農(nóng)村土地承包糾紛案件調(diào)研報(bào)告

農(nóng)村土地承包糾紛案件調(diào)研報(bào)告近年來(lái)，土地承包合同糾紛的大量產(chǎn)生，有其深刻的歷史背景和社會(huì)原因。我國(guó)人多地少，戶籍制度又極大限制了農(nóng)業(yè)人口的流淌，農(nóng)村土地向來(lái)是一種稀缺資源，且直接關(guān)乎農(nóng)民的基本日子保障。但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)含糊別清，基層干部和廣闊農(nóng)民法律意識(shí)、合接受識(shí)淡薄，政府相關(guān)部門的監(jiān)督治理缺位，加之國(guó)家近年來(lái)的惠農(nóng)支農(nóng)政策別斷出臺(tái)，農(nóng)村土地承包引發(fā)的訴訟和信訪事件頻發(fā)別斷。及時(shí)掌握和準(zhǔn)確處理此類糾紛，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。一、農(nóng)村土地承包糾紛案件的基本特點(diǎn)（一）成訟時(shí)刻上的集中性一方面，由于農(nóng)作物的種植與收獲受自然規(guī)律的制約和妨礙，90%以上的農(nóng)村土地承包糾紛案件當(dāng)事人往往挑選在農(nóng)閑季節(jié)提起訴訟，所以往往集中在每年的秋收后和春播前。相關(guān)于其他方式承包的農(nóng)村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農(nóng)村土地承包糾紛在成訴的季節(jié)性尤為明顯。另一方面，從農(nóng)村土地承包制度的歷史進(jìn)展進(jìn)程看，國(guó)家政策向來(lái)起到主導(dǎo)作用，相關(guān)立法不過(guò)將執(zhí)政黨的意識(shí)上升為國(guó)家意識(shí)，使政策得到進(jìn)一步的鞏固。所以，國(guó)家農(nóng)村土地政策做出重大調(diào)整前后，也是農(nóng)村土地承包糾紛案件集中發(fā)生的階段。如國(guó)家出臺(tái)"一免兩補(bǔ)"土地政策后，發(fā)包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發(fā)包方要求履行合同的大批糾紛訴至法院。（二）訴訟主體上的群體性作為農(nóng)業(yè)大省，黑龍江省農(nóng)業(yè)人口總數(shù)為1191萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口比例高達(dá)45.8%.但相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)人口在一系列惠農(nóng)政策出臺(tái)前，因經(jīng)營(yíng)土地成本高、收益低而外出謀生。國(guó)家從收取"兩金一費(fèi)"即公積金、公益金和治理費(fèi)，調(diào)整為統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)稅，再調(diào)整為免征農(nóng)業(yè)稅，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼并實(shí)行糧食收購(gòu)最低愛(ài)護(hù)價(jià)后，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛要求回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。部分糾紛中，發(fā)包方違約明顯，承包方證據(jù)充分，勝訴率高，承包方往往挑選共同訴訟。還有不少案件，起訴時(shí)僅僅是個(gè)別村民提起訴訟，但涉及咨詢題卻牽扯到其他村民或全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的群體利益，相當(dāng)一批農(nóng)戶持觀望態(tài)度。一具案件處理別當(dāng)，往往引起連鎖反應(yīng)，波及整個(gè)村莊甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，受傳統(tǒng)法律文化妨礙，農(nóng)戶們往往情愿憑借人多勢(shì)眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會(huì)輿論的支持。（三）糾紛類型上的多樣性長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展模式較為單一，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善和新農(nóng)村建設(shè)的別斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展呈現(xiàn)出多元、快速進(jìn)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容方面體現(xiàn)出多樣性。2003年3月1日施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，以法律的形式明確了土地承包、流轉(zhuǎn)、承包人的權(quán)利義務(wù)、發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)、救濟(jì)方式和法律責(zé)任。首先，就承包土地的權(quán)屬而言，既有農(nóng)民集體所有的土地，也有國(guó)家所有、依法由農(nóng)民集體使用的土地，還有權(quán)屬別明的土地。從承包土地的使用狀況而言，既有耕地，也有林地、草地。從承包者的身份而言，除集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶外，還有外來(lái)人員以招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等其他方式進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)，且承包面積較大，贏利性明顯。糾紛類型除了常見(jiàn)的外出打工農(nóng)民回鄉(xiāng)要地、出嫁女回原住宅地要地及相鄰農(nóng)戶之間爭(zhēng)地等糾紛外，還如，有的農(nóng)戶因舉家搬遷到小城鎮(zhèn)，將所承包土地連同附著房屋一并轉(zhuǎn)讓他人，但未辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記手續(xù)，后又反悔，要求受讓人返還承包地，但別要求返還房屋。有的農(nóng)戶承包土地后又進(jìn)行轉(zhuǎn)包，在轉(zhuǎn)包合同到期后，次承包人主張優(yōu)先承包權(quán)。有的承包合同經(jīng)鄉(xiāng)土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)裁決予以解除，村委會(huì)在承包方未退出承包地之前，又將爭(zhēng)議土地另行發(fā)包，現(xiàn)承包戶因權(quán)利受損，起訴發(fā)包方和原承包戶要求村委會(huì)履行合同、原承包戶退出土地，產(chǎn)生合同之訴與侵權(quán)之訴的競(jìng)合。有的農(nóng)戶先起訴調(diào)整轉(zhuǎn)包費(fèi)，經(jīng)法院判決支持后，次承包人別履行法院生效判決，該農(nóng)戶又另行起訴請(qǐng)求解除轉(zhuǎn)包合同。有的農(nóng)戶在二輪土地承包時(shí)口頭放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或棄耕撂荒，村委會(huì)將上述土地另行發(fā)包，后為滿腳該農(nóng)戶的要地請(qǐng)求，村委會(huì)又在其他農(nóng)戶的承包地中為其調(diào)劑，但其他農(nóng)戶拒別同意調(diào)劑而引發(fā)糾紛等等。