中國公務(wù)員考錄制度中的公平問題研究

第第頁中國公務(wù)員考錄制度中的公平問題研究摘要：制度建設(shè)的公平訴求要求在每一項(xiàng)制度的創(chuàng)制和實(shí)施過程中同時(shí)考慮到效率和公平。在現(xiàn)代民主社會(huì)，制度建設(shè)與完善不僅要保障多數(shù)人的權(quán)利，更要求尊重和維護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。中國公務(wù)員考錄制度在合乎資格的考生之間確實(shí)體現(xiàn)了一定程度的競爭性公平，但在實(shí)踐中卻對(duì)特定群體進(jìn)入公職形成了巨大的障礙，中國考錄制度的社會(huì)公平性仍要繼續(xù)完善。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；考錄制度；競爭性公平；社會(huì)性公平

中圖分類號(hào)：D035.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671―6604（2013）01―0066-05

公務(wù)員的考錄制度是公務(wù)員制度建設(shè)和完善的重要環(huán)節(jié)。中國的公務(wù)員考錄制度經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，較好地發(fā)揮了公平競爭、擇優(yōu)錄用的作用?？间浿贫炔粌H提高了中國公務(wù)員吸納新生力量的效率，也在考生之間實(shí)現(xiàn)了很大程度的競爭公平性。公務(wù)員考錄制度的公平性既涉及考錄競爭中的公平，又關(guān)乎社會(huì)公平?，F(xiàn)如今，對(duì)公務(wù)員考錄制度的存在價(jià)值和必要性已無太多爭議，但近年來公務(wù)員考錄制度的公平性問題卻日益受到關(guān)注。巾囤當(dāng)前的考錄制度在形式上實(shí)現(xiàn)了一定的公平性，但在實(shí)質(zhì)上卻存在很大的不公平。因?yàn)橐粡埧季砜己瞬煌逃潭鹊目忌?、不同類型公職崗位本身就存在不公平性。主任科員以下職位的公務(wù)員“凡進(jìn)必考”，對(duì)那些無法或不適宜參加競爭性考試的群體來說，構(gòu)成了絕對(duì)的社會(huì)性不公平。這些情況注定了中國公務(wù)員考錄制度勢(shì)必要在質(zhì)疑中進(jìn)一步完善，力求實(shí)現(xiàn)效率和公平（包括競爭性公平與社會(huì)性公平）相得益彰的社會(huì)政治效應(yīng)。

一、公務(wù)員考錄制度面臨的公平性質(zhì)疑

公務(wù)員考錄機(jī)制是公務(wù)員制度的一面旗幟，其最顯著的特點(diǎn)有兩個(gè)：一是最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公平，二是通過競爭的方式使優(yōu)秀人才能夠脫穎而出。中國主任科員以下的公務(wù)員“凡進(jìn)必考”在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中把住了“進(jìn)口”，管好了“樓梯口”，體現(xiàn)了一定的公平性。但是，公務(wù)員考錄程序環(huán)節(jié)比較多，每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能受到不當(dāng)因素的干擾，從而導(dǎo)致考錄過程中的不公平問題。雖然，公務(wù)員管理部門在某些環(huán)節(jié)出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如出臺(tái)了《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》及《公務(wù)員錄用體檢操作手冊(cè)（試行）》，在一定程度上遏制了利用體檢環(huán)節(jié)顯失公平地對(duì)待本該錄用人員的現(xiàn)象。2009年底出臺(tái)了《公務(wù)員錄用考試違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法（試行）》規(guī)定，對(duì)違紀(jì)違規(guī)的考生，視情節(jié)輕重，給予取消考試資格和考試成績無效、5年內(nèi)不得報(bào)考公務(wù)員、終身不得報(bào)考公務(wù)員、不予錄用或取消錄用等處理，這為打擊在考試錄用中的違紀(jì)違規(guī)行為提供了依據(jù)。公務(wù)員考錄制度已基本上被政府機(jī)關(guān)、社會(huì)和考生所認(rèn)同與接受，但人們對(duì)考錄制度的公平性也存在不少質(zhì)疑。

