我國(guó)農(nóng)村金融制度發(fā)展

我國(guó)農(nóng)村金融制度發(fā)展研究的意義：經(jīng)歷了三次農(nóng)村金融改革后,我國(guó)農(nóng)村金融始終面臨著同樣的問(wèn)題,農(nóng)村金融的供給不能有效滿(mǎn)足我國(guó)農(nóng)村金融的需求。同類(lèi)研究工作國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題：農(nóng)村金融作為實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的有效途徑，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的推動(dòng)作用。然而，目前我國(guó)農(nóng)村金融現(xiàn)狀堪憂(yōu)，正式金融中的商業(yè)金融大規(guī)模撤離農(nóng)村，政策性金融經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)狹窄，而農(nóng)村信用社作為目前唯一直接面對(duì)農(nóng)民的正式金融機(jī)構(gòu)由于歷史、產(chǎn)權(quán)以及內(nèi)部管理等方面的原因，自身經(jīng)營(yíng)困難重重。農(nóng)村金融服務(wù)水平低下，農(nóng)村資金大量流失。這些使得我們必須重新思考我國(guó)農(nóng)村金融體系的構(gòu)建問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村金融所面臨的問(wèn)題不僅僅是一個(gè)供給量不足的問(wèn)題，而是一個(gè)更深層次的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村金融服務(wù)應(yīng)與之取得相應(yīng)的發(fā)展，然而我國(guó)的農(nóng)村金融服務(wù)的供給卻不能滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的金融需求，而農(nóng)村金融的制度缺陷是制約當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的重要因素之一。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村金融制度及農(nóng)村金融體系,在考察我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷過(guò)程的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村金融制度變遷的特征，找出我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融制度的缺陷和造成的影響，提出了我國(guó)農(nóng)村金融制度發(fā)展策略。關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融制度；制度變遷；交易費(fèi)用1前言農(nóng)村金融的主要任務(wù)是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán)問(wèn)題。在發(fā)展中國(guó)家和欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中，存在著實(shí)物資本短缺和貧困的惡性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前的主要原因就在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困的惡性循環(huán)。特別是在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村資源生產(chǎn)率較低，導(dǎo)致農(nóng)民收入水平較低，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的儲(chǔ)蓄能力低。事實(shí)上，生產(chǎn)率低主要是由于缺乏資本，而儲(chǔ)蓄能力低又進(jìn)一步引起資本的匾乏。因此，在發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，資本因素的形成是打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中惡性循環(huán)的關(guān)鍵。在農(nóng)民儲(chǔ)蓄不足和積累有限的情況下，貸款因而成為農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。貸款通常被作為是促進(jìn)資本形成的重要方式。貸款短缺，則意味著資本的短缺，也意味著金融體制不夠健全。農(nóng)村金融發(fā)展的滯后己成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的瓶頸。二十世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)提出了更高的要求。但是也應(yīng)看到當(dāng)前農(nóng)村金融業(yè)的功能比較弱小，農(nóng)村金融組織的資金供給能力較小、服務(wù)水平較低，農(nóng)戶(hù)望貸興嘆，多元化的金融需求也得不到滿(mǎn)足。對(duì)此不難找到一些原因:中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行調(diào)整，發(fā)展戰(zhàn)略，收縮農(nóng)村信貸;農(nóng)村信用合作社規(guī)模太小且大多處于虧損狀態(tài);中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅在糧棉油收購(gòu)資金信貸等狹小領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用等等。但是，這些可能從表面上解釋當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村金融供需矛盾，需要探尋出更深層次的原因，并從中得出切實(shí)有益于中國(guó)農(nóng)村金融改革的啟示。1.1研究背景農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，必須有一個(gè)規(guī)范、健全的農(nóng)村金融體系來(lái)提供資金的支持和保障。在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融體系中合作金融發(fā)揮主體作用，政策性金融與商業(yè)性金融發(fā)揮重要作用，組織結(jié)構(gòu)體系看似完備、覆蓋率高。然而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看:農(nóng)村正式金融機(jī)構(gòu)的供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的金融需求，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶(hù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困難。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體資金嚴(yán)重匾乏，在很大程度上己成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。究其原因，農(nóng)村金融體系存在缺陷:農(nóng)村金融二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的弱勢(shì)地位、金融契約的不完備及信息不對(duì)稱(chēng)，使得涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)交易成本高，導(dǎo)致商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出于逐利而退出農(nóng)村金融市場(chǎng);政策性金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給比較單一，服務(wù)覆蓋面低;合作金融支農(nóng)力不從心;鄉(xiāng)村負(fù)債和郵政儲(chǔ)蓄的單向籌資惡化了農(nóng)村金融的生態(tài)環(huán)境。構(gòu)建一個(gè)完善的農(nóng)村金融體系將有助于增加農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性，充分發(fā)揮農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，本文認(rèn)為:農(nóng)村信用社具有適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境的特殊優(yōu)勢(shì)，必須在進(jìn)一步完善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的前提下充分發(fā)揮其為“三農(nóng)”服務(wù)的主體功能，要致力于促進(jìn)農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展，大力推動(dòng)農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時(shí)采取有力措施推動(dòng)郵政儲(chǔ)蓄在農(nóng)村吸儲(chǔ)的資金回流，結(jié)合農(nóng)村保險(xiǎn)的推出吸引商業(yè)性金融參與農(nóng)村金融活動(dòng)。