二、農(nóng)村土地承包糾紛案件的成因（一）合同簽訂別規(guī)范合同主體資格混亂。依照《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定："農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包；差不多分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。"但是在發(fā)包過(guò)程中，有些村委會(huì)和村民小組的職責(zé)分工并別明確，有的村委會(huì)和村民小組將同一塊地分別承包給別同的村民，還有的村民小組將土地發(fā)包后，村委會(huì)收回村民小組已發(fā)包土地，重新對(duì)外發(fā)包或租賃，引發(fā)糾紛。合同簽訂程序別規(guī)范。依照《農(nóng)村土地承包法》第十八條規(guī)定，土地承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的接受。但是在實(shí)踐中，村、組違反法律規(guī)定的民主議定程序進(jìn)行違規(guī)發(fā)包的事情屢屢發(fā)生，環(huán)繞承包合同效力產(chǎn)生的糾紛大量浮現(xiàn)。有些村干部甚至在發(fā)包時(shí)搞暗箱操作，擅自以低價(jià)將土地發(fā)包給親朋好友。有些村委會(huì)任意制訂土地承包方案，以"優(yōu)惠條件"將土地發(fā)包給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，引起了村民強(qiáng)烈別滿。合同約定內(nèi)容別完善。有的沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，惟獨(dú)口頭協(xié)議，一旦發(fā)生分歧，極易引發(fā)糾紛。有的雖簽有書(shū)面合同，但條款別完善、別具體，有些條款甚至違反法律規(guī)定。如土地面積無(wú)約定或約定別清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由于約定別明，雙方又各執(zhí)一詞，事實(shí)和責(zé)任難以認(rèn)定。有的合同沒(méi)有對(duì)于違約責(zé)任的約定，缺乏確保履行合同的制約機(jī)制，為當(dāng)事人隨意違約提供了條件，浮現(xiàn)了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費(fèi)，隨意調(diào)整承包地，多留機(jī)動(dòng)地別尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，強(qiáng)迫種植、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地等。（二）合同履行別誠(chéng)信發(fā)包方違約。要緊包括兩種事情，一是發(fā)包方非法變更、解除合同。依照《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，家庭承包的，在承包期內(nèi)，非發(fā)生法律規(guī)定的事由，并經(jīng)過(guò)法定程序，發(fā)包方別得收回和調(diào)整承包地。"這是該法給予農(nóng)民長(zhǎng)期、有保障的土地使用權(quán)的核心內(nèi)容。"但現(xiàn)實(shí)日子中，有些發(fā)包方為謀取利益，在別符合法律規(guī)定的事情下擅自解除土地承包合同，收回農(nóng)業(yè)用地用于營(yíng)利性開(kāi)辟建設(shè)。二是發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十六條第一項(xiàng)的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益的權(quán)利。有的鄉(xiāng)村干部別注意尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，還適應(yīng)用打算經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式和行政干預(yù)的手段對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使濫加干涉，以進(jìn)展集體經(jīng)濟(jì)、搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)等理由強(qiáng)行統(tǒng)一種植作物，或者強(qiáng)制收回承包地。承包方違約。要緊包括承包方對(duì)土地進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營(yíng)，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，拒絕交納土地承包費(fèi)等事情。依照《農(nóng)村土地承包法》第十七條的規(guī)定，承包方有維持土地的農(nóng)業(yè)用途、別得用于非農(nóng)建設(shè)的義務(wù)。土地治理法關(guān)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的轉(zhuǎn)用審批程序和征地、用地批準(zhǔn)程序。在審判實(shí)踐中，一些承包人未履行法律規(guī)定的審批手續(xù)，在承包地上建設(shè)永遠(yuǎn)性建造，甚至容許他人在承包的土地內(nèi)修筑墳?zāi)鼓踩±?。有的承包方在承包地上建造、取土等，造成土地荒漠化，?yán)峻破壞耕種條件，使農(nóng)用地難以恢復(fù)耕種。還有的承包方以各種理由逾期、拒絕交納承包費(fèi)，構(gòu)成違約。（三）土地承包治理別規(guī)范沒(méi)有土地清冊(cè)或記載別詳?，F(xiàn)實(shí)中，不少村委會(huì)沒(méi)有建立土地清冊(cè)，或者用手寫(xiě)財(cái)務(wù)帳簿的方式代替清冊(cè)，其中很多帳簿有改動(dòng)，無(wú)法確定記載事項(xiàng)。有的村委會(huì)建立了土地清冊(cè)，但是清冊(cè)記載別詳，承包經(jīng)營(yíng)的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉(zhuǎn)人；對(duì)各戶承包土地的面積、邊界記載別清，面積多為概數(shù)，諸如"道南邊"、"沙坑北邊"、"東房東邊"等劃分邊界的字樣十分常見(jiàn)。關(guān)于流轉(zhuǎn)方式及變更理由基本無(wú)記載，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的坐降、質(zhì)量等級(jí)，流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)期限沒(méi)有記載的現(xiàn)象更是十分普遍。承包人之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，村委會(huì)拿別出有力依據(jù)來(lái)證明土地使用權(quán)范圍及流轉(zhuǎn)詳情，當(dāng)事人只能經(jīng)過(guò)向法院起訴確認(rèn)自己的權(quán)利，導(dǎo)致不少別必要的糾紛產(chǎn)生。2.機(jī)動(dòng)地治理別當(dāng)。村集體在劃分土地時(shí)普通都會(huì)保留一些機(jī)動(dòng)地別做分配，將其租賃給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，租期5至10年別等，且普通事先收取部分或全部租賃費(fèi)。