1993年《國家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)以后，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)和某些垂直管理系統(tǒng)，不經(jīng)考試就進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的情況仍高達(dá)30%左右。顯然，這對(duì)公務(wù)員考錄制度的公平性造成了不良的沖擊。2005年的《公務(wù)員法》實(shí)施以來，在各地公務(wù)員招考中，各種風(fēng)波時(shí)有耳聞：殘疾考生面試遭淘汰，投訴無門；少數(shù)民族筆試通過率低；有事先安排實(shí)習(xí)，招考時(shí)因人設(shè)崗的；有考試泄題，內(nèi)定錄取的；有面試“放水”，左右成績的；甚至出現(xiàn)過總成績排名中前幾名被當(dāng)?shù)亍邦I(lǐng)導(dǎo)”子女所壟斷的現(xiàn)象。一連串的公務(wù)員招考風(fēng)波暴露出公務(wù)員考錄過程中存在的問題，《人民日?qǐng)?bào)》也連續(xù)發(fā)表《如何給“張競”公平的通道》、《考公務(wù)員豈有“近水樓臺(tái)”》等文，對(duì)某些地方公務(wù)員考試中的不公平現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)析，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。根據(jù)百度旗下招聘網(wǎng)站推出的“國考在即――你要考公務(wù)員嗎”調(diào)查顯示：對(duì)于2011年不打算報(bào)名參加“國考”的被調(diào)查者，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示28%的人認(rèn)為今年沒準(zhǔn)備好信心不足，24%的人則認(rèn)為黑幕太多不想攪渾水而不參加，15%的人甚至認(rèn)為“投胎沒投好，考了也白考”。被調(diào)查者僅20%的人認(rèn)為國家公務(wù)員考試是公正，完全憑實(shí)力說話，35%的人則明確表示認(rèn)為并不公正。對(duì)中國公務(wù)員考錄制度的公平性質(zhì)疑當(dāng)前主要還是聚焦在符合資格考生之間的競爭性公平，但對(duì)特定群體的社會(huì)性不公平的質(zhì)疑也逐漸凸顯出來。對(duì)這麗種公平性的挑戰(zhàn)集中體現(xiàn)在特殊群體參考權(quán)利保障、報(bào)名資格條件設(shè)定、考試安排和面試等幾個(gè)方面。

（一）特殊群體進(jìn)入公職的權(quán)利缺乏必要的保障機(jī)制

當(dāng)前，中國公務(wù)員隊(duì)伍的入口主要有考錄、調(diào)任、公開選拔等，其中最主要的是考錄制度。針對(duì)主任科員以下的公務(wù)員錄用，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”是非常必要的，而且實(shí)踐下來已經(jīng)取得了較好的成效。對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的調(diào)任、公開選拔機(jī)制也在逐漸地走向公開、公正、透明。但公務(wù)員錄用的這三種方式都沒有對(duì)中國社會(huì)中的特殊群體――殘疾人士、尤其是殘疾退伍士兵和少數(shù)民族公民――進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍做出特殊的機(jī)制安排。尤其是考錄制度事實(shí)上對(duì)上述特殊群體形成了無法逾越的障礙。由于公務(wù)員是公共職位，應(yīng)是向所有公民開放的，如果考錄制度對(duì)部分群體形成屏障，就必須做出例外性的規(guī)定，對(duì)利益相關(guān)的特殊群體進(jìn)行保護(hù)。

（二）報(bào)名資格條件設(shè)定的有效監(jiān)督不足

在中國，由于各部門在決定報(bào)名資格條件時(shí)的自主性較強(qiáng)，公務(wù)員主管部門對(duì)這些報(bào)名資格設(shè)定只能從形式上進(jìn)行審核。這導(dǎo)致出現(xiàn)一些招考職位具有明顯的“指向性”，或者說是“蘿卜招聘”，這就難免在設(shè)定公務(wù)員考錄資格條件時(shí)出現(xiàn)不客觀、不公正的現(xiàn)象。此外，考生的學(xué)校類型（如所謂的“985”、“211”高校）、戶籍等的限制也剝奪了許多考生的公平競爭權(quán)利。有些資格條件的設(shè)定對(duì)特定群體產(chǎn)生屏蔽效應(yīng)，如農(nóng)民工、農(nóng)民、退伍軍人，因?yàn)檫@些群體往往被學(xué)歷資格要求而拒之門外。

（三）缺乏區(qū)別對(duì)待的考試安排

主任科員以下公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的原則確實(shí)要堅(jiān)持，但一張考試卷考察所有類別、報(bào)考不同職位、不同部門的考生則只是做到了形式上或表面性的公平，而實(shí)際上是不公平的。另外，由于中國公務(wù)員考試時(shí)問的特定性，全國和各地方每年只安排一次考試，因此，對(duì)在那個(gè)時(shí)間段不能參加公務(wù)員考試的某些考生而言則喪失了當(dāng)年的考試機(jī)會(huì)。