[1]本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，在考察我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷過(guò)程的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村金融制度變遷的特征，找出我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融制度的缺陷和造成的影響，并據(jù)此提出創(chuàng)新模式、尋求創(chuàng)新途徑，為深化我國(guó)農(nóng)村金融制改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科學(xué)的參考依據(jù)。1.2研究目的和內(nèi)容農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性和農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r決定了客觀上需要金融組織體系和金融政策的支持，而農(nóng)村金融組織體系就是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的金融體系。對(duì)于農(nóng)村金融制度和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系而言，從總體看，農(nóng)村金融制度的效率必然取決于其他金融制度安排，當(dāng)其他金融制度發(fā)生變遷時(shí)，便打破了農(nóng)村金融制度的均衡狀態(tài)，因此，它也必須進(jìn)行相應(yīng)的變遷，否則將導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融的不均衡，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村金融組織體系是根據(jù)1996年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》而建立的，即以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融與政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融組織體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)金融服務(wù)的需求不斷增加，然而現(xiàn)有的農(nóng)村金融供給狀況不能滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等國(guó)有商業(yè)銀行為追求商業(yè)利潤(rùn)的最大化，大量撤并縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村領(lǐng)域的貸款份額逐年下降，同時(shí)把大量農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移到城市;政策性金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行本應(yīng)為農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)提供貸款以推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前僅承擔(dān)了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)貸款的責(zé)任，使得支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性功能出現(xiàn)缺陷;作為合作金融機(jī)構(gòu)的兩大合作金融組織—農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展就更不樂(lè)觀，合作基金會(huì)被關(guān)閉，農(nóng)信社的合作化改革陷入僵局?？梢?jiàn)，現(xiàn)行農(nóng)村金融組織體系并未能很好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因而需要構(gòu)建新型的農(nóng)村金融體制和對(duì)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新以使之有效率地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。研究中國(guó)農(nóng)村金融制度對(duì)于正確認(rèn)識(shí)和把握中國(guó)農(nóng)村金融改革及未來(lái)變遷趨勢(shì)非常必要，更對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文主要分四部分寫(xiě)。第一部分主要介紹我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展?fàn)顩r，第二部分對(duì)我國(guó)的農(nóng)村金融制度變遷進(jìn)行分析。第三部分分析我國(guó)的農(nóng)村金融制度缺陷。第四部分提出建議和對(duì)策。2我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展?fàn)顩r2.1我國(guó)農(nóng)村金融體系介紹目前，我國(guó)農(nóng)村金融體系按照是否屬于正式的金融體制分為正規(guī)金融和非正規(guī)金融。所謂正規(guī)金融，就是在我國(guó)經(jīng)過(guò)中國(guó)人民銀行等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的、屬于正式金融體制范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，是合法的金融機(jī)構(gòu)，如中國(guó)的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社;而農(nóng)村非正規(guī)金融則是在正式金融體制之外，沒(méi)有經(jīng)過(guò)中國(guó)人民銀行等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，比如職業(yè)放貸者、錢(qián)莊、互助會(huì)、和會(huì)等。[2]另外，按照功能不同，我國(guó)農(nóng)村金融體系又可劃分為三部分，即商業(yè)性農(nóng)村金融、政策性農(nóng)村金融、合作性農(nóng)村金融。具體的機(jī)構(gòu)由以工商企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、主要為農(nóng)戶(hù)服務(wù)的中國(guó)農(nóng)村信用合作社、支持整個(gè)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國(guó)家農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)以及體現(xiàn)并實(shí)施其它國(guó)家政策的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組成。圖1中國(guó)農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)上圖是我國(guó)農(nóng)村各種正規(guī)金融和非正規(guī)金融組織的構(gòu)成圖。從中不難看出我國(guó)農(nóng)村金融體系不僅包括了商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的正規(guī)金融組織，還包括了各種非正規(guī)金融組織，存在著典型的二元結(jié)構(gòu)特征。2.2我國(guó)農(nóng)村金融的狀況農(nóng)村金融主體少，組織體系不完善。我國(guó)農(nóng)村目前的金融主體有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)工商銀行等商業(yè)金融機(jī)構(gòu),國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄等。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行由于推行市場(chǎng)化運(yùn)作,已陸續(xù)從縣及縣以下撤并4萬(wàn)多個(gè)機(jī)構(gòu)，把資金轉(zhuǎn)到城市，轉(zhuǎn)到壟斷行業(yè)和新興行業(yè)，轉(zhuǎn)到國(guó)有、外資等收益高的大企業(yè)，在農(nóng)村的資金投放呈逐步減少趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯。沒(méi)有撤出農(nóng)村的國(guó)有商業(yè)銀行由于信貸權(quán)限不斷上收，服務(wù)品種單一，僅發(fā)揮吸儲(chǔ)與通匯等功能，每年均以資金上存方式流出約3000億元。正規(guī)金融難以滿(mǎn)足“三農(nóng)”的金融需求。據(jù)測(cè)算,每年全國(guó)農(nóng)業(yè)貸款總需求量大約在5萬(wàn)億元左右，其中農(nóng)戶(hù)的需求量約2.3萬(wàn)億元,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織每年需求約2.7萬(wàn)億元。而目前農(nóng)業(yè)貸款每年只有2010億元，僅占需求量的4%，根本無(wú)法滿(mǎn)足需要。[3]而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只負(fù)責(zé)糧棉油等政策性物資的收購(gòu)資金供應(yīng)，其業(yè)務(wù)范圍狹窄，功能退化，僅是在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用。郵政儲(chǔ)蓄成為資金流出的主要渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，郵政儲(chǔ)蓄2015年底存款余額為13000億元，其中65%來(lái)自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村占34%，由于郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款，不發(fā)放貸款，資金轉(zhuǎn)給人民銀行，造成農(nóng)村資金凈流出，農(nóng)村失血嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善。