國內(nèi)外開展宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的經(jīng)驗與建議,宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

國內(nèi)外開展宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的經(jīng)驗與建議,宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)論文作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定者，的決策制定經(jīng)過和決策效果深入影響著一國經(jīng)濟(jì)的各個部門、各個行業(yè)和各個市場介入主體。我們國家自1992年確立建立社會市場經(jīng)濟(jì)體制以來，市場的資源配置作用得到逐步發(fā)揮，的宏觀調(diào)控調(diào)控方式不斷完善，并逐步建立了一套符合市場經(jīng)濟(jì)體制的宏觀調(diào)控體系，獲得了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速增長的矚目成就。然而，隨著我們國家對外開放步伐的不斷加大和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)金融體系的復(fù)雜程度大大提高，經(jīng)濟(jì)金融宏觀調(diào)控的難度日益增加。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的平穩(wěn)健康發(fā)展，我們國家財政、金融、產(chǎn)業(yè)等各類宏觀經(jīng)濟(jì)政策頻繁出臺，但政策的協(xié)調(diào)配合時有沖突，政策落實時有折扣，政策效果難免不盡人意。因而，在我們國家經(jīng)濟(jì)的市場化程度日益加深而宏觀體調(diào)控難度日益加大的情況下，加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的事前、事中和事后評估，對于提高的宏觀調(diào)控能力和國家治理能力，就顯得尤為必要。一、宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的理論基礎(chǔ)與實踐發(fā)展〔一〕宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的理論基礎(chǔ)社會經(jīng)濟(jì)政策評估是經(jīng)濟(jì)政策研究的重要組成部分和重要方式方法，是提升經(jīng)濟(jì)政策研究與政策咨詢之科學(xué)性和有效性的重要途徑〔洪永淼，2021〕。自從1951年美國學(xué)者拉斯韋爾提出政策科學(xué)的概念以來，世界各國學(xué)術(shù)界、政界對政策研究的重視程度與日俱增，政策研究的范疇也從決策前的政策分析逐步擴(kuò)展到政策制定、執(zhí)行、評估等各個方面〔王瑞祥，2003〕。1997年瑞典學(xué)者EvertVedung將政策評估定義為對即將在將來產(chǎn)生影響的公共部門干涉、組織、內(nèi)容、施行、投入、產(chǎn)出等方面的優(yōu)點、價值進(jìn)行認(rèn)真評價，并主要針對的是事后評估，即對已經(jīng)采用的、正在進(jìn)行的或者已經(jīng)結(jié)束的干涉行為進(jìn)行評價，以判定某一政策的價值或好壞。根據(jù)政策制定和施行的經(jīng)過劃分，政策評估可以以分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估〔王瑞祥，2003〕。事前評估關(guān)注的是政策出臺的必要性和可行性，并估計可能的政策效果，為政策的制定出臺提供決策參考；執(zhí)行評估關(guān)注政策施行經(jīng)過中發(fā)現(xiàn)的問題和產(chǎn)生的影響或者效果，評估結(jié)果能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施對政策進(jìn)行調(diào)整或糾正；事后評估是對政策執(zhí)行完成后的評估，關(guān)注政策執(zhí)行的效果以及目的的達(dá)成結(jié)果，評估結(jié)果是對政策施行全經(jīng)過的總結(jié)，能夠為今后政策的制定提供指導(dǎo)。〔二〕宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的實踐發(fā)展公共政策評估作為一個專業(yè)領(lǐng)域和一項實際工作，是20世紀(jì)初隨著當(dāng)代科學(xué)方式方法的發(fā)展及其在社會研究和政策研究中的廣泛運(yùn)用而誕生和發(fā)展起來的〔李志軍，2020〕。