（四）面試環(huán)節(jié)容易受到各種因素的不當(dāng)干擾

目前中國公務(wù)員考試面試多采取結(jié)構(gòu)化和無領(lǐng)導(dǎo)小組討論面試的測(cè)評(píng)方式。首先，在推薦考生進(jìn)入面試環(huán)節(jié)，仍然存在錄用機(jī)關(guān)不嚴(yán)格按照筆試成績排名按3：1的比例推薦的現(xiàn)象，或者出現(xiàn)錄用機(jī)關(guān)淘汰筆試成績排名靠前的考生，而推薦靠后的特定考生進(jìn)入面試的情況，這種現(xiàn)象或情況雖然不普遍存在或僅是個(gè)案，但在推薦面試環(huán)節(jié)，社會(huì)公眾和考生基本上都處在信息不公開或?qū)ΨQ的狀態(tài)。在面試過程中面試考官的主觀判斷是客觀存在的，但是對(duì)那些受到不當(dāng)干擾而顯失公平公正的考官評(píng)判，考生基本上沒有救濟(jì)的機(jī)制和機(jī)會(huì)，這極大地影響了面試的公平性。

二、美國（以紐約市為例）公務(wù)員考錄

制度的公平性安排

（一）人性化的規(guī)定，保證考錄過程的公平競爭

針對(duì)公務(wù)員考試錄用情況，紐約市行政管理局制定了《紐約市一般考試規(guī)則》，對(duì)考試申請(qǐng)的程序和費(fèi)用、考試申請(qǐng)者的公民資格、社會(huì)特殊群體申請(qǐng)者、考試違規(guī)的懲罰以及抗議、上訴等一系列環(huán)節(jié)做出了一般規(guī)定和特殊規(guī)定，以最大限度地保障公務(wù)員考錄制度的效率和公平，主要包括：

1.考試申請(qǐng)人資質(zhì)條件要求比較寬松，公共職位向一切當(dāng)?shù)毓耖_放，不得有任何歧視。考試申請(qǐng)人在教育和工作經(jīng)歷方面，教育和閱歷必須是自然真實(shí)的、持久的和優(yōu)良的；在身體健康狀況上，要有足夠的體力和智力執(zhí)行職務(wù)，體檢不合格的，可以在身體狀況得到本質(zhì)改善之后，申請(qǐng)?jiān)俅误w檢；在個(gè)人聲譽(yù)上，必須具有令人滿意的品質(zhì)和名聲；在語言上，必須能夠用英語進(jìn)行交流?？荚嚿暾?qǐng)者還可以享受免費(fèi)的考試指導(dǎo)。

2.考試申請(qǐng)費(fèi)用與所報(bào)職位薪水掛鉤，一般占薪水類別最高額的千分之一。接受社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)公共協(xié)助的紐約市居民可以免除考試申請(qǐng)費(fèi)用。不能參加和完成考試的申請(qǐng)人，在首場測(cè)驗(yàn)的前30日內(nèi)通過向考試服務(wù)部提交一個(gè)書面請(qǐng)求可以申請(qǐng)退還申請(qǐng)費(fèi)用。如果用銀行信用卡、借記卡和簽賬卡來支付申請(qǐng)費(fèi)的以及通過官方網(wǎng)站提交申請(qǐng)表的，還有5美元的折扣。

3.考試時(shí)間和方式靈活多樣，一般競爭性考試安排統(tǒng)一的考試時(shí)間，如果考生這個(gè)時(shí)間段不能參加考試，可以申請(qǐng)緩考，一般是第二天再考。有些崗位也可以隨缺隨考?？荚嚪绞揭惨暻闆r作出不同的安排。在適當(dāng)和可行的境況下，紐約市行政管理局將會(huì)為殘疾人提供一種或較多形式的測(cè)驗(yàn)優(yōu)待，比如提供一個(gè)近便的考試場所、完成考試附加的時(shí)間、特殊的座位、完整的書面指示和特別注意事項(xiàng)、測(cè)試問題所用的閱讀機(jī)或錄灌機(jī)、測(cè)試答案所需的抄寫員或錄音機(jī)、大版印刷字體或布萊葉盲文等。如有特別情況，可以申請(qǐng)不參加常規(guī)考試，而要求進(jìn)行特別考試。由于宗教操守和服兵役的原因，不能按時(shí)參加定期考試的申請(qǐng)者將會(huì)給予一次特殊考試。這些申請(qǐng)者必須提供能使紐約市行政管理局委員滿意的文件證據(jù)，證明申請(qǐng)者不能參加規(guī)定的常規(guī)考試。此外，由考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的錯(cuò)誤或過失；在法庭、有關(guān)公共團(tuán)體或官方面前強(qiáng)制出席的；該市雇員在市政雇傭過程中導(dǎo)致身體傷殘的；當(dāng)申請(qǐng)者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、家庭伙伴去世后一星期內(nèi)缺席測(cè)試的，都可以申請(qǐng)參加特別考試。

