人民代表大會(huì)制度視野下的公民監(jiān)督權(quán)再探討

人民代表大會(huì)制度視野下的公民監(jiān)督權(quán)再探討

D622、DF2：A1000-5285(2010)01-0001-04一、人民代表大會(huì)制度下其他國家機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)人民代表大會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約我國的人民代表大會(huì)和資本主義國家的議會(huì)有原則區(qū)別。人民代表大會(huì)制度與西方的代議制度、民主集中制原則與三權(quán)分立原則的根本區(qū)別，并不在于要不要分權(quán)，而是在于代表機(jī)關(guān)的地位是否高于其他國家機(jī)關(guān)，代表機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)是單向監(jiān)督還是雙向監(jiān)督。在人民代表大會(huì)制度中，這種監(jiān)督是單向的，而在西方代議制中，這種監(jiān)督是雙向的。人民代表大會(huì)與它所產(chǎn)生的行政、軍事、審判、檢察等其他國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，不同于西方美國式的三權(quán)分立制度中立法與行政、司法的關(guān)系，也不同于英國式的議會(huì)制中的議會(huì)與內(nèi)閣的關(guān)系。在我國，各級(jí)人民代表大會(huì)是國家立法機(jī)關(guān)，更是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。我國的全國人民代表大會(huì)則是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它與由它所產(chǎn)生、向它負(fù)責(zé)的其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，是一種決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。如果要進(jìn)行類比的話，人民代表大會(huì)制度在一定程度上與19世紀(jì)英國“議會(huì)至上”時(shí)期的體制有一定的共同之處。即，人民代表機(jī)關(guān)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，居于一切國家機(jī)關(guān)之上，沒有任何其他機(jī)關(guān)能與之平起平坐，也沒有任何其他國家機(jī)關(guān)能凌駕于它之上。如童之偉教授所指出的：“西方政權(quán)組織形式，不論議會(huì)制、總統(tǒng)制還是半總統(tǒng)制、委員會(huì)制，都是既強(qiáng)調(diào)分權(quán)，又強(qiáng)調(diào)不同權(quán)力之間的制約平衡，而人民代表大會(huì)制度雖則在法律上、事實(shí)上也分權(quán)，但強(qiáng)調(diào)民主集中制原則。按照這一原則，行政、軍事、審判、檢察等機(jī)關(guān)之間在一定范圍內(nèi)存在相互間的監(jiān)督制約關(guān)系，但在與人民代表機(jī)關(guān)的關(guān)系中，卻只能是行政、軍事、審判、檢察等機(jī)關(guān)受人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督、對(duì)人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，無權(quán)反過來監(jiān)督、制約人民代表機(jī)關(guān)?！盵1]總之，在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)，沒有其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督制約人民代表大會(huì)（國家權(quán)力機(jī)關(guān)）的機(jī)制。根據(jù)我國憲法第六十二條第十五項(xiàng)的規(guī)定，全國人大有權(quán)行使“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)?！边@就是說，中國人民以憲法的形式授予了全國人大這一國家機(jī)關(guān)除了行使憲法列舉的各項(xiàng)權(quán)力之外，還可以行使它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他權(quán)力。無論這一規(guī)定是否符合憲政理論，無論全國人大會(huì)不會(huì)去行使那些它認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)”由它行使的職權(quán)，從邏輯上說，按現(xiàn)行憲法的制度設(shè)計(jì)，除了全國人大自身的自律外，任何其他國家機(jī)關(guān)無權(quán)防止和阻止全國人大濫用職權(quán)。二、人民代表大會(huì)制度下對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督主要依靠全體公民從權(quán)力機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)）不受其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的制度安排中，我們不能就此得出人民代表大會(huì)制度中的人民代表機(jī)關(guān)不受任何監(jiān)督制約的結(jié)論。實(shí)際上，完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要內(nèi)容，就是要解決對(duì)作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)自身的監(jiān)督制約問題。只有使國家權(quán)力的行使規(guī)范化、交接程序化、監(jiān)督法治化，人民代表大會(huì)制度才能在世界政權(quán)組織形式之林中獲得一席之地。依照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，在人民代表大會(huì)制度中，人民代表大會(huì)在一切國家機(jī)關(guān)中，居于最高地位。全國人民代表大會(huì)是全國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，地方的人民代表大會(huì)則是該行政區(qū)域內(nèi)最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)作為人民通過直接或間接選舉產(chǎn)生的人民代表機(jī)關(guān)，其權(quán)力來自于人民，是基于人民“同意”而產(chǎn)生的公共權(quán)力，具有合法性基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)在于，這樣一個(gè)由人民通過直接或間接選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)，只有一個(gè)，人民的授權(quán)也好，委托也好，都集中于人民代表大會(huì)這個(gè)唯一的權(quán)力機(jī)關(guān)，而沒有任何其他機(jī)關(guān)擁有這樣的民意基礎(chǔ)，也就沒有任何一個(gè)其他機(jī)關(guān)能與之相抗衡；沒有任何機(jī)關(guān)能向它發(fā)號(hào)施令；除了選舉它的人民以及原選舉單位，也沒有任何人能夠監(jiān)督制約它。