研究政府信息公開制度中的實(shí)證及電子參與

PAGEPAGE14研究信息公開制度中的實(shí)證及電子參與一、引言信息是人類社會(huì)和國(guó)家發(fā)展的主要戰(zhàn)略資源，人類社會(huì)生存和發(fā)展離不開信息的獲取。在現(xiàn)代信息社會(huì)，信息消費(fèi)成為一種主要的消費(fèi)方式。自2008年5月1日〔中國(guó)信息公開條例〕正式施行以來(lái)，許多研究機(jī)構(gòu)根據(jù)條例對(duì)不同級(jí)其余機(jī)構(gòu)進(jìn)行了信息公開情況的評(píng)價(jià)，如〔中國(guó)行政透明度觀察報(bào)告〕從組織配套、制度配套、自動(dòng)公開配套、依申請(qǐng)公開和監(jiān)督救濟(jì)等方面對(duì)下設(shè)機(jī)構(gòu)、省級(jí)行政單位等進(jìn)行了信息公開的評(píng)估。[1]從各部門到地方的網(wǎng)站都設(shè)有信息公開專欄，并受理公眾依申請(qǐng)公開信息，也會(huì)定期公布〔信息公開年度報(bào)告〕。只要信息的公開透明，能力真正保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國(guó)的信息從被動(dòng)回應(yīng)公開申請(qǐng)到自動(dòng)為公眾答疑解惑，從新聞發(fā)言人臺(tái)上說(shuō)到把新聞發(fā)言人請(qǐng)進(jìn)微信朋友圈，從盡管信息上網(wǎng)上墻見(jiàn)報(bào)到讓老庶民看得到、聽得懂、信得過(guò)，信息公開從單向公開的1.0版進(jìn)入了愈加互動(dòng)親民、愈加重視實(shí)效的2.0升級(jí)版.[2]一個(gè)國(guó)家信息公開的水平越深，信息資源的分配就越合理，公眾能夠獲取的信息越廣泛，公眾參與的廣度和深度就越強(qiáng)，信息公開能直接有效地促進(jìn)公眾參政議政，保證人民大眾依法參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。[3]反過(guò)來(lái)，公眾參與的廣度和深度越強(qiáng)，也就越能促進(jìn)的信息公開工作，增長(zhǎng)公眾對(duì)行政信息和行政經(jīng)過(guò)的了解，這樣既能實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)的監(jiān)督，又能增長(zhǎng)公眾和的互動(dòng)，促進(jìn)信息公開制度更好、更快地完善和發(fā)展?！惨弧承畔⒐_推動(dòng)電子參與信息公開不僅僅僅僅僅是信息的發(fā)布和結(jié)果的公開，更具體表現(xiàn)出了信息的可得性、可理解性和可承受性的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)出了經(jīng)過(guò)的公開及公眾的參與、監(jiān)督。電子政務(wù)環(huán)境下的公眾參與是指公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等方式對(duì)公共事務(wù)的在線參與，即電子參與。根據(jù)信息公開的深度和廣度，電子參與分為三個(gè)階段：基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，指公開結(jié)果信息，包含政策、預(yù)算和法律文件等；基于內(nèi)容公開的電子咨詢階段，公眾可就不清楚、不睬解的政策法規(guī)內(nèi)容等進(jìn)行查詢和發(fā)問(wèn)，通過(guò)線上或線下進(jìn)行解答；基于經(jīng)過(guò)公開的電子決策階段，讓公眾參與到草案等的制訂經(jīng)過(guò)中，發(fā)表自己的看法與建議。通過(guò)基于信息公開的電子信息發(fā)布、電子咨詢和電子決策能夠改變與公眾的關(guān)系，一方面通過(guò)使用信息技術(shù)能夠進(jìn)一步了解公眾對(duì)公共政策和公共效勞的需求與偏好；另一方面，信息技術(shù)也使得公眾能夠方便地接觸到，表達(dá)他們的心聲?？傊疃鹊男畔⒐_讓公眾參與到?jīng)Q策的經(jīng)過(guò)中來(lái)，使公共行政管理成為公眾參與度高、包涵性強(qiáng)、以合作協(xié)商為主，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在目的和最終目的的主要手段。〔二〕信息公開下的電子參與推動(dòng)治理的民主化在治理經(jīng)過(guò)中的公民電子參與方式，包含政治參與和行政參與兩個(gè)方面，是信息社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵運(yùn)行機(jī)制。公民的行政參與與信息公開親密相關(guān)。一方面，從行政程序上講，假如沒(méi)有參與，公開充其量只是讓行政相對(duì)人知曉罷了，行政相對(duì)人還只是可知而不可為,其民主權(quán)利仍然無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)；另一方面，公開信息，是實(shí)現(xiàn)公民行政參與的需要途徑，是公民行政參與權(quán)利落實(shí)的必定要求。