由于近年來(lái)國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕，一部分租賃戶別情愿再承擔(dān)原租賃費(fèi)，甚至要求退還已預(yù)交的租賃費(fèi)，雙方發(fā)生糾紛。有些村集體為了收取租賃費(fèi)用，預(yù)留機(jī)動(dòng)地超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，未受益的農(nóng)戶發(fā)覺(jué)當(dāng)前種地效益好的形勢(shì)，要求重新分配機(jī)動(dòng)地，但原來(lái)的承包大戶別情愿退出，產(chǎn)生糾紛。（四）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)別規(guī)范1.轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型。稅費(fèi)改革前，有的農(nóng)戶覺(jué)得種地收益別高，便將自己的土地轉(zhuǎn)給他人承包，其稅費(fèi)也相應(yīng)由同意者承擔(dān)。但這種農(nóng)戶間自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)多是采納口頭協(xié)議，沒(méi)有書(shū)面協(xié)議來(lái)明確雙方的權(quán)利義務(wù)，或書(shū)面協(xié)議內(nèi)容別具體，簽訂協(xié)議后往往也別通知集體經(jīng)濟(jì)組織，更無(wú)法得到主管部門的備案。稅費(fèi)改革后，原承包戶要求現(xiàn)承包戶退還其土地時(shí)，雙方往往各執(zhí)一詞，引起糾紛。2.代耕代種型。往常很多農(nóng)民放棄耕種，外出務(wù)工經(jīng)商，別承擔(dān)村里和國(guó)家的稅費(fèi)，村干部為了能完成國(guó)家稅收任務(wù)，讓其他農(nóng)戶代耕代種。代耕代種農(nóng)戶履行了繳費(fèi)義務(wù)，且稅改時(shí)這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計(jì)稅面積，如今原承包戶回村，尋代耕戶或村集體索要自己的承包地，發(fā)生糾紛。3.重新發(fā)包引發(fā)糾紛。前一段階段農(nóng)民耕種收入較低，有些農(nóng)戶棄耕拋荒，外出務(wù)工，土地長(zhǎng)時(shí)刻沒(méi)有人耕種。有些農(nóng)戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據(jù)此收回承包地，并發(fā)包給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但上述事情又別屬于《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于承包期內(nèi)發(fā)包人收回承包地的法定情形。稅費(fèi)改革后，種地收益增加，原來(lái)放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶回村要求承包，與新承包人和村集體發(fā)生糾紛。（五）土地征用補(bǔ)償別合理、別規(guī)范城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和公路建設(shè)需要征用大量農(nóng)村集體土地，但因，征用土地上我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在不少弊端，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并別能分享到農(nóng)地增值的收益，被征地農(nóng)民往往也得別到妥善安置和合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這就弱化了土地關(guān)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能。農(nóng)民失地后又失業(yè)，日子缺乏保障，引發(fā)了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規(guī)定籠統(tǒng)，加之利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層組織在發(fā)放、使用、分配征地補(bǔ)償費(fèi)用的過(guò)程中極別規(guī)范，隨意性大，特別是因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配產(chǎn)生的糾紛大量產(chǎn)生。（六）農(nóng)業(yè)政策的變化近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策在別斷向惠農(nóng)支農(nóng)的方向調(diào)整。1982年開(kāi)始，中央延續(xù)五年以1號(hào)文件對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行保障。1991年12月7日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)治理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式明確了農(nóng)民應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)的范圍，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2004年，中央1號(hào)文件明確指出，著重讓農(nóng)民減負(fù)增收，經(jīng)過(guò)"一免兩補(bǔ)"大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民承包土地的積極性。2005年12月29日，全國(guó)人大全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員作出《會(huì)對(duì)于廢止〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例〉的決定》。國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的一系列扶持糧食生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收的政策和措施，使得土地的現(xiàn)實(shí)收益和預(yù)期收益大大提高，農(nóng)民承包土地的熱情被重新點(diǎn)燃。許多在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民陸續(xù)返回農(nóng)村承包土地，許多被棄耕的土地開(kāi)始有人爭(zhēng)相耕種，廣闊農(nóng)民紛紛主張自己的土地承包權(quán)益，導(dǎo)致大量糾紛產(chǎn)生。（七）人多地少的現(xiàn)實(shí)人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，大多數(shù)地點(diǎn)人均耕地原本就少，加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速進(jìn)展，基礎(chǔ)建設(shè)需要征用大量土地，致使人地關(guān)系"雪上加霜",再加上土地補(bǔ)償或土地置換別到位，從而導(dǎo)致人地矛盾十分突出。土地作為農(nóng)民基本的保障和收入來(lái)源，在農(nóng)民心目中的地位越來(lái)越重要，涉及土地的糾紛也越來(lái)越多。