我國(guó)農(nóng)業(yè)每年約有5億畝農(nóng)作物受災(zāi),而目前仍然依靠民政主管的災(zāi)害救濟(jì)和中國(guó)人民保險(xiǎn)公司以商業(yè)方式推進(jìn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，適應(yīng)不了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度日益深化后的要求。農(nóng)村民間金融十分活躍。從借貸規(guī)模來(lái)看,農(nóng)村民間金融規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模，而且每年以19%的速度增長(zhǎng)，農(nóng)村借款中民間金融借款所占的比例已經(jīng)超過(guò)70%，規(guī)模達(dá)到8000億元到1.4萬(wàn)億元。據(jù)調(diào)查,在廣東、福建、浙江等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)東南沿海城市，農(nóng)村民間借貸一般是正規(guī)金融的兩倍,部分地方甚至超過(guò)三倍。3我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷分析3.1理論依據(jù)3.1.1交易費(fèi)用科斯認(rèn)為，交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)的市場(chǎng)信息所需要付出的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。威廉姆森認(rèn)為，交易費(fèi)用分為兩部分：一是事先的交易費(fèi)用，即為簽訂契約、規(guī)定交易雙方的權(quán)利、責(zé)任等所花費(fèi)的費(fèi)用。巴澤爾把交易成本定義為與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本。一般得說(shuō)，交易費(fèi)用是個(gè)人交換他們對(duì)于經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的所有權(quán)和確立他們的排他性權(quán)利的費(fèi)用。馬休斯提供了這樣一個(gè)定義：交易費(fèi)用包括事前準(zhǔn)備合同和事后監(jiān)督及強(qiáng)制合同執(zhí)行的費(fèi)用，與生產(chǎn)費(fèi)用不同，它履行一個(gè)合同的費(fèi)用。交易費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)理論中的其他費(fèi)用一樣是一種機(jī)會(huì)成本，它也可分為可變成本與不變成本兩部分。[4]3.1.2制度變遷理論制度變遷的概念：制度變遷是指制度的變更、替代和創(chuàng)造過(guò)程，是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，或?qū)σ环N更有效益的新制度的創(chuàng)造過(guò)程。它通常是指一項(xiàng)具體制度安排的變更、替代和創(chuàng)造，而不是指制度結(jié)構(gòu)中所有制度安排的變遷。制度變遷的過(guò)程就是制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷與創(chuàng)新的動(dòng)力在于經(jīng)濟(jì)主體期望獲得外部利潤(rùn)。外部利潤(rùn)，也稱(chēng)為潛在利潤(rùn)，這種利潤(rùn)在現(xiàn)有的制度安排狀態(tài)中主體無(wú)法取得。要獲取外部利潤(rùn)，經(jīng)濟(jì)主體的唯一選擇就是進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過(guò)制度的創(chuàng)新安排使?jié)撛谟诂F(xiàn)存制度安排結(jié)構(gòu)外部的利潤(rùn)顯露，并內(nèi)部化于新的制度安排結(jié)構(gòu)中。這樣，經(jīng)濟(jì)主體就可以獲取這種利潤(rùn)而使自身利益最大化。因而，外部利潤(rùn)內(nèi)部化的過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)制度變遷和制度創(chuàng)新的過(guò)程。[5]外部利潤(rùn)的來(lái)源，主要有四個(gè)方面:①規(guī)模經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)主體獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，除去技術(shù)約束外，也受現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)的約束。眾所周知，就籌集資本金而言，股份制比獨(dú)有制和合伙制要容易許多，而合伙制又比獨(dú)有制要容易些。②外部性?xún)?nèi)部化。外部性主要緣于產(chǎn)權(quán)界定不清。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)主體在追求自身利益最大化過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)“外部侵害”或者“搭便車(chē)”行為。經(jīng)濟(jì)主體之間通過(guò)談判不能找到解決問(wèn)題的制度安排，結(jié)果雙方都得不到潛在利潤(rùn)而進(jìn)入“囚徒困境”。因此，需要由權(quán)威性機(jī)構(gòu)(政府或法院)出面，建立一系列既具有約束力，又在一定程度上具有靈活性的產(chǎn)權(quán)制度，形成雙贏結(jié)局，從而也增加社會(huì)總收益。③克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的厭惡?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性普遍存在，使經(jīng)濟(jì)主體對(duì)利潤(rùn)的預(yù)期變得困難。因而要獲取外部利潤(rùn)，必須創(chuàng)新一些制度安排來(lái)克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的厭惡。④轉(zhuǎn)移與降低交易費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)主體可能具有強(qiáng)大的動(dòng)力，進(jìn)行制度創(chuàng)新以降低或轉(zhuǎn)移交易費(fèi)用、使市場(chǎng)更容易運(yùn)作，并由此增加社會(huì)凈收益。制度變遷的模式：以諾斯為代表的西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派把制度變遷模式分為兩種：一種是誘致性制度變遷模式，另一種是強(qiáng)制性制度變遷模式。(1)誘致性制度變遷模式。誘致性制度變遷的主體是一群人或一個(gè)團(tuán)體，即初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)。誘致性制度變遷是否發(fā)生，主要取決于個(gè)別創(chuàng)新者的預(yù)期收益和預(yù)期成本的比較。正式的制度安排變遷，需要?jiǎng)?chuàng)新者花時(shí)間花精力去組織、談判并得到這群人的一致性意見(jiàn)。其次，正式制度變遷中的一個(gè)突出問(wèn)題是外部效果和“搭便車(chē)”的問(wèn)題。另一個(gè)后果是，由于存在外部效果和“搭便車(chē)”問(wèn)題，正式制度安排創(chuàng)新的密度和頻率，將少于作為整體的社會(huì)最佳量。因此，可能會(huì)持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡和制度短缺。非正式制度變遷是指規(guī)則的變動(dòng)和修改，純粹由個(gè)人完成，他用不著也不可能有群體行動(dòng)來(lái)完成。非正式安排不包含群體行動(dòng)，所以，盡管他有外部效果，但卻沒(méi)有“搭便車(chē)”問(wèn)題。[6](2)強(qiáng)制性制度變遷模式。強(qiáng)制性制度變遷的主體是國(guó)家。國(guó)家的基本功能是提供法律和秩序，并保護(hù)產(chǎn)權(quán)以換取稅收。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，國(guó)家在使用強(qiáng)制性權(quán)利時(shí)有很大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。作為壟斷者，國(guó)家可以比競(jìng)爭(zhēng)性組織(初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體)以低得多的費(fèi)用提供一定的制度性服務(wù)，國(guó)家在制度變遷中可以降低組織成本和實(shí)施成本。而且，國(guó)家推動(dòng)新制度安排實(shí)施的速度也比其他組織或主體快一些，具有較明顯的激進(jìn)性。但是，國(guó)家還是要對(duì)自己的所有行動(dòng)從總體上進(jìn)行成本與收益的比較，只有在預(yù)期收益高于強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期成本時(shí)，強(qiáng)制性制度變遷才會(huì)發(fā)生。在這一點(diǎn)上，作為制度變遷主體的國(guó)家與作為制度變遷主體的競(jìng)爭(zhēng)性組織是一樣的，即制度變遷的預(yù)期收益必須高于預(yù)期成本。強(qiáng)制性制度變遷的局限性表現(xiàn)在：盡管其可以降低組織成本和實(shí)施成本，但它可能違背了一致性同意原則，一致性同意原則并不僅僅是一個(gè)政治范疇，而且還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇。在某種意義上講一致性同意原則是經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)。某一制度盡管在強(qiáng)制運(yùn)作，但它可能違背了一些人的利益，這些人可能并不按這些制度規(guī)范自己的行為，這類(lèi)制度就很難有效率。[7]3.1.3制度供給與需求制度變遷的需求決定論模式假定追求利潤(rùn)最大化的單個(gè)行為主體總是力圖在給定的制度約束下，謀求確定預(yù)期對(duì)自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定。一旦行為人發(fā)現(xiàn)制度的不均衡和外在利潤(rùn)的存在，就會(huì)產(chǎn)生制度變遷的需求。這種需求能否轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌闹贫劝才藕蜋?quán)利安排，取決于贊同、支持和推動(dòng)制度變遷的行為主體集合與其他利益主體的力量對(duì)比中是否處于優(yōu)勢(shì)地位。如果力量?jī)?yōu)勢(shì)明顯，則原有的制度安排和權(quán)力界定將被新的制度安排和權(quán)力界定所替代，最后國(guó)家通過(guò)法律等形式確立有利于占支配地位的行為主體的制度安排和產(chǎn)權(quán)規(guī)則，從而導(dǎo)致制度變遷。但是，越來(lái)越多的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，制度變化的供給是重要的;需求的變動(dòng)趨勢(shì)雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件。政治經(jīng)濟(jì)分析的要素是決定性的;統(tǒng)治精英的政治經(jīng)濟(jì)成本和利益，是對(duì)制度變化的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵。對(duì)于一個(gè)有著長(zhǎng)期集權(quán)且市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國(guó)家來(lái)講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用。供給主導(dǎo)型的制度變遷是在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力和愿望是決定制度變遷的主導(dǎo)因素，而這種能力和意愿主要決定于一個(gè)社會(huì)的各種既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量的對(duì)比。3.2我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的歷程建國(guó)以后，我國(guó)的農(nóng)村金融制度經(jīng)歷了幾場(chǎng)大的制度變革，對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。為了更準(zhǔn)確的把握我國(guó)農(nóng)村金融創(chuàng)新的方向，首先對(duì)我國(guó)農(nóng)村的金融制度變遷進(jìn)行客觀描述。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景相一致，我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷大致可以劃分為四個(gè)階段：（1）第一階段(1951年一1958年)。1951年5月，中國(guó)人民銀行總行召開(kāi)了第一次全國(guó)農(nóng)村金融工作會(huì)議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。1951年8月，正式成立農(nóng)業(yè)合作銀行。1952年“三反”后，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)合作銀行被撤銷(xiāo)。1955年3月專(zhuān)門(mén)辦理農(nóng)村金融工作的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行成立。1957年4月12日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷(xiāo)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，各級(jí)農(nóng)業(yè)銀行并入人民銀行。總體看，在這一階段，只有農(nóng)村信用社是一直存在的，這一時(shí)期的農(nóng)村信用社，從合作金融的本性來(lái)看，它是在自愿互利基礎(chǔ)上，按照通行的合作原則而建立的相互協(xié)作、互助互利式的“合作性”資金融通安排。資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過(guò)信貸活動(dòng)為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。其經(jīng)濟(jì)特征可基本概括為四個(gè)內(nèi)容：一是自愿性；二是互助共濟(jì)性；三是民主管理性；四是非盈利性。農(nóng)村信用社在當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)業(yè)合作銀行與農(nóng)業(yè)銀行都在建立的兩年之內(nèi)撤并，未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（2）第二階段(1958年一1979年)。1958年，信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)(營(yíng)業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來(lái)又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊(duì)的金融工具。1963年11月中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行再次成立，1965年12月中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行再次與人民銀行合并。這段時(shí)期農(nóng)村信用社的管理較為混亂，已逐漸從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成了改革前的國(guó)家銀行基層機(jī)構(gòu)，合作金融在發(fā)展中更多地成為了國(guó)家控制農(nóng)村資源的制度安排的產(chǎn)物，其財(cái)產(chǎn)組織形式為合作制的性質(zhì)弱化，實(shí)現(xiàn)了合作金融的強(qiáng)制性制度變遷。1963年至1965年兩年間農(nóng)業(yè)銀行雖然再次被撤并，但經(jīng)營(yíng)農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的基本職能沒(méi)有變，發(fā)揮了一定的作用。（3）第三階段(1979年一1996年)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，國(guó)家1979年決定恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運(yùn)作目標(biāo)，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效益。80年代中期非正規(guī)金融的代表—農(nóng)村合作基金會(huì)開(kāi)始興起，這段時(shí)期農(nóng)村合作基金會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資需求提供了極大的支持。這一階段通過(guò)恢復(fù)和成立新的金融機(jī)構(gòu)，放開(kāi)對(duì)民間信用的管制，形成了農(nóng)村金融市場(chǎng)組織的多元化和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，促進(jìn)了農(nóng)村金融的較快發(fā)展。這一時(shí)期的農(nóng)村金融體系包括商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)(中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行)，主要為農(nóng)戶(hù)服務(wù)的合作金融機(jī)構(gòu)(中國(guó)農(nóng)村信用合作社)，支持整個(gè)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國(guó)家農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)以及體現(xiàn)并實(shí)施其它國(guó)家政策的政策性金融機(jī)構(gòu)(中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)和具有準(zhǔn)正規(guī)金融組織性質(zhì)的農(nóng)村合作基金會(huì)。在農(nóng)村金融快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，如農(nóng)村信用合作社的改革明顯滯后，1979一1993年農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的“基層機(jī)構(gòu)”，1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是……建立和完善以合作金融為纂礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系;進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。