[4]通過(guò)電子信息的多渠道發(fā)布，有利于公眾獲取相應(yīng)的信息來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與；公眾通太多種電子反應(yīng)渠道對(duì)公共政策建言獻(xiàn)策，實(shí)現(xiàn)電子咨詢；通過(guò)與公眾共同制訂政策、提供公共效勞來(lái)加強(qiáng)公眾的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)電子決策。有效的電子參與能夠杜絕地方或部門只公開事務(wù)性、程序性信息，杜絕辦事結(jié)果的公開多，辦事經(jīng)過(guò)、決策程序的公開少；事后公開多，事前、事中公開少；無(wú)關(guān)痛癢的內(nèi)容公開多，民眾真正關(guān)心的信息公開少。電子民主和社會(huì)包涵性確保效勞的交付不是一個(gè)單向交換，應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新促使公眾參與并構(gòu)建新的咨詢方式?；谛畔⒐_的電子參與從被動(dòng)型向自動(dòng)型改變，能夠真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)公眾的權(quán)能，推動(dòng)治理的民主化?！踩畴娮訁⑴c的國(guó)際舉措國(guó)際上許多國(guó)家已經(jīng)開展了電子參與、協(xié)商機(jī)制的有益嘗試。2005年，西澳洲提出整合電子參與的戰(zhàn)略，即利用ICT技術(shù)將傳統(tǒng)的信息獲取、咨詢和公眾參與決策等離線工具進(jìn)行整合。西澳洲提出電子參與戰(zhàn)略的十二項(xiàng)原則[5],包含：鼓勵(lì)公眾意見(jiàn)，成認(rèn)其價(jià)值；尊敬并公平對(duì)待所有參與者；允許公民早期參與政策經(jīng)過(guò)；與參與者公開溝通；及時(shí)反應(yīng)問(wèn)題；為所有參與者提供時(shí)機(jī)；確保協(xié)商機(jī)制可用；確定協(xié)商目的以及參與者的角色和責(zé)任；確保協(xié)商機(jī)制容易瀏覽和理解；尊敬參與者的隱私；負(fù)責(zé)最后的決定和結(jié)果；評(píng)估并檢驗(yàn)經(jīng)過(guò)和結(jié)果；獎(jiǎng)勵(lì)參與者以增長(zhǎng)繼續(xù)參與的可能性。2011年，新加坡出臺(tái)的2015電子政務(wù)計(jì)劃〔eGov2015〕構(gòu)建了國(guó)家的信息發(fā)展總體計(jì)劃iN2015[6],愿景為共同開創(chuàng)建立和連接公眾以實(shí)現(xiàn)協(xié)同，三大行動(dòng)計(jì)劃分別為共同創(chuàng)造更大的價(jià)值、互聯(lián)以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)參與、促使整體的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，為促進(jìn)電子參與，新加坡在縮減數(shù)字鴻溝方面采用了一系列舉措，如加強(qiáng)寬帶和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)備，為老人等信息弱勢(shì)群體提供易于訪問(wèn)的電子效勞，提供移動(dòng)等平臺(tái)并通過(guò)財(cái)務(wù)支持幫助那些對(duì)電腦或?qū)拵У葲](méi)有購(gòu)買力的人群。2007年，歐盟使用在線工具以改善其公民的立法程序，眾多電子參與相關(guān)項(xiàng)目，有助于提升公民的權(quán)利意識(shí)和參與立法的系列程序。中國(guó)的電子政務(wù)規(guī)劃固然還沒(méi)有把電子參與作為重要內(nèi)容，但公眾通過(guò)電子參與的形式參與公共行政事務(wù)已不斷深切進(jìn)入，如的問(wèn)政平臺(tái)、官方微博和微信等給公眾提供了反應(yīng)渠道，使公眾有時(shí)機(jī)參與到公共決策中。二、推進(jìn)信息公開基礎(chǔ)上的電子參與推進(jìn)信息公開基礎(chǔ)上的電子參與，有助于在更廣泛的意義上發(fā)揮公民的監(jiān)督、參政和議政作用。同時(shí)，公民享有的信息越廣泛，就會(huì)越有針對(duì)性地提出合適中國(guó)國(guó)情的發(fā)展和改革意見(jiàn)。2013年10月15日，辦公廳發(fā)布〔關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升公信力的意見(jiàn)〕，要求進(jìn)一步做好信息公開工作，加強(qiáng)公開實(shí)效，提升公信力。