（八）立法別腳立法的滯后與過(guò)分概括。目前，審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的法律依據(jù)要緊是《農(nóng)村土地承包法》，但該法作為農(nóng)村土地承包的特別法是在2002年出臺(tái)。此前，此類案件審理的重要依據(jù)是國(guó)家政策、相關(guān)單項(xiàng)法律和最高人民法院1999年出臺(tái)的《對(duì)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干咨詢題的規(guī)定》。而截止2000年底，全國(guó)已有98%左右的村組完成了第二輪土地承包工作。另外，2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、變更等新型糾紛大量產(chǎn)生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對(duì)不少咨詢題莫衷一是、做法別一。直到2005年3月，最高人民法院出臺(tái)了《對(duì)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律咨詢題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的事情看，土地二輪承包和因農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)的糾紛，占近五年農(nóng)村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容比較原則，在實(shí)務(wù)中缺乏可操作性，法院對(duì)該法理解也別一致，別能得出一具令人信服的判決結(jié)果，無(wú)形中導(dǎo)致了土地承包糾紛案件數(shù)量的增加。立法對(duì)現(xiàn)實(shí)思考的別腳?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包以戶為單位，土地承包30年別變。但如國(guó)按照"增人別增地、減人別減地"的基本原則執(zhí)行，就會(huì)浮現(xiàn)"一地多人用，多地一人種","亡者有土，生者無(wú)地"等現(xiàn)象。該法盡管規(guī)定用機(jī)動(dòng)地對(duì)新增人口進(jìn)行調(diào)整，但又規(guī)定，機(jī)動(dòng)地超過(guò)5%的別再增加機(jī)動(dòng)地，所以不少村集體如今已無(wú)機(jī)動(dòng)地可調(diào)整，許多新形成的農(nóng)戶別可幸免地面臨著無(wú)地可種的現(xiàn)實(shí)。而《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定："農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人均別得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利",這又間接增加了村集體在承包農(nóng)戶間進(jìn)行土地調(diào)劑的難度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障別力。理論界盡管向來(lái)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為一種用益物權(quán)，但在《物權(quán)法》出臺(tái)前，相關(guān)法律向來(lái)沒(méi)有對(duì)此明確，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能無(wú)從發(fā)揮，從權(quán)利的取得、處分、變更及救濟(jì)途徑等方面更接近于一般債權(quán)。這種混有債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)"無(wú)法像真正物權(quán)那樣有必要的辦法和程序能夠?qū)箒?lái)自發(fā)包人和其他行政組織的干預(yù)".盡管《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》給予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一些接近于物權(quán)的愛(ài)護(hù)辦法，但在上述法律和相關(guān)司法解釋中仍更多地體現(xiàn)了合同法的相關(guān)內(nèi)容，弱化了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕對(duì)性，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現(xiàn)象大量存在。（九）法律意識(shí)別強(qiáng)農(nóng)民文化水平偏低，長(zhǎng)期日子在熟人社會(huì)中，道德、適應(yīng)、人情對(duì)行為的引導(dǎo)作用大，遷就、忍耐、私了長(zhǎng)期作為糾紛化解的要緊途經(jīng)，法律知識(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)需求，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和權(quán)利愛(ài)護(hù)意識(shí)淡薄，基本法律概念別清，缺乏簽訂合同的技巧，別愿履行備案報(bào)批程序，隨意涂改證書(shū)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在承包經(jīng)營(yíng)土地時(shí)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農(nóng)業(yè)用途，別按約定交納承包費(fèi)。一些鄉(xiāng)村干部的法律意識(shí)也比較淡薄，對(duì)耕地搞強(qiáng)制發(fā)包，對(duì)合同隨意變更，對(duì)簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)降空，產(chǎn)生大量糾紛。（十）糾紛調(diào)處機(jī)制別健全依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包糾紛能夠挑選協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方式解決。假如協(xié)商、調(diào)解、仲裁等訴外解決爭(zhēng)議機(jī)制順暢，能夠有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴(kuò)大。但是協(xié)商和非訴調(diào)解都要求雙方自愿，且結(jié)果別具有強(qiáng)制力，而仲裁則存在機(jī)構(gòu)設(shè)置別健全，仲裁效力別明確的咨詢題。至今仍有許多地區(qū)沒(méi)有成立仲裁機(jī)構(gòu)，即使成立仲裁機(jī)構(gòu)也沒(méi)有開(kāi)展仲裁業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量土地承包糾紛當(dāng)事人別得別挑選訴訟，增加了當(dāng)事人和人民法院的負(fù)擔(dān)。而法院審理案件要受相應(yīng)程序法的限制，審理周期較長(zhǎng)，容易延誤農(nóng)時(shí)，使農(nóng)村土地承包合同糾紛和農(nóng)民權(quán)益得別到及時(shí)處理和愛(ài)護(hù)，引發(fā)農(nóng)戶集體上訪，農(nóng)戶維權(quán)的成本也隨之提高，形成惡性循環(huán)。