背離了“合作”的初衷。1995年也并未組建大量的農(nóng)村信用合作銀行，事實(shí)證明這也并不是農(nóng)村信用社改革的唯一方向。1994一1996年農(nóng)村信用合作社仍和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行有著密切的關(guān)系，而且農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理此時(shí)還受縣聯(lián)社的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理又由中國(guó)人民銀行直接承擔(dān)，這些機(jī)構(gòu)都對(duì)農(nóng)村信用合作社的管理進(jìn)行行政干預(yù)，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展受到了種種的限制。（4）第四階段(1996一至今)。1996年起農(nóng)信社改由中國(guó)人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行正式“脫鉤”，農(nóng)信社恢復(fù)具有獨(dú)立法人地位的合作金融組織性質(zhì)。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)始收縮、撤并機(jī)構(gòu)。國(guó)家開(kāi)始打擊各種非正規(guī)金融活動(dòng)，對(duì)民間金融行為進(jìn)行壓抑[8]。綜合看，這段時(shí)期農(nóng)信社改由中國(guó)人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行不再對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，強(qiáng)調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專(zhuān)設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)縣聯(lián)社建設(shè)并由其負(fù)責(zé)農(nóng)信社業(yè)務(wù)的管理。但在實(shí)踐中這些政策很少能夠予以落實(shí)。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務(wù)剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營(yíng)也日益強(qiáng)調(diào)以利潤(rùn)為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)(例如對(duì)供銷(xiāo)社的貸款、一部分扶貧貸款等等)，農(nóng)行的日常經(jīng)營(yíng)也無(wú)法完全避免政府的干預(yù)，這也是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國(guó)有商業(yè)銀行中相對(duì)較低的主要原因。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶(hù)，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。1997年為了規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家開(kāi)始打擊各種非正規(guī)金融活動(dòng)，對(duì)民間金融行為進(jìn)行壓抑，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融市場(chǎng)的供需矛盾。最后需要特別說(shuō)明的一點(diǎn)是，長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，在我國(guó)農(nóng)村金融體系中，除各種正規(guī)金融組織外，還存在著包括農(nóng)村合作基金會(huì)在內(nèi)的各種非正規(guī)金融組織和行為，如親友之間的個(gè)人借貸行為、個(gè)人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會(huì)、私人錢(qián)莊等。這些非正規(guī)金融組織比正規(guī)金融組織存在的時(shí)間更長(zhǎng)，解放前至今都有一定規(guī)模的存在。其中，合會(huì)(國(guó)外稱(chēng)輪轉(zhuǎn)基金)是各種金，農(nóng)村信用社的存款中90%以上是農(nóng)民儲(chǔ)蓄，其中50%左右的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)集中在農(nóng)村信用代辦站點(diǎn)，信用代辦站點(diǎn)的撤并使農(nóng)村信用社遠(yuǎn)離田野和鄉(xiāng)村，減少了農(nóng)民與農(nóng)村信用社接觸的機(jī)會(huì)，將更加遠(yuǎn)離農(nóng)民。3.3我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的特征分析3.3.1我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的總體特征(1)我國(guó)農(nóng)村金融呈現(xiàn)出正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存的二元結(jié)構(gòu)特征。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各方面的原因，我國(guó)的金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)深受政府的保護(hù)和控制，缺乏真正市場(chǎng)化的商業(yè)運(yùn)作，金融創(chuàng)新的內(nèi)在激勵(lì)不足。由于金融抑制和政府替代，民營(yíng)企業(yè)和部分農(nóng)民被排斥于金融組織和金融市場(chǎng)之外，得不到有效的金融支持，自然就為各類(lèi)非正規(guī)融資渠道提供了肥沃土壤。90年代中期之后，改革深化導(dǎo)致人們對(duì)未來(lái)不確定性預(yù)期增加，呈現(xiàn)出儲(chǔ)蓄大于投資的格局，在社會(huì)有效需求不足的宏觀背景下，非正規(guī)金融市場(chǎng)之所以還存在，是由于政府壟斷了正規(guī)金融資源的控制權(quán)，并且政府在金融資源的分配過(guò)程中又存在嚴(yán)重的所有制偏見(jiàn)所致。信貸額度一般都被政府優(yōu)先考慮給大型項(xiàng)目和國(guó)有企業(yè)，在市場(chǎng)化進(jìn)程中發(fā)展起來(lái)的諸多民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難從有組織的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。為了規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，銀行也會(huì)對(duì)企業(yè)實(shí)行信貸配給。基于此，有些借款者的資金需求只能得到部分滿(mǎn)足，有些甚至根本就得不到貸款。在這些企業(yè)資金需求難以從正規(guī)金融獲得滿(mǎn)足時(shí)，企業(yè)便存在去尋找非正規(guī)金融的動(dòng)機(jī)—利用非正規(guī)金融來(lái)滿(mǎn)足其資金需求。另外，還由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場(chǎng)中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給越來(lái)越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴(lài)于非(準(zhǔn))正規(guī)金融(溫鐵軍，2011)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)形成了我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存的二元結(jié)構(gòu)。（2）農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷。從我國(guó)農(nóng)村金融制度改革的實(shí)際進(jìn)程看，金融制度變遷一直落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷，在金融制度安排的創(chuàng)新選擇方面既存在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷的“仿”，也存在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷的復(fù)制。如農(nóng)村金融組織按行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整，20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)業(yè)銀行企業(yè)化改革中實(shí)行的“承包制”經(jīng)營(yíng)，就是對(duì)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及后來(lái)國(guó)有企業(yè)“承包制”的“模仿”。農(nóng)村金融制度變遷之所以滯后于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷，可能有以下原因:一是由于改革初期國(guó)有金融壟斷了整個(gè)農(nóng)村金融體系，使農(nóng)村金融體制內(nèi)部缺乏誘致性制度變遷的利益團(tuán)體，農(nóng)村金融部門(mén)的體制改革只能靠實(shí)質(zhì)部門(mén)體制變革的壓力推動(dòng)。