當(dāng)下，各部門在有關(guān)民生、經(jīng)濟(jì)、福利、環(huán)保等政策與決策問(wèn)題上加大信息公開力度，讓公眾通過(guò)網(wǎng)站、微博、微信等社交媒體進(jìn)行電子參與，對(duì)提升決策的質(zhì)量與效果具有主要作用。隨著中國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用的深切進(jìn)入，電子參與也在政治協(xié)商、政策制訂、公共效勞等行政事務(wù)中得到廣泛的應(yīng)用，例如公眾通過(guò)問(wèn)政平臺(tái)、官方微博和微信、市長(zhǎng)信箱等多種渠道參與到教育、醫(yī)療、住房等惠及民生的公共事務(wù)中來(lái)?！惨弧郴谛畔⒐_的電子參與階段2014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告[7]使用電子參與度指標(biāo)〔詳細(xì)細(xì)分為電子信息、電子咨詢和電子決策三個(gè)方面的指標(biāo)〕，評(píng)估各成員國(guó)在利用信息技術(shù)開展公眾參與政策制訂時(shí)提供信息和效勞的質(zhì)量和有效性，反映公眾怎樣參與以及怎樣發(fā)揮政治民主化建設(shè)的影響力。公民的電子參與離不開深度的信息公開，把信息公開和公眾參與結(jié)合起來(lái)，基于信息公開的電子參與形式根據(jù)由淺入深的方式分為基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布、基于內(nèi)容公開的電子咨詢和基于經(jīng)過(guò)公開的電子決策三個(gè)階段。在基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，網(wǎng)站提供關(guān)于官員、組織構(gòu)造、政策法規(guī)條例、項(xiàng)目計(jì)劃、預(yù)算、聯(lián)絡(luò)方式等社會(huì)公眾感興趣的信息。信息能夠通過(guò)論壇社區(qū)、博客、文本信息、新聞組和郵件列表等方式公布?；趦?nèi)容公開的電子咨詢階段是在充足信息公開的基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)站提供在線咨詢的需要工具，實(shí)現(xiàn)和公眾的對(duì)話。允許公眾以電子化的方式提出咨詢申請(qǐng)或直接在線咨詢，保存好咨詢記錄并以多種方式答復(fù)咨詢申請(qǐng)?；诮?jīng)過(guò)公開的電子決策階段是在通過(guò)充足的信息公開使公眾深切進(jìn)入地了解政策構(gòu)成的經(jīng)過(guò)與結(jié)果的基礎(chǔ)上，建立各種渠道，允許公眾通過(guò)電子化手段發(fā)表意見(jiàn)，將公眾的意見(jiàn)納入決策經(jīng)過(guò)，并向公眾反應(yīng)哪些意見(jiàn)被采用。〔二〕基于信息公開的電子參與渠道隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民素質(zhì)的提升，以及信息渠道的發(fā)展與擴(kuò)大，中國(guó)信息公開中的公民參與呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，十分是在公共事務(wù)和與個(gè)人親身利益直接相關(guān)的信息公開中，公民參與的積極性越來(lái)越高，參與的水平也越來(lái)越深。因而，基于信息公開的電子參與渠道的便捷性和可用性對(duì)公眾電子參與的熱情具有主要的影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深切進(jìn)入和智能終端的廣泛使用，公眾電子參與的渠道呈現(xiàn)多樣化，如網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動(dòng)應(yīng)用、問(wèn)政平臺(tái)等；電子參與的方式也表現(xiàn)出多樣性，如在線調(diào)查、在線專家訪談、電子信箱、在線意見(jiàn)征集、在線投票等，這為有效的電子參與提供了方便。三、電子參與的實(shí)證分析隨著信息公開工作的不斷深切進(jìn)入，開始在門戶網(wǎng)站提供電子參與工具，如市長(zhǎng)信箱、網(wǎng)上征集、網(wǎng)上評(píng)議、規(guī)章草案民意征集、網(wǎng)上公示、在線訪談等，這充足具體表現(xiàn)出了重視增長(zhǎng)公眾權(quán)能，使其有效地參與公共政策的制訂，共同提供公共效勞?！?014年中國(guó)城市電子政務(wù)發(fā)展水平調(diào)查報(bào)告〕對(duì)全國(guó)36個(gè)重要城市〔包含直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市、自治區(qū)首府〕和其他302個(gè)地級(jí)市，從住房、教育、醫(yī)療、環(huán)保和交通等惠及民生的行業(yè)領(lǐng)域?qū)﹄娮訁⑴c的情況進(jìn)行了調(diào)查評(píng)估。