2023年關(guān)于縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)研報(bào)告2014年7—9月，我圍繞“農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議”這一課題，進(jìn)行了為期兩個(gè)月的調(diào)查研究。調(diào)研過(guò)程中，我采取召開(kāi)座談會(huì)、訪問(wèn)爭(zhēng)議人、查閱資料、實(shí)地勘察等方法，幾乎跑遍了全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）、周邊相鄰的縣（區(qū)）及部分爭(zhēng)議較為突出的典型案例源發(fā)地。基本摸清了農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、原因和危害。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全縣正在進(jìn)行的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，通過(guò)認(rèn)真分析，提出了解決問(wèn)題建議措施。

一、xx縣農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議的基本現(xiàn)狀

xx縣共轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)、一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，178個(gè)行政村，集體所有權(quán)土地共1102宗，面積36293.67公頃，其中存在權(quán)屬爭(zhēng)議的宗地?cái)?shù)量為129宗。分別是新鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)5宗，小冀鎮(zhèn)14宗，大召營(yíng)鎮(zhèn)11宗，合河鄉(xiāng)35宗，翟坡鎮(zhèn)56宗，七里營(yíng)鎮(zhèn)2宗，古固寨鎮(zhèn)1宗郎公廟鎮(zhèn)5宗。面積共3564.92公頃。

從權(quán)屬爭(zhēng)議的雙方主體來(lái)看，主要有以下幾種類(lèi)型。一是與相鄰縣（區(qū)）之間存在的爭(zhēng)議。如xx縣與xx縣、xx縣、xx區(qū)等縣（區(qū)）之間均存在權(quán)屬爭(zhēng)議；二是本縣境內(nèi)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在的爭(zhēng)議。如七里營(yíng)鎮(zhèn)七三村與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)大興村之間，因一條人工灌水渠產(chǎn)生爭(zhēng)議；三是同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰村集體之間存在的爭(zhēng)議。此類(lèi)爭(zhēng)議是是農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的主要類(lèi)型，現(xiàn)象比較普遍，幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在；四是本縣村集體與國(guó)有土地使用者之間存在的爭(zhēng)議。如新鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)閆莊村與原xx縣農(nóng)場(chǎng)之間的爭(zhēng)議。

二、xx縣農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因

xx縣是典型的城郊型縣。歷史上是先有xx縣，后有xx市。隨著時(shí)代的變遷、體制的改革和規(guī)劃的調(diào)整，xx市的市政規(guī)模不斷發(fā)展擴(kuò)大，xx縣也因此不止一次的被區(qū)劃走大片土地。頻繁的土地調(diào)整，自然會(huì)比其他縣（市）產(chǎn)生較多的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，突出的原因概括起來(lái)有以下幾點(diǎn)：

1、政策因素。由于我國(guó)集體土地所有權(quán)經(jīng)過(guò)土地改革、合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等多個(gè)時(shí)期，除土改時(shí)給農(nóng)民發(fā)過(guò)土地證外，其它幾個(gè)時(shí)期，大部分沒(méi)有權(quán)屬變更的資料。爭(zhēng)議發(fā)生后，雙方都難以提供確鑿的土地權(quán)屬證據(jù)。有些農(nóng)村集體、國(guó)有用地單位幾經(jīng)變動(dòng)，很難找到當(dāng)時(shí)的審批文件及經(jīng)辦人，難以說(shuō)清土地權(quán)屬的真實(shí)情況，致使土地權(quán)屬爭(zhēng)議及侵權(quán)行為不斷發(fā)生。

2、管理因素。應(yīng)該承認(rèn)，長(zhǎng)期以來(lái)，在土地管理上，確實(shí)存在土地登記不規(guī)范，地籍信息管理等基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題。權(quán)屬管理往往以傳統(tǒng)習(xí)慣進(jìn)行，造成界址交叉重疊，混淆不清。雖然《土地管理法》在土地確權(quán)方面有相關(guān)規(guī)定，但由于配套的法律、法規(guī)及政策不夠完善，或者在實(shí)際操作中，難以很好的貫徹執(zhí)行，所以導(dǎo)致地籍管理工作滯后，土地登記覆蓋面窄，土地權(quán)屬不清。尤其是在初始土地登記時(shí)，常常是邊辦理、邊摸索、邊總結(jié)，工作程序和工作方法比較粗放，不規(guī)范、不完善，甚至錯(cuò)漏等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