三、農(nóng)村土地承包糾紛案件面臨的要緊咨詢題（一）案件數(shù)量多，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯2004年國(guó)家實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)，黑龍江省被列為全部免征農(nóng)業(yè)稅和對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼試點(diǎn)省份，廣闊農(nóng)民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農(nóng)村土地二輪承包時(shí)的冷清形成鮮亮對(duì)照，許多被棄耕、撂荒的土地開(kāi)始有人爭(zhēng)相耕種，農(nóng)村土地承包糾紛案件數(shù)量日益增加，其中1998年至2003年期間流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在2003年未來(lái)發(fā)生的糾紛逐年增加，所占比例居于首位。以黑龍江省哈爾濱市、齊齊哈爾市和綏化市為例。哈爾濱市兩級(jí)法院2003年受理農(nóng)村土地承包糾紛一審案件537件，2004年受理1217件，2005年僅上半年就受理1459件，案件數(shù)量呈逐年大幅上升的趨勢(shì)。齊齊哈爾市兩級(jí)法院2004年受理土地承包糾紛案件579件，2005年受理1244件，2006年受理1447件，增加趨勢(shì)也較為明顯。綏化市2004年至2007年上半年全市兩級(jí)法院共審結(jié)一、二審各類農(nóng)村土地糾紛案2316件，其中2004年325件，2005年782件，2006年801件，2007年上半年即達(dá)到408件。（二）案件類型多，成因復(fù)雜農(nóng)村土地承包糾紛案件依訴訟標(biāo)的劃分要緊有以下四種類型：土地承包合同糾紛。具體事情較為復(fù)雜。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織將機(jī)動(dòng)地或荒地發(fā)包或用以抵償本集體經(jīng)濟(jì)組織陳欠的債務(wù)，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價(jià)格或者解除合同。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)包土地時(shí)本村村民無(wú)人承包，經(jīng)過(guò)廣告發(fā)包給其他村的農(nóng)戶后，本村村民要求收回土地，迫使發(fā)包方起訴請(qǐng)求解除原承包合同。有的農(nóng)戶遷出后到居住地降戶，遷出地發(fā)包方訴請(qǐng)解除合同，收回其承包地。還有的農(nóng)戶承包土地后自行開(kāi)荒使實(shí)際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發(fā)包方起訴要求農(nóng)戶將新增面積上交并按承包合同約定的價(jià)格交付新增土地的承包費(fèi)。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶承包期內(nèi)違法調(diào)整或收回承包地，農(nóng)戶訴請(qǐng)履行原承包合同等等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛。要緊表現(xiàn)為農(nóng)戶之間搶種相鄰爭(zhēng)議地塊，農(nóng)民強(qiáng)種村機(jī)動(dòng)地或強(qiáng)種其他農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的地塊，新增人口農(nóng)戶強(qiáng)種村機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地。另有因發(fā)包方收回或調(diào)整農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地引發(fā)的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農(nóng)戶，服刑、勞教、被拘役的農(nóng)戶，逃避打算生育或村級(jí)債務(wù)的外出農(nóng)戶，農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發(fā)包，造成這些農(nóng)戶二輪承包時(shí)無(wú)地可分而產(chǎn)生糾紛。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。要緊緣于農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租或?qū)⑼恋赝懈督o親屬或他人代耕后因國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革，"一免兩補(bǔ)"政策出臺(tái)，使原約定的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發(fā)糾紛。也有少數(shù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，同意流轉(zhuǎn)一方（要緊是次承包人）主張優(yōu)先承包權(quán)引發(fā)的糾紛。土地承包權(quán)繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭(zhēng)種被繼承人一輩子前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭(zhēng)種死者生前承包經(jīng)營(yíng)的土地引發(fā)的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。（三）認(rèn)定事實(shí)困難對(duì)證據(jù)的分析與認(rèn)定是認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)，但農(nóng)村土地承包糾紛案件中的證據(jù)在形式、內(nèi)容和取得方式方面普遍存在別同程度的咨詢題，另有治理、自然等其他因素?fù)诫s，給認(rèn)定案件事實(shí)造成了較大的困難。要緊表如今以下五個(gè)方面：證據(jù)形式上存在瑕疵（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)瑕疵。一些縣區(qū)至今未統(tǒng)一辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)或者未將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到戶，以至糾紛發(fā)生時(shí)承包方別能出示其權(quán)利憑證。（2）土地承包合同瑕疵。從卷宗反映的事情看，各地的土地承包合同大多為格式合同。有的發(fā)包方負(fù)責(zé)人未簽字，有的未加蓋發(fā)包方公章。有的承包方未簽字只捺押，有的承包方由農(nóng)戶未成年家庭成員簽字。（3）土地流轉(zhuǎn)合同瑕疵。有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓或交由他人長(zhǎng)期代耕后未簽訂書(shū)面的流轉(zhuǎn)協(xié)議。有的以收取流轉(zhuǎn)費(fèi)的收據(jù)代替協(xié)議。有的簽訂了書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議但手寫(xiě)字跡別清。有的僅有一份流轉(zhuǎn)協(xié)議，因字跡別清雙方說(shuō)法別一難以辨清。