[8]〔一〕電子參與的階段分析36個(gè)重要城市和其他302個(gè)地級(jí)市總體的電子參與階段的分布如此圖1所示。電子信息階段表示這個(gè)城市僅提供有關(guān)的政策法規(guī)的說(shuō)明，沒(méi)有為公眾提供電子咨詢和電子決策的反應(yīng)渠道。電子咨詢階段表示網(wǎng)站或有關(guān)行業(yè)網(wǎng)站、移動(dòng)應(yīng)用、問(wèn)政平臺(tái)、微博、微信等提供了有關(guān)政策的反應(yīng)渠道，公眾能夠通過(guò)電子化手段發(fā)表意見(jiàn)和建議，部門行業(yè)通過(guò)在線政策解讀、在線專家訪談、在線調(diào)盤問(wèn)卷、網(wǎng)上聽證會(huì)等提供了和公眾互動(dòng)的平臺(tái)。電子決策階段指廣泛采集電子咨詢階段通過(guò)民意征集的反映公眾對(duì)政策草案的意見(jiàn)和建議，把公眾的意見(jiàn)建議納入決策經(jīng)過(guò)中，并及時(shí)向公眾反應(yīng)哪些意見(jiàn)被采用?！?】從圖1能夠看出，338個(gè)城市中大部分已提供了住房、教育、交通、環(huán)保和醫(yī)療等的政策、預(yù)算和法律文件信息，到達(dá)了僅發(fā)布信息的電子信息階段，這是信息公開的第一步。處于電子咨詢階段最多的是環(huán)保領(lǐng)域，到達(dá)了77%,說(shuō)明在信息公開的基礎(chǔ)上許多城市的又向前邁進(jìn)了一步，讓公眾通過(guò)電子的方式參與到公開的信息內(nèi)容中，通過(guò)對(duì)公開的信息進(jìn)行咨詢，以線上或線下的方式反應(yīng)公眾的疑問(wèn)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，處于電子決策階段的城市寥寥無(wú)幾，最高的住房領(lǐng)域，也只到達(dá)了2%,可見(jiàn)電子參與的深度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！捕畴娮訁⑴c的方式與渠道分析信息公開的渠道從網(wǎng)站擴(kuò)展到了政務(wù)微博、政務(wù)微信等平臺(tái)。338個(gè)城市的電子信息發(fā)布渠道如此圖2所示。在338個(gè)城市中，90%以上在網(wǎng)站上提供了信息發(fā)布渠道，政務(wù)微信作為一個(gè)新興的信息發(fā)布渠道，在教育、醫(yī)療、交通、住房和環(huán)保等領(lǐng)域都得到了應(yīng)用，尤其在交通領(lǐng)域到達(dá)了22%.【2】公眾在信息公開的基礎(chǔ)上，通過(guò)電子參與就詳細(xì)的事務(wù)咨詢行政部門，通過(guò)民意征集發(fā)表自己的意見(jiàn)和想法，參與到的政策制訂中來(lái)。電子投票是指就某項(xiàng)政策讓公眾參與投票，著重結(jié)果的滿意與否或同意與否；在線訪談是指通過(guò)專家解讀一些政策，在網(wǎng)上與網(wǎng)民進(jìn)行即時(shí)互動(dòng)，對(duì)網(wǎng)民提出的與政策相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行解答；在線咨詢是網(wǎng)站提供問(wèn)答窗口或頁(yè)面，公眾向咨詢一些有關(guān)住房、教育等本身關(guān)注的問(wèn)題，或是交通等問(wèn)題的投訴，部門在一定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)的政民互動(dòng)方式；意見(jiàn)征集是指就某項(xiàng)草案征集民意，公眾會(huì)對(duì)草案的條款提出修改意見(jiàn)，是一種深度的電子參與方式。338個(gè)城市的電子參與方式如此圖3所示。在338個(gè)城市中，在線訪談是醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房部門最廣泛使用的電子參與形式。雖然醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房等領(lǐng)域電子參與的方式都提供了民意征集的功能，但在實(shí)際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)意見(jiàn)征集結(jié)果的公開卻是少之又少的，而且從網(wǎng)上調(diào)查來(lái)看，公眾電子參與的熱情也不是很高，有些意見(jiàn)征集的參與人數(shù)為零，這反映了公眾對(duì)信息公開的信任水平很低?！?】〔三〕電子參與的廣度與深度電子參與的廣度與深度越強(qiáng)，說(shuō)明信息公開的水平越深。前文數(shù)據(jù)顯示，338個(gè)城市在醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房等領(lǐng)域的電子參與重要處于電子信息階段和電子咨詢階段，處于電子決策階段的則非常少。