它除了向選舉產(chǎn)生它的選民或選舉單位負(fù)責(zé)以外，不向任何其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。也就是說，在國家機(jī)關(guān)體系中，它享有一種“至上”的地位。對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督制約，只能依靠全體人民。首先，人民通過憲法對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約。在人民代表大會(huì)制度下，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，來源于憲法的授權(quán)。這就是說，國家行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國家元首的權(quán)力并不是來源于同級(jí)人民代表大會(huì)的授權(quán)，而是直接來自憲法，也就是間接地來自人民的授權(quán)。我國憲法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、國家軍事機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)和國家檢察機(jī)關(guān)以及國家主席的權(quán)力都有明確的規(guī)定，這些國家機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法的規(guī)定而獲得相應(yīng)權(quán)力的。除非修改憲法，人民代表大會(huì)無權(quán)剝奪這些國家機(jī)關(guān)的憲定權(quán)力。指出這一點(diǎn)，是想說明在人民代表大會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，所謂“一切權(quán)力屬于人民”的命題是正確的，但“一切權(quán)力歸人民代表大會(huì)”的命題則是不正確的。人民將政治統(tǒng)治權(quán)賦予國家機(jī)關(guān)，但不僅僅是賦予人民代表大會(huì)，也通過憲法賦予人民政府、人民法院、人民檢察院和國家軍委。人民授權(quán)給人民代表大會(huì)監(jiān)督這些機(jī)關(guān)，但沒有把所有權(quán)力都授予人民代表大會(huì)，然后再由人民代表大會(huì)授權(quán)給這些機(jī)關(guān)分別行使。這表明，人民代表大會(huì)必須和這些國家機(jī)關(guān)一道，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的治理。人民代表大會(huì)沒有行政執(zhí)法權(quán)，沒有審判權(quán)、檢察權(quán)，也沒有號(hào)令軍隊(duì)的軍事統(tǒng)帥權(quán)。離開這些國家機(jī)關(guān)的積極活動(dòng)，人民代表大會(huì)制度就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。從人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)上講，人民代表大會(huì)也不能代行這些國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，不能自己決定，自己執(zhí)行，自己裁決案件。這種對(duì)于人民代表大會(huì)的限制或制約，來自于憲法，也就是說，來自于人民。人民代表大會(huì)的“至上性”并不意味著它是“萬能”的。憲法對(duì)人民代表大會(huì)及其組成人員的限制或制約是人民代表大會(huì)制度中的一個(gè)重要內(nèi)容。其次，人民通過選舉罷免權(quán)對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約。按照現(xiàn)行憲法和選舉法規(guī)定，選民和原選舉單位對(duì)人民代表大會(huì)的組成人員有罷免權(quán)。這表明，人民代表大會(huì)要受到選舉它的選民或選舉單位的監(jiān)督制約。但罷免權(quán)是監(jiān)督權(quán)的一種極端形式，即監(jiān)督制裁權(quán)。它不可能成為對(duì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)進(jìn)行經(jīng)常化監(jiān)督制約的方式。因此，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就成為完善人民代表大會(huì)制度中，對(duì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督制約的重要機(jī)制。三、通過保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)完善人民代表大會(huì)制度胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中指出：“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”執(zhí)政黨的文件中首次提出保障人民這四項(xiàng)基本權(quán)利，對(duì)國家根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的完善具有十分重要的意義。這四項(xiàng)基本權(quán)利都屬于公民的參政權(quán)，屬于憲法調(diào)整的公民基本權(quán)利范疇?！白鳛閼椃ㄕ{(diào)整的權(quán)利形態(tài)，基本權(quán)利在整個(gè)權(quán)利體系中處于核心地位，表征著公民在國家中的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位?！盵2]在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)，公民的這些參政權(quán)，是人民代表大會(huì)制度得以確立的基礎(chǔ)，同時(shí)也是人民代表大會(huì)制度正常運(yùn)行的必要條件。如前所述，在作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)不受任何其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的情況下，人民對(duì)各級(jí)人大的有效監(jiān)督就成為人民代表大會(huì)制度成功運(yùn)行的關(guān)鍵；而在罷免權(quán)行使成本極高不能成為經(jīng)常性監(jiān)督手段的情況下，人民群眾的這“四項(xiàng)基本權(quán)利”就成為監(jiān)督國家權(quán)力機(jī)關(guān)、有效行使參政權(quán)的重要途徑。