有的協(xié)議未標(biāo)明簽訂日期。有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)發(fā)包方接受。大多轉(zhuǎn)包、互換、租賃或其他方式流轉(zhuǎn)合同未報(bào)發(fā)包方備案。（4）繳費(fèi)票據(jù)瑕疵。有的票據(jù)上未載明繳費(fèi)人姓名。有的票據(jù)繳費(fèi)金額惟獨(dú)小寫(xiě)無(wú)大寫(xiě)數(shù)字。有的票據(jù)未寫(xiě)明繳費(fèi)明目。有的票據(jù)未標(biāo)清繳費(fèi)年度。有的票據(jù)未寫(xiě)清繳費(fèi)日期。有的票據(jù)未加蓋收款單位公章。（5）證人證言瑕疵。有的證人出具了書(shū)面的證言后未出庭作證。有的證人與當(dāng)事人一方有親屬關(guān)系或利害關(guān)系。證據(jù)內(nèi)容別詳（1）土地承包合同內(nèi)容別規(guī)范。許多土地承包格式合同缺少合同要緊條款，如承包土地的坐降、質(zhì)量等級(jí)，承包起止日期，承包土地的用途，違約責(zé)任。大量土地承包合同對(duì)發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)約定別明或利益失衡。（2）土地流轉(zhuǎn)合同約定別明。對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的坐降、質(zhì)量等級(jí)，流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)期限及違約責(zé)任約定別明的現(xiàn)象十分普遍。（3）土地清冊(cè)記載別詳。承包經(jīng)營(yíng)的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉(zhuǎn)人，關(guān)于流轉(zhuǎn)方式及變更理由基本無(wú)記載。對(duì)各戶承包土地的面積、邊界記載別清，面積多為概數(shù)。（4）書(shū)證之間存在矛盾。有的案件爭(zhēng)議涉及土地面積，而當(dāng)事人提供的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)與土地清冊(cè)上記載的土地面積別一致。還有的經(jīng)丈量農(nóng)戶實(shí)際耕種的土地面積與前兩者均別一致且出入很大。有的案件別僅雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)內(nèi)容相互矛盾，而且同一當(dāng)事人提供的證據(jù)也相互矛盾，難以自圓其說(shuō)。（5）證人證言隨意性大。有的證人礙于鄰居情面或出于感情因素徹底按一方當(dāng)事人的意愿出具證言，經(jīng)出庭質(zhì)證反映出其對(duì)相關(guān)事實(shí)一無(wú)所知。有的證人為雙方當(dāng)事人出具內(nèi)容相反的書(shū)面證言，爾后拒絕出庭作證。舉證別能或別充分土地承包或流轉(zhuǎn)合同約定的履行期限較長(zhǎng)，少則三、五年，多則三、五十年。長(zhǎng)期合同的承包方或受流轉(zhuǎn)方為培胖地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，多依照合同約定的履行期限核算對(duì)土地的投入。調(diào)研中反映出旱地改水田的投入很高，但由于投入方未保留、全部或部分遺失相應(yīng)證據(jù)，訴訟中舉證別能或舉證別力，有些甚至無(wú)法鑒定，以致法院難以認(rèn)定其損失數(shù)額。妨礙事實(shí)認(rèn)定的其他因素治理漏洞、自然因素、人為因素等也會(huì)妨礙事實(shí)認(rèn)定。如因發(fā)包方承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動(dòng)或集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或合并時(shí)交接別清；長(zhǎng)期風(fēng)沙作用使原本作為土地承包邊界的沙坑或洼地被填平或房屋因年久失修崩塌；一些農(nóng)戶的承包地被洪水淹沒(méi)后地界被毀；有的農(nóng)戶私自挪移地界標(biāo)志物等等，給法院認(rèn)定事實(shí)增加了難度。司法作為解決社會(huì)矛盾的最后一道屏障，在面對(duì)大量涌出的、直接關(guān)系到農(nóng)民全然利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定的這一類糾紛，雖然特別謹(jǐn)慎，但仍然難以幸免如此的尷尬：重當(dāng)事人舉證就難以保證審判結(jié)果公正；重個(gè)案的法律公正又難以兼顧審判的社會(huì)效果。有些案件雖然法院裁判并無(wú)別公，但敗訴的當(dāng)事人會(huì)別斷上訴、申訴、上訪。如此一來(lái)，法院別僅沒(méi)有解決糾紛，還成了被信訪的對(duì)象。而且當(dāng)事人也因?yàn)樽陨淼男袨?，使糾紛解決的成本別斷上升，成為基層穩(wěn)定的隱患。（四）適用法律別統(tǒng)一隨著國(guó)務(wù)院一系列農(nóng)村土地政策的出臺(tái)，各省市依照自己的實(shí)際事情相繼制定了更為詳細(xì)的政策，對(duì)土地承包方及國(guó)家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒(méi)有明確規(guī)定，法院在審理案件時(shí)對(duì)概括性的法律條文能夠作出別同的理解，對(duì)相互矛盾的政策和法律也能夠作出別同的挑選，突出表現(xiàn)為同樣事實(shí)別同裁判，結(jié)果或意見(jiàn)分歧明顯：流轉(zhuǎn)合同解除與否別同。在同一市轄區(qū)內(nèi)基層法院審理的案情基本相同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當(dāng)事人之間的流轉(zhuǎn)合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請(qǐng)求。承包或流轉(zhuǎn)合同效力確認(rèn)結(jié)果別同。《農(nóng)村土地承包法》第十八條第二款第（三）項(xiàng)、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主議定程序，在發(fā)包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力咨詢題上，別同法院裁判結(jié)果相悖。又如《農(nóng)村土地承包法》第三十七條中對(duì)于"采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方接受；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案"的規(guī)定，在實(shí)踐中有的法院依據(jù)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)發(fā)包方接受或其他方式流轉(zhuǎn)未報(bào)發(fā)包方備案的事實(shí)確認(rèn)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，有的法院則確認(rèn)同樣的流轉(zhuǎn)合同有效。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承與否別同。以家庭承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關(guān)系處理，《農(nóng)村土地承包法》中雖有提及，但沒(méi)有深入論述，成為司法實(shí)踐的難點(diǎn)之一。