4.考試爭議可以抗議和申訴。由于抄襲和作弊被城市禁止雇傭的人可以要求行政管理局委員重新審議這一行為。根據(jù)申訴規(guī)定，希望控訴額定計(jì)算錯(cuò)誤的考生還可以在考試結(jié)果公布日期起30日之內(nèi)，要求查看他們得分的細(xì)目分類和審查約定，審查約定包括音頻/視頻記錄的重放、有關(guān)操作考試工作樣本的檢查或者是答案卷和標(biāo)準(zhǔn)答案的審查等。

（二）適用分類錄用制度，為特殊群體創(chuàng)造公平的錄用機(jī)會(huì)

按照紐約州公務(wù)員分類規(guī)章，紐約市公務(wù)員為分類和非分類兩種人員。這兩類的公務(wù)員的錄用方式也完全不同。非分類公務(wù)員主要是通過民選、立法機(jī)關(guān)通過投票選舉、任命和聘用等方式錄用。分類公務(wù)員僅有競爭類是必須通過考試的方式錄用，而分類公務(wù)員中的例外類、非競爭類和勤雜類等三類公務(wù)員則由公務(wù)員委員會(huì)規(guī)定特別的錄用方式。在不同政府部門，分類公務(wù)員中競爭類、例外類、非競爭類和勤雜類的比例各有不同。

競爭類公務(wù)員是紐約地方政府雇員的主體，這類職位向一切群體開放，采取競爭性考試。對(duì)例外類、非競爭類和勤雜類則不適用競爭性考試的方式錄用。例外類公務(wù)員包括每一部門的秘書、授權(quán)代表、代行行政首長職權(quán)的副職、一些法院文書、有權(quán)任命秘書的市政委員會(huì)的秘書等。另外，不適合參加競爭類或非競爭類職位考試的下級(jí)職員，在公務(wù)員分類規(guī)章中也被列為例外類公務(wù)員。對(duì)這類職位的任命可以自由選擇人員，而不需要公務(wù)員局設(shè)定任何教育、經(jīng)驗(yàn)和其他資格要求。非競爭類公務(wù)員主要是公共部門雇傭的一些弱勢(shì)群體成員。根據(jù)公務(wù)員法第55條（b）和（c）的相關(guān)規(guī)定：有相當(dāng)數(shù)目的職位是專門針對(duì)那些能夠勝任工作的肢體或腦殘障人員設(shè)計(jì)的，并有一定數(shù)量的職位專門招聘在戰(zhàn)爭中致殘的退伍軍人。對(duì)這類人員的錄用主要由公務(wù)員局對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行訓(xùn)練、經(jīng)驗(yàn)審查等非競爭性測(cè)試，不適宜進(jìn)行競爭性考試。任命此類人員必須符合公務(wù)員局規(guī)定的教育、經(jīng)驗(yàn)和其他資格要求。勤雜類公務(wù)員由公務(wù)員委員會(huì)在有關(guān)規(guī)定中專門列舉出來。這類職位主要是為一些非技術(shù)勞動(dòng)崗位設(shè)計(jì)的，對(duì)這類公務(wù)員的錄用和任命可以進(jìn)行能力測(cè)試。

三、日本（以東京都為例）保障公務(wù)員

考錄公平的機(jī)制

日本《國家公務(wù)員法》指出：“考試的目的在于判斷是否具備執(zhí)行任務(wù)的能力。”國家公務(wù)員的任用均通過“競爭考試”擇優(yōu)錄取。必要時(shí)，可根據(jù)考試成績、工作成績或其他能力的實(shí)際考試選拔。考試主要有筆試、口試和身體檢查。日本國家和地方公務(wù)員考試都比較注重考試的公平競爭。