1929年美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，使得以凱恩斯思想為基礎(chǔ)的國家干涉經(jīng)濟(jì)政策盛行，進(jìn)而引發(fā)了學(xué)者對羅斯福新政等經(jīng)濟(jì)社會政策進(jìn)行評估的要求，當(dāng)時的社會學(xué)家史蒂芬用實驗設(shè)計方式方法對新社會計劃進(jìn)行評估〔李德國、蔡晶晶，2006〕，這應(yīng)該能夠視作宏觀經(jīng)濟(jì)政策評估的開端。隨著各國行政改革的推進(jìn)，政策評估越來越遭到各國的重視和逐步發(fā)展。1993年，美國國會通過(績效與成果法〕，對聯(lián)邦政策及項目評估做出了制定性規(guī)定〔沈恒超，2020〕；2003年，美國公布了(政策規(guī)定績效分析〕，以預(yù)測和評價公共政策施行效果〔雷曉康、席恒、馬朝琦，2008〕。2001年，日本先后通過了(關(guān)于政策評價的標(biāo)準(zhǔn)指針〕、(政策評價基本方針〕和(關(guān)于行政機(jī)關(guān)施行政策評價的法律〕〔周實、褚楚，2021〕，搭建了基本的政策評價制度。2001年，韓國通過(政策評估框架法案〕，極大地推動了公共政策績效評估的廣泛開展〔李志軍，2020〕。作為國際經(jīng)濟(jì)組織，IMF〔國際貨幣基金組織〕、WB〔世界銀行〕等也很重視政策評估和項目評估工作。2001年IMF成立了獨立評估辦公室〔IndependentEvaluationOffice,簡稱IEO〕，負(fù)責(zé)對基金組織的政策和行為進(jìn)行獨立、客觀的評估，其目的是：促進(jìn)基金組織內(nèi)部的學(xué)習(xí)文化，加強(qiáng)基金組織的外部信任度，促進(jìn)成員國對基金組織工作的認(rèn)識，支持執(zhí)董會的機(jī)構(gòu)治理和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)IMF獨立評估辦公室2021年度報告1,2021財年IEO完成了基金組織對全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的響應(yīng)評估，更新了對基金組織資本賬戶自由化的方式方法評估、基金組織在減貧戰(zhàn)略文件〔PRSPs〕以及減貧與增長基金〔PRGF〕中的角色評估、對撒哈拉以南非洲援助項目評估等三項評估。2021年10月1日，IEO還初次發(fā)布了對基金組織的自評估報告，通過檢查基金組織的行為和產(chǎn)出來獲取經(jīng)歷體驗，以提高政策和操作的有效性和透明度。世界銀行集團(tuán)也下設(shè)有獨立評估局〔IndependentEvaluationGroup,簡稱IEG〕，負(fù)責(zé)評估世界銀行、國際金融公司〔IFC〕以及多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)〔MIGA〕的政策、項目以及流程，對世界銀行的工作成果進(jìn)行客觀評價，并辨別和獲取經(jīng)歷體驗教訓(xùn)。在2021財年，世界銀行IEG完成了600余項評估工作，包括7項主要的評估、39個項目進(jìn)展評價報告、536項世界銀行項目的自評估和12項國家操作評價。二、國內(nèi)外開展政策評估實踐的主要經(jīng)歷體驗〔一〕評估的目的開展政策評估的第一步應(yīng)是確定評估的目的，即明確開展評估擬到達(dá)的目的。從各國和國際經(jīng)濟(jì)組織開展政策評估的目的來看，主要是為了評估政策或項目的施行效果，進(jìn)而提出改良和調(diào)整的政策建議。如美國審計署開展的對小企業(yè)公共政策執(zhí)行情況評估審計的一個重點就是政策的執(zhí)行效果，以檢驗政策本身的合理性和有效性。近年來，隨著我們國家經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢復(fù)雜性的不斷加大，國家各種宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策出臺較多，同時對政策的有效性要求也在日益提高。以2021年出臺、2021年初施行的指數(shù)熔斷機(jī)制為例，在熔斷機(jī)制規(guī)定出臺之時，市場普遍以為熔斷機(jī)制將有利于緩解市場恐慌情緒，有利于保持正常交易，有利于穩(wěn)定股市。但熔斷機(jī)制僅施行四天后，就由于出現(xiàn)屢次熔斷而暫停施行的結(jié)果，進(jìn)而引發(fā)了人們對指數(shù)熔斷機(jī)制政策有效性的疑問?！捕吃u估的主要步驟以美國2018年開展的網(wǎng)絡(luò)空間政策評估為例，評估的主要步驟有：一是成立評估小組。美國奧巴馬(網(wǎng)絡(luò)空間政策評估〕報告中指出，由網(wǎng)絡(luò)安全專家組成了一個評估小組，負(fù)責(zé)匯總產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州、國際合作伙伴，以及國家立法和行政部門提出的具有代表性的意見和建議。