除林地外的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)由繼承人承包，有的法院則別支持當(dāng)事人要求繼承承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟請(qǐng)求。一戶兩籍者與原居住地集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的土地承包合同解除與否別同。在黑龍江省農(nóng)村中，很多農(nóng)戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。案件審理過(guò)程中故意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)公安機(jī)關(guān)就原戶籍應(yīng)否注銷來(lái)確定原合同應(yīng)否解除，另故意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)以一戶一地為原則，依據(jù)這些農(nóng)戶在新戶籍地是否取得承包地的事實(shí)確定原承包地應(yīng)否收回。（五）政策、法律與現(xiàn)實(shí)之間存在矛盾1.法律與政策之間的矛盾《國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規(guī)定："要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，任何組織和個(gè)人別能以欠繳稅費(fèi)和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要馬上糾正，予以退還。"但《中華人民共和國(guó)土地治理法》明文規(guī)定："承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人延續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。"村集體按照土地治理法有收回承包地的權(quán)利，但是依《農(nóng)村土地承包法》及國(guó)務(wù)院政策的規(guī)定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農(nóng)村土地承包法和土地治理法是相同位階的法律，沒(méi)有效力優(yōu)先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。政策與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)三十年別變是我國(guó)為了維護(hù)土地承包穩(wěn)定制定的政策，但這一政策進(jìn)行必要調(diào)整，才干習(xí)慣現(xiàn)實(shí)的需要。在土地承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，村委會(huì)土地的面積數(shù)量和農(nóng)戶的家庭人口處于一種動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，不管是土地被征用依然一段時(shí)刻內(nèi)農(nóng)戶家庭發(fā)生人口增減的變動(dòng)，發(fā)包方即村委會(huì)或村民小組對(duì)發(fā)包的土地進(jìn)行調(diào)整是別可回避的。假如機(jī)械套用農(nóng)村土地承包法第二十條的規(guī)定而別及時(shí)調(diào)整，勢(shì)必會(huì)使一部分新增農(nóng)戶喪失耕地?zé)o田可種。政策與民意之間的矛盾在稅改之前部分農(nóng)民將土地撂荒，外出打工。村委會(huì)為了完成稅收任務(wù)，普通都會(huì)尋人代種或收回承包地重新發(fā)包。稅改后，外出農(nóng)民開(kāi)始返鄉(xiāng)要田，農(nóng)戶與農(nóng)戶及農(nóng)戶與村集體之間的矛盾也相繼浮現(xiàn)。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，農(nóng)戶有權(quán)要回自己的承包地，盡管政策明確規(guī)定對(duì)農(nóng)戶所欠稅費(fèi)，應(yīng)列明債權(quán)債務(wù)，按照農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中清理鄉(xiāng)村債務(wù)的有關(guān)規(guī)定妥善處理，但是對(duì)欠稅戶確權(quán)確地依然受到欠稅等咨詢題的干擾。尤其是有能力繳納稅款卻逃稅者，這種"釘子戶"現(xiàn)象差不多違背了大部分農(nóng)民心目中關(guān)于公平觀念的認(rèn)定，超出了農(nóng)民的倫理界限。政策滿腳逃稅戶返鄉(xiāng)要地的要求，是基于這部分人利益的思考，但這不過(guò)部分民意，同時(shí)直接與其他依法納稅農(nóng)民的利益相背，造成了社會(huì)別穩(wěn)定的因素。四、審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的意見(jiàn)和建議（一）法律適用方面1.訴訟主體的確定。一是農(nóng)戶之間經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)村委會(huì)接受或備案的，村委會(huì)的訴訟地位怎么確定。應(yīng)以流轉(zhuǎn)雙方為訴訟當(dāng)事人，村委會(huì)別宜作為訴訟主體。若原告堅(jiān)持以村委會(huì)為被告或第三人，則依訴狀進(jìn)入訴訟程序，但在判決主文中別判村委會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任或單獨(dú)列項(xiàng)判決駁回原告對(duì)村委會(huì)的訴訟請(qǐng)求。二是一地?cái)?shù)包糾紛案件中發(fā)包方與實(shí)際占有使用土地的農(nóng)戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發(fā)包方村委會(huì)依法簽訂的土地承包合同。未實(shí)際取得土地的承包方往往以村委會(huì)和實(shí)際占有者為共同被告訴至法院，一方面請(qǐng)求村委會(huì)履行合同，另一方面請(qǐng)求實(shí)際占有者退還土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此應(yīng)結(jié)合具體案情向原告釋明要么變更訴請(qǐng)為請(qǐng)求確認(rèn)發(fā)包方與實(shí)際占有者之間簽訂的土地承包合同無(wú)效，要么變更被告。若按合同糾紛訴訟則以村委會(huì)為被告，若按侵權(quán)糾紛訴訟則以實(shí)際占有者為被告，只能二者擇一，爾后依照原告的挑選做出相應(yīng)的處理。三是農(nóng)戶棄耕或撂荒后，村委會(huì)收回其承包地另行發(fā)包給其他農(nóng)戶，原承包戶回鄉(xiāng)要地時(shí)村委會(huì)從其他農(nóng)戶的承包地中為其調(diào)劑而部分被抽取土地的農(nóng)戶別履行與村委會(huì)簽訂的調(diào)劑合同引發(fā)的糾紛當(dāng)中何者應(yīng)作為原告主張權(quán)利。依據(jù)最高人民法院《對(duì)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律咨詢題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包糾紛解釋》）第六條的規(guī)定，應(yīng)由原承包戶作原告起訴請(qǐng)求確認(rèn)村委會(huì)與其他農(nóng)戶原來(lái)簽訂的承包原承包戶享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地的合同無(wú)效，返還土地。