二是制度創(chuàng)新主體關(guān)于制度轉(zhuǎn)軌知識(shí)存量的有限性，從計(jì)劃金融制度過(guò)渡到市場(chǎng)金融制度，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期適應(yīng)于計(jì)劃金融制度的政府而言，其制度轉(zhuǎn)軌和改革的知識(shí)存量是極為有限的。金融制度的變革較之其他經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)更為審慎，在實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)新的制度模式成長(zhǎng)起來(lái)之前，金融超前變革會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，由其他領(lǐng)域首先進(jìn)行改革并積累經(jīng)驗(yàn)，以指導(dǎo)金融改革似乎是一種理性選擇。(3)農(nóng)村金融制度變遷是一種漸進(jìn)式制度變遷。無(wú)論是強(qiáng)制性制度變遷還是誘致性制度變遷，在速度方式方法上都有“漸進(jìn)”和“激進(jìn)”兩種方式。從我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的軌跡看，具有明顯的漸進(jìn)式改革特征:一是不首先改變農(nóng)村金融現(xiàn)有的制度體系和利益關(guān)系，不首先觸及農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而是在現(xiàn)有的框架內(nèi)，先推進(jìn)專(zhuān)業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌，規(guī)范農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)行為，建立農(nóng)村政策性金融，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和農(nóng)村證券業(yè)務(wù)，然后再推動(dòng)農(nóng)村金融的綜合改革，包括整個(gè)農(nóng)村金融體系構(gòu)建，產(chǎn)權(quán)制度改革和法人治理結(jié)構(gòu)再造等，體現(xiàn)了由易到難穩(wěn)步前進(jìn)的原則。改革開(kāi)放20多年的農(nóng)村金融改革無(wú)論是農(nóng)村金融體系調(diào)整，還是商業(yè)性金融業(yè)務(wù)與政策性金融業(yè)務(wù)分離，還是專(zhuān)業(yè)銀行向商業(yè)轉(zhuǎn)化，還是發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)、證券業(yè)務(wù)均在有效的機(jī)制創(chuàng)新和強(qiáng)化管理上做技術(shù)上的調(diào)整，沒(méi)有涉及制度改革的內(nèi)核，也沒(méi)有涉及利益分配這個(gè)核心。農(nóng)村金融漸進(jìn)式改革盡管在保持改革的穩(wěn)定性、連續(xù)性，從而降低改革的摩擦成本方面具有積極效應(yīng)。3.3.2我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融制度變遷的特征(1)我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融制度的每次變遷均是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，而非自下而上的需求誘致性變遷。從我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融制度的歷史變遷中不難看出，各種正規(guī)金融組織的變化均是有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。以農(nóng)信社為例，農(nóng)信社從最初的合作組織到人民公社的一個(gè)部門(mén)，再到國(guó)有農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，再與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”，恢復(fù)合作性質(zhì)，均采用了政府供給主導(dǎo)型強(qiáng)制性變遷的方式。(2)我國(guó)正規(guī)農(nóng)村金融的制度變遷具有強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)性，而且制度受益者形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，給每一次制度變遷帶來(lái)了強(qiáng)大的阻力。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，農(nóng)村金融市場(chǎng)乃至整個(gè)金融市場(chǎng)發(fā)育程度低，各種紛繁復(fù)雜的問(wèn)題和矛盾的確需要?jiǎng)?chuàng)新制度安排來(lái)解決。但是中央政府并沒(méi)有按照制度均衡與否和需求的大小來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新，而是根據(jù)中央政府的意愿追求多重目標(biāo)偏好統(tǒng)一的效用函數(shù)最大化。農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織機(jī)構(gòu)、管理辦法等等，都是自上而下的由中央政府來(lái)決定，它們的制度變遷過(guò)程由于利益因素的驅(qū)動(dòng)具有明顯的路徑依賴(lài)特征。(3)農(nóng)村金融制度的變遷使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)信社不是新建的，而是以幾經(jīng)歷史變遷的原有農(nóng)信社為基礎(chǔ)，許多地區(qū)農(nóng)信社在實(shí)際運(yùn)作中，不僅規(guī)定了社員戶(hù)均股金額，而且規(guī)定了保息分紅和可以退股，這樣“入股”實(shí)際上與原來(lái)的存款差別不大，社員并沒(méi)有形成獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，也沒(méi)有與農(nóng)信社建立起穩(wěn)定的利益制約機(jī)制。另外，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末擴(kuò)股后的增量股本中相當(dāng)部分是法人團(tuán)體股，而歸農(nóng)民集體所有的這部分資金農(nóng)民實(shí)際上沒(méi)有任何控制權(quán)，因此其產(chǎn)權(quán)制度以及相應(yīng)的法律關(guān)系是模糊的甚至是矛盾的。[9]農(nóng)業(yè)銀行作為國(guó)家獨(dú)資銀行，在產(chǎn)權(quán)上的突出問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)主體虛化，法人地位殘缺?，F(xiàn)行的委托一代理制度下，國(guó)家與銀行的財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏真正的利益關(guān)聯(lián)。3.3.3我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融制度的變遷特征農(nóng)村非正規(guī)金融制度的特點(diǎn)：①農(nóng)村非正規(guī)金融最大的特點(diǎn)就是交易雙方擁有比較充分的信息，手續(xù)簡(jiǎn)單，限制條件少，相對(duì)正規(guī)金融而言貸款容易的多。②農(nóng)村非正規(guī)金融形式靈活。農(nóng)村民間金融的形式可以多種多樣，如民營(yíng)的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。農(nóng)村非正規(guī)金融制度的變遷特征：①農(nóng)村非正規(guī)金融是在農(nóng)戶(hù)之間彼此自愿的基礎(chǔ)上自發(fā)產(chǎn)生，內(nèi)生于農(nóng)村金融的需要，在廣大農(nóng)民間達(dá)成了一致的意見(jiàn)，其制度安排屬于一些非正式制度安排，遵循著一些“老規(guī)矩”，其變遷方式屬于需求誘致性制度變遷。②我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融制度變遷大致遵循了這樣的路徑:首先，由民間進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府對(duì)還不清楚其實(shí)際經(jīng)濟(jì)績(jī)效的制度創(chuàng)新是采取取締的態(tài)度，如果在“地下”狀態(tài)，該制度創(chuàng)新確實(shí)能夠大大提升效率，政府就會(huì)介入制度變遷，選擇某些地區(qū)進(jìn)行“試點(diǎn)”，然后強(qiáng)行推廣，在快速推行過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，不是規(guī)范其發(fā)展，而是直接取締。4我國(guó)農(nóng)村金融制度缺陷分析4.1我國(guó)農(nóng)村金融組織制度缺陷對(duì)于我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村居民而言，金融供給明顯不足，農(nóng)村金融組織穩(wěn)定性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：①農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)單一，政策性金融作用有限。②農(nóng)業(yè)銀行的戰(zhàn)略調(diào)整，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)功能減弱。③農(nóng)村信用合作社制度僵化，資產(chǎn)質(zhì)量差，效率低下，有“非農(nóng)化”傾向。