3、經(jīng)濟(jì)因素。隨著人均耕地的減少，人們對(duì)土地的重視程度越來(lái)越高。特別是近年來(lái)，隨著國(guó)家基本建設(shè)對(duì)土地需求的不斷增加，土地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地更是蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，可謂寸土寸金。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，原本無(wú)人問(wèn)津的荒溝、荒坡、廢舊的溝渠，因?yàn)樯婕暗饺蘸蟪擎?zhèn)建設(shè)征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，變得競(jìng)相爭(zhēng)搶而產(chǎn)生爭(zhēng)議。

三、xx縣農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處里過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

1、歷史問(wèn)題多，調(diào)查取證和處理難。經(jīng)歷土地改革、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、改革開(kāi)放等不同歷史時(shí)期的延續(xù)變革，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的主體、內(nèi)容和形式呈現(xiàn)日益多樣化、復(fù)雜化的局面。很多屬于歷史遺留、久拖未決的“疑難雜癥”，證據(jù)收集難度大，特別是原始資料不完整甚至缺失，保存下來(lái)的一些證據(jù)由于當(dāng)時(shí)條件限制，褪色、破損、字跡不清等情況，很難辨別其真?zhèn)巍６彝恋貦?quán)屬爭(zhēng)議往往涉及利益較大，當(dāng)事人常常會(huì)把調(diào)解處理人員視為異己，甚至偽造證據(jù)，使調(diào)查取證和處理工作難上加難。

2、組織機(jī)構(gòu)不健全，經(jīng)費(fèi)無(wú)保障。截止目前，xx縣依然沒(méi)有調(diào)解處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，該項(xiàng)工作主要由xx縣國(guó)土資源局地籍股的工作人員兼任。由于人員流動(dòng)性、工作量都比較大，工作質(zhì)量難以保證。在辦案經(jīng)費(fèi)上，也是捉襟見(jiàn)肘，調(diào)解處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議不收費(fèi)，所有辦案開(kāi)支均由國(guó)土部門(mén)支付，遇到不服處理決定再提起行政復(fù)議或者行政訴訟的，國(guó)土部門(mén)還要代表政府出庭應(yīng)訴，必要時(shí)還要聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師處理涉訴案件，無(wú)形中增加了行政成本。

3、爭(zhēng)議人法制觀念淡薄，調(diào)解處理工作阻力大。部分群眾由于法制觀念淡薄，糾紛發(fā)生后常會(huì)出現(xiàn)一些擾亂社會(huì)治安，甚至是違法犯罪行為，給調(diào)解處理工作帶來(lái)了很大的麻煩。具體表現(xiàn)為：違反有關(guān)規(guī)定，在爭(zhēng)議地塊搶種農(nóng)作物，人為設(shè)置障礙；串聯(lián)群眾集體上訪，在國(guó)家機(jī)關(guān)門(mén)前靜坐示威，擾亂社會(huì)秩序；拒不執(zhí)行政府裁決和法院判決，成為惡意上訪、惡意訴訟現(xiàn)象發(fā)生隱患。

4、法律法規(guī)層級(jí)較低，調(diào)解處理的依據(jù)還不夠充分。目前，土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理，依據(jù)的主要法律是《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，從工作實(shí)踐中看，不管是遺留的，還是新近發(fā)生的都比較復(fù)雜，上述法律法規(guī)難以涵蓋。比如，在確定集體土地所有權(quán)主體上，土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；依法分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；”但在實(shí)際工作中，誰(shuí)作為集體土地所有權(quán)主體，存在著比較復(fù)雜的法律問(wèn)題。怎么確定集體土地是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是屬于村內(nèi)的幾個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，找不到法律依據(jù)。目前許多農(nóng)民集體上訪案件，很多是村民小組要求主張自己的集體土地所有權(quán)，而村委會(huì)不讓步，政府又找不到法律依據(jù)，無(wú)法確認(rèn)權(quán)利歸屬造成的。

四、農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議帶來(lái)的危害

1、容易激化矛盾，引起群體械斗事件。權(quán)屬爭(zhēng)議涉及爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的切身利益，爭(zhēng)議期間的矛盾容易激化，如不及時(shí)化解，極易發(fā)生群體性武力械斗事件，危及到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2、嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活。爭(zhēng)議發(fā)生期間，為使己方在爭(zhēng)議中獲取最大利益，雙方當(dāng)事人勢(shì)必投入大量的人力、物力和財(cái)力，這樣不僅影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，還會(huì)造成社會(huì)關(guān)系急劇惡化，破壞安定團(tuán)結(jié)局面。