二是多方征求意見。評估小組一方面向部門和機(jī)構(gòu)征求意見，要求提供相關(guān)材料，發(fā)現(xiàn)存在的法律問題；另一方面，與產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公民自由與隱私維權(quán)團(tuán)體、州、國際合作伙伴廣泛溝通，分析與評估相關(guān)的計劃和事務(wù)。同時，評估小組還通過組織召開40屢次會議，加強(qiáng)與有關(guān)各方的溝通，構(gòu)成了100多份帶有詳細(xì)建議和目的的文件。三是系統(tǒng)梳理有關(guān)政策，明晰各部門的職責(zé)任務(wù)。評估小組對20多個聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的反應(yīng)意見進(jìn)行分析，查明網(wǎng)絡(luò)安全政策的漏洞、重疊的任務(wù)職能，尋找互相協(xié)作的時機(jī)。四是撰寫評估報告。報告中對評估的理由進(jìn)行講明，總結(jié)了評估小組的調(diào)查結(jié)果，提出了最近和中期的行動建議。〔三〕評估報告的內(nèi)容國外發(fā)布的政策評估報告一般包括政策施行的背景、政策目的、政策的缺陷和缺乏以及政策建議等部分。國際能源署發(fā)布的(2020年歐盟能源政策評估報告〕中，首先強(qiáng)調(diào)了歐盟能源政策的三大目的是：保持經(jīng)濟(jì)競爭力、保障能源安全供給和環(huán)境的可持續(xù)性，提出了面向2020年的進(jìn)展和挑戰(zhàn)以及2020年的氣候和能源目的；其次，分別針對上述三個目的分析了現(xiàn)在狀況，十分是對天然氣、石油和電力三類能源的安全分別進(jìn)行了評估；最后，給出了5項政策建議。從我們國家發(fā)布的一些政策評估報告看，內(nèi)容則主要包括：出臺的相關(guān)政策、政策的落實情況以及有關(guān)建議。如國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點項目技術(shù)組撰寫的(國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估：2020〕中，遵循政策描繪敘述、政策解析、政策效用評估的邏輯框架，分類對環(huán)境公共財政政策、環(huán)境資源價格政策、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易政策、綠色稅收政策、環(huán)境金融政策等進(jìn)行評估，并提出了改良完善相關(guān)政策的建議?！菜摹吃u估方式方法從評估方式方法看，瑞典學(xué)者EvertVedung于1997年根據(jù)政策評估的標(biāo)準(zhǔn)歸納出了效果模型、經(jīng)濟(jì)模型、專業(yè)模型三大類共10種評估模型，分別是：目的獲取模型、側(cè)面影響模型、自由目的評估模型、綜合評估模型、用戶導(dǎo)向模型、相關(guān)利益人模型、政策委員會、生產(chǎn)率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。從美國、日本等國家開展政策評估的實踐看，主要采取的是成本-效益分析方式方法。同時，近20年來，運(yùn)用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方式方法和工具，對政策進(jìn)行量化分析已經(jīng)成為計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個新領(lǐng)域，構(gòu)成了政策〔或項目〕評估計量經(jīng)濟(jì)學(xué)。從我們國家開展政策評估的實際操作看，主要側(cè)重于采取定性分析和實地調(diào)研，同時輔以計量分析方式方法。如(國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估：2020〕指出，其評估研究采取的方式方法主要有實地調(diào)研法、政策追蹤法、政策計量分析法。華而不實，實地調(diào)研主要是通過對典型地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開展調(diào)研，了解政策實踐的進(jìn)展與效果；政策追蹤法和政策計量分析法則是結(jié)合環(huán)境保衛(wèi)部環(huán)境規(guī)劃院開發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)計信息系統(tǒng)，對政策出臺情況進(jìn)行分類別統(tǒng)計和分析?！参濉吃u估結(jié)果的運(yùn)用日本非常重視對政策評估結(jié)果的運(yùn)用。日本(關(guān)于行政機(jī)關(guān)施行政策評價的法律〕規(guī)定，應(yīng)相應(yīng)