④郵政儲(chǔ)蓄單向經(jīng)營(yíng)模式加速了農(nóng)村資金的逆向流動(dòng)，加劇了農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。4.2我國(guó)農(nóng)村金融制度的產(chǎn)權(quán)制度缺陷（一）現(xiàn)行農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度缺陷（1）利益主體呈多元化格局。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)利益主體及其行為的界定與清晰。理論上，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的利益主體應(yīng)是全體社員，但現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的利益主體已呈現(xiàn)多元化，多層次化，具體來(lái)說(shuō)包括四個(gè)方面：①信用社全體社員:農(nóng)村信用社社員是法律明確規(guī)定的信用社產(chǎn)權(quán)的當(dāng)然的利益主體，擁有信用社資產(chǎn)的所有權(quán)。②社區(qū)政府:農(nóng)村信用社的產(chǎn)生和發(fā)展運(yùn)作模式是由政府設(shè)計(jì)的，全國(guó)一種模式，其發(fā)展目標(biāo)，缺乏獨(dú)立的發(fā)展取向。也就是說(shuō)農(nóng)村信用社實(shí)際上是一種政府指導(dǎo)型的缺乏獨(dú)立決策權(quán)的金融機(jī)構(gòu)，社區(qū)政府是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)上的利益主體。③行業(yè)主管部門(mén):在農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程中，主管部門(mén)或代管部門(mén)雖幾易其主，但無(wú)論是人民銀行還是農(nóng)業(yè)銀行(目前是人民銀行)，都現(xiàn)實(shí)地掌握著農(nóng)村信用社的發(fā)展道路和模式選擇，特別是具有農(nóng)村信用社的人事任免權(quán)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和具體管理權(quán)，而且從中收取數(shù)量不菲的管理費(fèi)。④農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理者:農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理者(內(nèi)部社員)現(xiàn)實(shí)地掌握著對(duì)農(nóng)村信用社的控制權(quán)，即存在著“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理上的民主性流于形式，下放給農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事實(shí)上均落到了農(nóng)信社的內(nèi)部社員手里，外部社員不能有效地對(duì)內(nèi)部社員的行為實(shí)施最終制衡，出現(xiàn)“內(nèi)部人控制失控”。這種利益主體的多元化侵蝕了社員的利益，不利于農(nóng)信社的健康發(fā)展。（2）所有權(quán)主體缺位產(chǎn)權(quán)是權(quán)能和利益的有機(jī)統(tǒng)一，權(quán)能的行使必須體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的意志，若按非權(quán)主體的意志行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能，產(chǎn)權(quán)主體就沒(méi)有獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而也就沒(méi)有真正獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)在法律法規(guī)上是清晰的，但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)信社社員既不能對(duì)信用社產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也不能對(duì)產(chǎn)權(quán)是否讓渡、讓渡給誰(shuí)、如何讓渡等問(wèn)題進(jìn)行決策，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)。至于農(nóng)信社與投資者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何落實(shí)，農(nóng)信社內(nèi)部產(chǎn)權(quán)分解后各成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何處理等重大問(wèn)題，被現(xiàn)實(shí)地掌握在中國(guó)人民銀行、各級(jí)地方政府及農(nóng)信社內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理者手中。因而實(shí)際上農(nóng)民也就不擁有所有權(quán)，出現(xiàn)了事實(shí)上的所有權(quán)主體缺位。（3）產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)目標(biāo)不明確。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)信社及其監(jiān)督部門(mén)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下形成的傳統(tǒng)思維定式及國(guó)家對(duì)于發(fā)展和規(guī)范農(nóng)信社問(wèn)題的政策取向模糊，既承認(rèn)農(nóng)信社的合作金融企業(yè)性質(zhì)，又過(guò)分強(qiáng)調(diào)其為“三農(nóng)”服務(wù);即承認(rèn)農(nóng)信社的合作金融地位，又存在過(guò)多的行政干預(yù)，致使農(nóng)信社處于發(fā)展與規(guī)范的兩難境地，具體表現(xiàn)在:農(nóng)信社的法律地位不明確，其權(quán)益在制度上、法律上缺乏必要的保障。政府、金融監(jiān)管部門(mén)、社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體，至農(nóng)信社自身對(duì)合作金融認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)信社在較大程度上背離了合作制原則，農(nóng)信社處于既不像商業(yè)銀行，也不像政策性銀行，又不像真正的合作金融組織的“三不像”狀態(tài)。由于內(nèi)部利益制衡的不完善，農(nóng)信社沒(méi)有建立起科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏自控機(jī)制，自我約束能力較低，存在潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。[10]（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度缺陷現(xiàn)行農(nóng)業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度缺陷農(nóng)業(yè)銀行作為國(guó)家獨(dú)資銀行，在產(chǎn)權(quán)上的突出問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)主體虛化，法人地位殘缺?，F(xiàn)行的委托代理制度下，國(guó)家與銀行的財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏真正的利益關(guān)聯(lián)，銀行經(jīng)營(yíng)者缺乏追逐利潤(rùn)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。這成為農(nóng)業(yè)銀行低效率運(yùn)行的一個(gè)重要原因。5我國(guó)農(nóng)村金融制度發(fā)展策略5.1我國(guó)農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定過(guò)程中，要采取區(qū)別對(duì)待的方式。對(duì)于盈利社要按股本量化到社員名下，無(wú)論是法人團(tuán)體股還是個(gè)人社員股。對(duì)于貢獻(xiàn)較大的農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理者，可給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，并折股量化到個(gè)人名下，不留企業(yè)法人股，以免留有后續(xù)問(wèn)題。對(duì)于虧損社，也應(yīng)搞好產(chǎn)權(quán)界定，按股本多少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于因自身經(jīng)營(yíng)不善造成的虧損，由農(nóng)信社通過(guò)完善經(jīng)營(yíng)管理解決；對(duì)于因國(guó)家政策造成的虧損，應(yīng)采取掛帳方式或減免方式予以解決。此外，建立規(guī)范的相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。要想使農(nóng)信社健康發(fā)展，應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度的要求，建立真正的法人治理結(jié)構(gòu)，形成相互制衡的關(guān)系。關(guān)鍵在于必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行：社員大會(huì)選舉理事會(huì)成員和監(jiān)事會(huì)成員，理事會(huì)聘主任。