3、容易造成異常的上訪問(wèn)題。權(quán)屬糾紛中，一些當(dāng)事人不通過(guò)正常渠道反映問(wèn)題，而頻繁向多個(gè)部門(mén)申訴，串聯(lián)群眾集體上訪，甚至在國(guó)家機(jī)關(guān)門(mén)前靜坐、示威，嚴(yán)重妨礙國(guó)家機(jī)關(guān)正常工作，既損害當(dāng)?shù)卣蜗?，又?huì)造成不良的政治和社會(huì)影響。

4、嚴(yán)重浪費(fèi)國(guó)家行政資源。大部分權(quán)屬糾紛的解決，都要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市、區(qū)）等各級(jí)人民政府做大量的協(xié)調(diào)處理工作。當(dāng)事人對(duì)行政處理決定不服時(shí)，還要經(jīng)過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又都必須經(jīng)過(guò)多方調(diào)查取證、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)、資料審核、文書(shū)制作等過(guò)程，造成國(guó)家有限行政資源的極大浪費(fèi)。

5、影響全縣土地管理工作的順利開(kāi)展。2012年開(kāi)始的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，是當(dāng)前全縣土地管理中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。按照XX省國(guó)土資源廳要求，2014年6月30日前發(fā)證任務(wù)必須完成，發(fā)證率如不能達(dá)到98%以上，將停批所有報(bào)件。目前，全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)的調(diào)查已經(jīng)全部結(jié)束，但由于存在爭(zhēng)議的宗地?cái)?shù)量較多且調(diào)處困難，發(fā)證率僅達(dá)到80%。由于工作滯后，xx縣國(guó)土資源局不僅被xx市國(guó)土資源局通報(bào)批評(píng)，而且全縣所有用地報(bào)件暫停審批，導(dǎo)致一批省、市、縣重點(diǎn)項(xiàng)目因用地問(wèn)題無(wú)法按時(shí)開(kāi)工建設(shè)。

五、調(diào)解處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議的建議

1、加強(qiáng)土地管理政策宣傳教育。一方面充分利用各種宣傳媒介，大力宣傳申請(qǐng)土地登記的重要性，提高土地證書(shū)的法律地位，明確土地證書(shū)作為征地補(bǔ)償及解決土地權(quán)屬糾紛的依據(jù)。堅(jiān)持“持證用地、以證管地”，從根本上提高干部群眾土地登記的自覺(jué)性。另一方面，通過(guò)政策法規(guī)宣傳教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和法律意識(shí)，讓群眾既知道如何保護(hù)自身的合法權(quán)利，又懂得有尊重他人合法權(quán)利的義務(wù)，做到發(fā)生矛盾后多忍讓、包容和溝通，從而減少和預(yù)防權(quán)屬爭(zhēng)議案件的發(fā)生。

2、加強(qiáng)對(duì)集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)解處理力度。針對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議數(shù)量居高不下的現(xiàn)狀，縣級(jí)政府應(yīng)該成立調(diào)解處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的綜合機(jī)構(gòu)，總攬爭(zhēng)議調(diào)解處理工作全局，指導(dǎo)涉及土地、林業(yè)、水利等方面的糾紛?？h級(jí)國(guó)土資源局應(yīng)設(shè)立土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在縣政府指導(dǎo)下，做好調(diào)解處理土地權(quán)屬糾紛的具體工作。當(dāng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議與其他爭(zhēng)議糾纏在一起的時(shí)候，由政府調(diào)解處理爭(zhēng)議的綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生后，不等不拖，第一時(shí)間調(diào)解處理到位，避免事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

3、加快集體土地確權(quán)登記發(fā)證的進(jìn)度?？h政府及土地管理部門(mén)，要共同積極籌措資金，保障按時(shí)撥付給協(xié)作單位工作經(jīng)費(fèi)，提高協(xié)作單位工作積極性。以全縣集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，全面提高土地登記覆蓋面，逐步將集體土地管理納入法制化、規(guī)范化軌道，從源頭上減少和避免土地權(quán)屬爭(zhēng)議的發(fā)生。

4、盡快完善土地確權(quán)及爭(zhēng)議調(diào)解處理的相關(guān)法律法規(guī)。結(jié)合近幾年土地權(quán)屬爭(zhēng)議出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)新的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)辦法》和《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》，上升為部門(mén)規(guī)章，甚至國(guó)家法規(guī)，以提高解決土地糾紛依據(jù)的法律效力層級(jí)。制定相對(duì)比較完善的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記專(zhuān)項(xiàng)政策、程序和操作辦法，以便在實(shí)際工作中更具有可操作性。

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