即使是處于電子決策階段提供民意征集方式的城市，公眾的參與度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，例如上海市規(guī)章草案民意征詢平臺(tái)為公眾的電子參與提供了發(fā)表意見(jiàn)的平臺(tái)，但許多草案的公眾參與水平并不高，以至無(wú)人發(fā)表意見(jiàn)。這與2014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中對(duì)中國(guó)電子參與的調(diào)查結(jié)果是一致的，報(bào)告顯示，中國(guó)電子參與處于電子信息階段的為85.19%,處于電子咨詢階段的為50%,處于電子決策階段的為零。[7]〔四〕電子參與的制約因素從中國(guó)城市電子參與的調(diào)查情況來(lái)看，此次重要著重惠及民生的醫(yī)療、教育、住房、環(huán)保和交通領(lǐng)域，中國(guó)已基本邁出了電子信息的發(fā)展階段，大部分已處于電子咨詢階段，在這一階段公眾向提出問(wèn)題，并能及時(shí)地得到反應(yīng)。而能到達(dá)電子決策階段的城市則非常少，固然許多城市提供了草案的民意征集，但公眾意見(jiàn)的反應(yīng)結(jié)果怎樣卻鮮有提及，如哪些被采用了，對(duì)草案哪些部分進(jìn)行了修改等。分析原因是多方面的，一是公眾的參與意識(shí)還比較軟弱，這與我們的政治文化環(huán)境相關(guān)，因而應(yīng)對(duì)公民進(jìn)行政治、法律的宣傳教育，激發(fā)民眾內(nèi)在的民主張識(shí)，使他們意識(shí)到公共政策的制訂離不開公民參與，更需要廣闊民眾的支持和互動(dòng)，讓他們自立自覺(jué)地參與到公共政策制訂的經(jīng)過(guò)中去。二是與信息公開的深度有關(guān)，假如只是結(jié)果的公布，公眾不了解經(jīng)過(guò)，看不懂結(jié)果，也就無(wú)法進(jìn)行參與。三是與對(duì)公眾的反應(yīng)情況有關(guān)，反應(yīng)應(yīng)及時(shí)并解決問(wèn)題，而不是草草回復(fù)或推卸責(zé)任，否則久而久之就會(huì)讓公眾失去信任，打擊公眾的參與熱情。四是與中國(guó)的信息化水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同受教育群體之間存在著較大的發(fā)展差別，數(shù)字鴻溝成為制約電子參與發(fā)展的重要障礙。因而，需要突破數(shù)字鴻溝的基礎(chǔ)設(shè)備障礙，改善公共治理的平等參與機(jī)制，對(duì)公眾進(jìn)行信息化培訓(xùn)，對(duì)信息弱勢(shì)群體采用傾斜和扶助政策，讓更多的人接觸和了解網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使公眾能夠分享提供的信息化效勞，有平等的電子參與時(shí)機(jī)。四、信息公開與電子參與的相關(guān)性分析電子政務(wù)的深切進(jìn)入應(yīng)用一方面拓寬了公共參與的途徑，降低了參與成本，提升了參與效率，使廣泛參與成為可能；另一方面，為公眾開通了便捷獲取信息的渠道，使公眾擁有愈加完備的信息，提升了公眾對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和對(duì)政策制訂經(jīng)過(guò)的了解，使其具備了參與公共決策活動(dòng)的技能，保證了公共參與的實(shí)際效果與質(zhì)量。因而，電子政務(wù)環(huán)境下的公眾參與與電子政務(wù)的發(fā)展有著親密的聯(lián)絡(luò)。圖4顯示了近年來(lái)在聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中，中國(guó)電子參與指數(shù)與電子政務(wù)排名的關(guān)系。當(dāng)中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名上升時(shí)，電子參與的排名也是上升的；當(dāng)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名下降時(shí)，電子參與的排名也是下降的?？梢?jiàn)，電子參與對(duì)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)有著顯著的影響。在基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，信息的流向是從到公眾，是單向流動(dòng)；在基于內(nèi)容公開的電子咨詢階，是向公眾提供信息，公眾就提供的信息發(fā)表意見(jiàn)、咨詢問(wèn)題，通過(guò)線上或線下回答并解決，這是和公眾之間有限的雙向關(guān)系；在基于經(jīng)過(guò)公開的電子決策階段，公眾針對(duì)公開的信息，積極咨詢、反應(yīng)意見(jiàn)，參與到?jīng)Q策的經(jīng)過(guò)中，與公眾之間建立了深切進(jìn)入的雙向伙伴關(guān)系