社員大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，主任是執(zhí)行者，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督理事會(huì)和主任的工作，各權(quán)力層次獨(dú)立行使職權(quán)，各負(fù)其責(zé)，無(wú)論是社員大會(huì)，理事會(huì)還是監(jiān)事會(huì)都不能干預(yù)主任的日常工作。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，各級(jí)地方政府要像對(duì)待一般企業(yè)一樣對(duì)待農(nóng)信社，讓其擁有充分的自主權(quán)，不得任意千預(yù)其活動(dòng)。人民銀行作為業(yè)務(wù)監(jiān)管部門(mén)不能越位，監(jiān)管不是分管，也不是主管，不應(yīng)干預(yù)農(nóng)信社的日常工作。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)發(fā)行產(chǎn)權(quán)制度需要從兩個(gè)方面進(jìn)行改革，即:產(chǎn)權(quán)制度的改革和內(nèi)部管理體制改革。產(chǎn)權(quán)制度改革的核心問(wèn)題是把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，分開(kāi)的重要意義在于:要由所有者去約束經(jīng)營(yíng)者，讓經(jīng)營(yíng)者維護(hù)所有者利益，并防范經(jīng)營(yíng)者發(fā)生損害所有者利益的行為。對(duì)此，要解決好三個(gè)問(wèn)題：①要落實(shí)誰(shuí)是所有者，讓所有者到位，不能讓所有者虛置。②明確委托代理關(guān)系，也就是權(quán)責(zé)明確，使所有者能正確評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)并給予相應(yīng)報(bào)償，經(jīng)營(yíng)者能真正自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。政企分開(kāi)的實(shí)質(zhì)意義，也是為了排除在這方面的干擾。③建立健全內(nèi)部管理制度，也就是管理科學(xué)。管理科學(xué)的核心是建立各種約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，其中特別是要防止企業(yè)所有者對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利失控的局面出現(xiàn)。內(nèi)部人控制意味著經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利在企業(yè)內(nèi)缺芝約束，可任意支配企業(yè)財(cái)產(chǎn)，這是與現(xiàn)代企業(yè)制度不相容的?，F(xiàn)代企業(yè)制度不同于傳統(tǒng)企業(yè)制度的標(biāo)志之一就在于企業(yè)不僅要受政府的法律約束，而且要受到出資人即所有者，中介組織，社會(huì)公眾，新聞媒介的監(jiān)督。要把經(jīng)營(yíng)性金融機(jī)構(gòu)建立為現(xiàn)代企業(yè)制度，走“公司制”的道路，既可采取股份公司的形式，也可采取獨(dú)資，合資等有限責(zé)任公司的形式。但無(wú)論采取哪種方式，都要權(quán)責(zé)利明確，在機(jī)制上相互制衡。5.2完善農(nóng)村金融體系重構(gòu)農(nóng)村金融體系，應(yīng)遵循“有利于金融資源優(yōu)先配置農(nóng)村、有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)、有利于提高農(nóng)村金融資源配置效率、有利于促進(jìn)金融安全的穩(wěn)健運(yùn)行”四條原則。重構(gòu)后的農(nóng)村金融組織體系，應(yīng)該是政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和民營(yíng)企業(yè)等多種形式的金融機(jī)構(gòu)并存、合理分工、功能互補(bǔ)、有序競(jìng)爭(zhēng)的多層次體系。(l)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)要適時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)思路，積極開(kāi)發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)，中國(guó)的農(nóng)村市場(chǎng)是尚在沉睡的即將醒來(lái)的大有潛力的市場(chǎng)，因此，在農(nóng)村設(shè)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的，應(yīng)將吸收的農(nóng)村地區(qū)存款的一定比例用于農(nóng)村;國(guó)家要運(yùn)用政策引導(dǎo)商業(yè)性金融支持服務(wù)“三農(nóng)”。(2)推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上拓展開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。在國(guó)家財(cái)政投入有限的前提下，迫切需要政策性金融機(jī)構(gòu)在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快制度創(chuàng)新。(3)深化農(nóng)信社改革。通過(guò)管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織入股，并為之服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，不斷壯大農(nóng)村金融主體。一是完善貸款審批、利率定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部財(cái)務(wù)等內(nèi)控制度，建立動(dòng)態(tài)的激勵(lì)、約束機(jī)制和良性的運(yùn)作方式。二是建立健全不同產(chǎn)權(quán)模式和組織形式下的法人治理結(jié)構(gòu)，理順理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層有效管理、相互制衡的運(yùn)作機(jī)制。三是實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的信用社，要啟動(dòng)限制分配分紅、差別準(zhǔn)備金率、限制或停止部分業(yè)務(wù)等及時(shí)校正機(jī)制，防止農(nóng)村信用社在人民銀行票據(jù)兌付后走下坡路。四是控制改革后的新風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制。(4)建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。由于農(nóng)業(yè)承受自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性，必須盡快建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，作為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充?？紤]我國(guó)幅員遼闊，開(kāi)辦覆蓋面廣泛的農(nóng)業(yè)基本保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)開(kāi)辦不同費(fèi)率的專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)作為補(bǔ)充。在國(guó)家層次建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，或者以國(guó)家災(zāi)害基金形式為各省市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供特別災(zāi)害的再融資。同時(shí)鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司按照商業(yè)原則在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)辦商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，盡可能覆蓋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。作為以上制度安排的補(bǔ)充，應(yīng)允許生產(chǎn)者建立互助的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，自發(fā)地分擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政給予免稅負(fù)優(yōu)惠措施。[11]5.3加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管制度建設(shè)根據(jù)全面性、靈敏性、代表性等要求，建立中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，這個(gè)指標(biāo)體系至少應(yīng)包括以下兩個(gè)部分:一是反映國(guó)內(nèi)金融組織資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性、信貸增長(zhǎng)和利率等方面的指標(biāo)，二是反映外債投向、償債能力和匯率等方面的指標(biāo)。最后，加快對(duì)農(nóng)村合作金融和政策性金融的立法，修正《商業(yè)銀行法》，從法制上完善對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融組織的監(jiān)督管理