作為被監(jiān)督對(duì)象的國家權(quán)力機(jī)關(guān)擁有國家和地方立法權(quán)，因此，這四項(xiàng)基本權(quán)利必須直接訴諸憲法保障，成為依憲法保障的基本權(quán)利，各級(jí)立法機(jī)關(guān)不得通過立法予以剝奪或變相剝奪。從權(quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)上看，任何一項(xiàng)監(jiān)督，都分為獲得“監(jiān)督信息”、提出“監(jiān)督建議”和進(jìn)行“監(jiān)督制裁”三個(gè)環(huán)節(jié)或要素，這既是權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行程序，又是權(quán)力監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容。權(quán)力監(jiān)督總是從“監(jiān)督信息”的獲取開始，以“監(jiān)督建議”為核心，以“監(jiān)督制裁”收尾；權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，無非就是獲取監(jiān)督信息，提出監(jiān)督建議，進(jìn)行監(jiān)督制裁；而權(quán)力監(jiān)督是否有效的標(biāo)準(zhǔn)，就在于監(jiān)督信息是否充分準(zhǔn)確，監(jiān)督建議是否奏效，監(jiān)督制裁是否確有權(quán)威并能發(fā)揮其威懾力。公民的知情權(quán)是公民獲得充分信息從而進(jìn)行有效監(jiān)督的起點(diǎn)，它是公民行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提條件。充分享有知情權(quán)，才能有效行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量，直接決定著監(jiān)督的質(zhì)量和效果。監(jiān)督制度首先要求有一套監(jiān)督信息獲取的渠道，并保證這些信息能夠傳達(dá)到相關(guān)部門或在一定范圍公開，即充分保障公民享有知情權(quán)，否則，監(jiān)督會(huì)難以奏效?！肮_與透明，是有限政府的基本要素，是對(duì)政府的有效限制，從而使非法、不當(dāng)?shù)恼袨闊o從藏身?！矙?quán)力部門能否提供充分可靠的信息，以及其決策是否有充分的透明度，這兩者對(duì)責(zé)任制度和法治至關(guān)重要。沒有充分的信息和透明度就為欺詐、不公平的待遇和腐敗提供了機(jī)會(huì)?！盵3]國務(wù)院已頒布施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對(duì)行政機(jī)關(guān)的信息公開做了相應(yīng)規(guī)定，使公民對(duì)行政機(jī)關(guān)政務(wù)信息的知情權(quán)有了一定保障。但公民對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān)、政治協(xié)商機(jī)關(guān)以及各政黨相關(guān)政務(wù)信息的知情權(quán)還缺乏制度化的保障。有學(xué)者也提出憲法在政治權(quán)利方面應(yīng)增加公民知情權(quán)的規(guī)定[4]。人民對(duì)其選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，可以采用罷免其選出的代表的方法，但人民對(duì)國家行政、審判、檢察等其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督就不能采用罷免其公職人員的辦法來進(jìn)行。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，人民群眾對(duì)包括人大在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督，有兩種渠道或方式，一是通過行使憲法第三十五條規(guī)定的言論自由權(quán)的方式進(jìn)行，二是通過行使憲法第四十一條規(guī)定的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)的方式進(jìn)行。這兩種方式都屬于十七大報(bào)告中所提出的“表達(dá)權(quán)”的范疇。相對(duì)而言，通過憲法第四十一條規(guī)定的權(quán)利對(duì)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，比采用言論自由（表達(dá)自由）權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，更經(jīng)濟(jì)、更穩(wěn)妥，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用。我國十分重視這方面的工作，建立了相應(yīng)的制度，這就是信訪制度和舉報(bào)制度。完善信訪制度和舉報(bào)制度，是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督的重要一環(huán)。公民根據(jù)憲法第三十五條規(guī)定的言論自由權(quán)對(duì)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)及政黨進(jìn)行監(jiān)督，也十分重要。憲法和法律所保護(hù)的這種以“表達(dá)權(quán)”為核心的制度與選舉制度一起構(gòu)成了人民主權(quán)的支柱。人民的政治權(quán)力首先是通過行使選舉權(quán)來體現(xiàn)的。通過行使選舉權(quán)，人民選舉出自己的代理人組成代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)再組成政府等其他國家管理機(jī)關(guān)，形成民主政體；其次，人民通過行使表達(dá)權(quán)來向選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)以及政府等其他國家機(jī)關(guān)表達(dá)自己在政治上對(duì)國家事務(wù)的看法和主張，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。只有選舉權(quán)還不能說就有了民主政治，只有有了充分的表達(dá)權(quán)，才能說這個(gè)國家的人民能夠當(dāng)家作主，有了民主政體和民主政治。從權(quán)力監(jiān)督的角度講，表達(dá)權(quán)是實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督權(quán)的重要方式，是進(jìn)行民主監(jiān)督不可缺少的手段。可以說，一種民主政體發(fā)展的水平和程度，從它的選舉制度和表達(dá)權(quán)保障的健全程度上就可以得到準(zhǔn)確