（一）根據(jù)學(xué)歷和工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類考試

東京都公務(wù)員考試分為四類，主要按照學(xué)歷和基本工資劃分。第1類是年滿29歲，有5年以上工作經(jīng)驗(yàn)的人，月工資是241100日元（約為2500多美元）；第Ⅱ類是大學(xué)畢業(yè)生，月工資198900日元（約為1900美元），第Ⅲ類是短期大學(xué)畢業(yè)生（相當(dāng)于中國的大專生），月工資為175100日元（約為1750美元），第Ⅳ類是高中畢業(yè)生，月收入為156400日元（約為1560美元）。這樣，每個(gè)人可以按照自己的實(shí)際情況報(bào)考相關(guān)類型的東京都地方公務(wù)員。這種分類本質(zhì)上就是按照學(xué)歷劃分的，同樣學(xué)歷的人參加筆試內(nèi)容一樣的考試，不同學(xué)歷的人參加不同類別的考試，這無疑是一種公平的體現(xiàn)，有助于公平競爭。另外，日本國家公務(wù)員還針對(duì)通才官員和技術(shù)官員做出不同的考試安排。第Ⅰ類公務(wù)員錄用考試根據(jù)大學(xué)專業(yè)分為法律職、行政職、經(jīng)濟(jì)職等13種。其中通過法律職、行政職、經(jīng)濟(jì)職考試合格被錄用的官員稱為事務(wù)官，理工專業(yè)考試合格被錄用者稱為技官。

（二）有限度地開放招錄外國人為公務(wù)員

日本《國家公務(wù)員法》規(guī)定：參加公務(wù)員考試，必須擁有日本國籍。但同時(shí)也規(guī)定，地方自治體是否允許外國人參加考試，可自行決定。近年來，日本一些地方自治體為了適應(yīng)國際化的需要，著眼從全球化的角度積極利用人才，允許外國人參加地方公務(wù)員考試。這打破了國籍限制，在公務(wù)員考錄資格方面更加開放。

美、日兩大都會(huì)城市的公務(wù)員考錄制度安排不僅考慮到競爭性的公平，而且特別關(guān)注了公職人員招錄機(jī)制的社會(huì)性公平，特別是美國紐約市，既設(shè)計(jì)有非分類的公務(wù)員補(bǔ)充機(jī)制，又對(duì)類公務(wù)員中的競爭性考試做出了許多特殊安排，同時(shí)針對(duì)特殊群體安排了非競爭性考試的錄用途徑。這些考錄制度設(shè)計(jì)并非完美，但確實(shí)在竭力追求考錄制度效率的同時(shí)，致力于實(shí)現(xiàn)考錄制度的競爭性公平與社會(huì)性公平。

四、增進(jìn)我國公務(wù)員考錄制度

社會(huì)公平性的若干建議

（一）建立特別錄用方式，為特殊群體提供公平進(jìn)入公職系統(tǒng)的機(jī)會(huì)

當(dāng)前，中國公務(wù)員考錄制度迫切需要設(shè)計(jì)一些非競爭性考試的錄用方式，對(duì)殘疾人，尤其是殘疾退伍軍人以及少數(shù)民族考生，不一定要進(jìn)行競爭性的考試，而只要進(jìn)行能力測(cè)試和面試的方式來選擇錄用。同時(shí)應(yīng)將完善公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員考錄制度的必要補(bǔ)充?？间涃Y格設(shè)定既要弱化一般性的限制，又要破除對(duì)特定群體的歧視。公務(wù)員職位應(yīng)向社會(huì)不同階層保持開放，保障公民有公平的機(jī)會(huì)謀求公職，一方面，這是制度建設(shè)的內(nèi)在要求，既要尋求解決問題的效率，又要追求社會(huì)公平；另一方面，這樣擴(kuò)大了公務(wù)員選人用人的范圍，可以網(wǎng)羅各類人才服務(wù)于公共事務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)群體的凝聚力，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。因此，在公務(wù)員考錄資格上，要破除身份、地域、民族、性別、身體、職業(yè)等方面的限制和歧視，甚至允許外國人參加考試；同時(shí)，要公平對(duì)待社會(huì)弱勢(shì)群體和不同宗教信仰的人士，對(duì)考生的個(gè)人聲譽(yù)也要進(jìn)行考察。

（二）學(xué)習(xí)國外分類考試經(jīng)驗(yàn)，依法推進(jìn)公務(wù)員分類考錄改革

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