自主支配的資金只有822.1億元，僅占全國財政收入的3.11%!這個比例是明顯偏低的，需要采取有力措施，完善政府間轉移支付制度。完善政府間財力分配，首先，可以把種類繁多的支農項目進行歸并整理，根據受益范圍與決策權相匹配的原則，把大部分支農項目的審批權下放給縣、市級政府，同時把資金打包、切塊下放給地方，專項用于支農項目；其次，進一步擴大財力性轉移支付的覆蓋范圍，使其覆蓋所有財政供養(yǎng)人員的工資和辦公經費，以恢復其一般性轉移支付的本來面目；第三，應切實增加轉移支付的量，不斷強化縣鄉(xiāng)政府支持“三農”發(fā)展的財力基礎。應當改變按照增值稅和消費稅額確定稅收返還額的做法，使中央政府能夠集中使用這部分資金，支持落后地區(qū)經濟社會事業(yè)的發(fā)展。同樣，省級政府也可以集中部分資金（如土地轉讓收入），用來支持落后地區(qū)發(fā)展。為了減少操作上的阻力，這部分資金甚至可以采用橫向轉移支付的形式。當前的“省管縣”改革試點雖然擴大了資金統籌范圍，但統籌資金主要來自各縣，對縮小城鄉(xiāng)差距負有主要責任的城市并沒有積極參與進來，因此在縮小城鄉(xiāng)差距方面難以大有作為。應進一步完善地方政府之間的分配關系，可行選擇有兩個：一是完善“省管縣”財政管理體制，進一步提高省級政府分享增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的比例，并將因此而新增的收入全部用于對縣鄉(xiāng)的轉移支付；二是對城市支援縣鄉(xiāng)發(fā)展提出明確要求，并督促市（地）級政府貫徹實施。相比之下，第二種方案和現行的行政管理體制更加吻合，操作起來也簡便一些。四、推動依法理財和民主理財，大力加強縣級財政制度建設應當承認，我國財政運行存在預算編制粗糙、執(zhí)行隨意、監(jiān)督薄弱的現象。并且政府層級越低，這種現象越明顯。應當以依法理財和民主理財作為重點，大力加強縣級財政制度建設。要積極推進“收支兩條線”改革、部門預算改革和國庫集中收付制度，不斷擴大政府采購的規(guī)模和范圍。要以結果為導向，因地制宜推廣績效預算。對于引發(fā)大量資金需求的政策，要搞好可行性論證；對重大資金支出，要定期組織政策效果評估，及時修正缺點和不足，有效防范財政運行風險。應當結合《預算法》的修訂，把預算年度開始的時間調整為各級人代會結束之后，增強預算的嚴肅性和權威性；提交人大審議的預算，應當包含預算外收支和轉移支付收支活動，全面反映政府的所有收支活動；縣級以上人大常委會應普遍設立預算工作委員會，以加強預算審查工作。應當明確：預算經人大審查通過后就是法律，必須嚴格執(zhí)行；需要變更預算，或者需要追加預算的，都要報請人大常委會審核批準后才能生效；要認真貫徹決策、執(zhí)行和資金管理相分離的原則，遏制資金運行過程中的跑、冒、滴、漏和貪污腐敗現象。要切實發(fā)揮人大預算監(jiān)督和檢查的職能；積極推動提高財政透明度，吸引社會力量參與財政支出的分析、評估和監(jiān)督檢查，以推動財政決策的科學化和民主化。目前，在政府引導下，基于市場需求的，新型農民專業(yè)化合作組織正在蓬勃發(fā)展，一些傳統的市場中介組織（如供銷合作社、信用合作社、良種推廣站、農機維修站、畜牧獸醫(yī)站等）也在轉型中逐漸摸索到了自己的發(fā)展道路。市場中介的發(fā)展，提高了農民的組織化程度，為政府和農民有效互動搭建了橋梁。政府依托農民組織實施支農項目，有助于增加農民對項目的認同度，擴大農民對公共事務的參與，提高財