2.為承包地被收回的拋荒土地農(nóng)戶解決土地咨詢題依照《國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規(guī)定，對(duì)《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施往常收回的農(nóng)戶拋荒承包地，農(nóng)戶要求承包耕作原則上應(yīng)允許。假如原承包土地發(fā)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員，應(yīng)將土地重新承包給原承包戶。但假如已將收回的土地分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，新的承包合同有效，只能由村集體在機(jī)動(dòng)地中調(diào)劑或者經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)幫助解決。但是，假如如今村集體差不多沒(méi)有機(jī)動(dòng)地能夠分配，也沒(méi)有其他農(nóng)戶情愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，要地農(nóng)戶的權(quán)利怎么得到保障。應(yīng)該明確，《通知》規(guī)定的"幫助"農(nóng)戶經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得耕地，并別具有強(qiáng)制性，別能強(qiáng)制其他農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給要地農(nóng)戶。盡管現(xiàn)有法律和政策愛(ài)護(hù)拋荒農(nóng)戶的土地承包權(quán)，但因其存在土地拋荒行為，應(yīng)承擔(dān)回來(lái)后沒(méi)有土地能夠分配給他的風(fēng)險(xiǎn)。否則假如強(qiáng)行從其他農(nóng)戶那兒經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)為其解決耕地，違背了民法最全然的公平原則，將會(huì)引起更為嚴(yán)峻的秩序混亂，妨礙社會(huì)穩(wěn)定。（二）案件審理辦法方面農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利。能否妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛，關(guān)系到廣闊農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。所以，關(guān)于案件的審理一定要注意辦法，盡量平息當(dāng)事人之間的矛盾，最大程度上解決糾紛。一是要高度重視審理農(nóng)村土地承包糾紛案件。審理中要堅(jiān)持依法、客觀、公正的司法原則，正確適用法律，客觀認(rèn)定案件事實(shí)，公正的作出裁判結(jié)果。二是要做好當(dāng)事人的疏導(dǎo)工作。基層法院在受案前疏導(dǎo)當(dāng)事人經(jīng)過(guò)非訴訟渠道化解矛盾，引導(dǎo)或幫助當(dāng)事人經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議。有仲裁條款但未經(jīng)仲裁的，告知當(dāng)事人先向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁；集體經(jīng)濟(jì)組織成員在起訴前并未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，法院別予受理，告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。三是要注意強(qiáng)化調(diào)解在審理農(nóng)村土地承包糾紛案件中的作用。法院應(yīng)該堅(jiān)持以調(diào)解為主的原則，深入實(shí)地，全面掌握爭(zhēng)議土地的基本領(lǐng)實(shí)，尋準(zhǔn)妥帖解決糾紛的切入點(diǎn)，耐心、細(xì)致、深入地做好訴訟調(diào)解工作，注重發(fā)揮村委會(huì)、地點(diǎn)黨政有關(guān)部門的參與協(xié)調(diào)作用，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。四是要做到慎審快結(jié)。法院審理案件時(shí)應(yīng)合理確定和把握時(shí)機(jī)，尊重本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然規(guī)律。關(guān)于涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、調(diào)整、變更的案件，盡可能在當(dāng)年農(nóng)作物秋收后受理，在下年春耕前一、二審結(jié)案，別妨礙農(nóng)民第二年的耕作。五是科學(xué)認(rèn)定和使用證據(jù)。農(nóng)民的法律意識(shí)普遍別強(qiáng)，很少注意保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)時(shí)的相關(guān)證據(jù)，假如法院審理案件機(jī)械根據(jù)《證據(jù)規(guī)則》進(jìn)行，不少農(nóng)民的訴訟請(qǐng)求都無(wú)法得到支持。法院在審理過(guò)程中，應(yīng)更多的注重實(shí)體正義，最大程度上保障農(nóng)民的合法權(quán)益。六是要著重做好判后息訪工作。法院應(yīng)建立土地承包糾紛案件信息絡(luò)和層層負(fù)責(zé)的信訪責(zé)任制，全面了解和協(xié)調(diào)此類案件審判狀況。裁判作出后當(dāng)事人別服、別解或誤解并經(jīng)過(guò)各種途徑信訪的，由主審法官、合議庭成員、審判庭長(zhǎng)和主管副院長(zhǎng)逐級(jí)接待處理，做好釋法工作，直至信訪人員中意息訪。七是要注重維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。判決生效會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生一定妨礙，假如關(guān)于所有回鄉(xiāng)要地的人都賦予土地，勢(shì)必打破現(xiàn)有土地向種田能手、大戶轉(zhuǎn)包的集約趨式，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)展別利，同時(shí)在村集體沒(méi)有腳夠空余機(jī)動(dòng)地的事情下，容易引起更大糾紛。所以，關(guān)于外出務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)要地，應(yīng)區(qū)分別同事情對(duì)待。關(guān)于真的回鄉(xiāng)種地的農(nóng)民，要確保其有地可種，使其有生存的保障；關(guān)于不過(guò)因?yàn)閲?guó)家土地政策變化回鄉(xiāng)維護(hù)自己的權(quán)利，并別計(jì)劃實(shí)際耕種的農(nóng)民，在確權(quán)確地的并且，應(yīng)幫助其與實(shí)際耕種者簽訂租賃合同，如此既保障了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也維護(hù)了現(xiàn)有耕地使用狀況的穩(wěn)定，有利于實(shí)際耕種者收回土地投入，盡量減少對(duì)任何一方權(quán)利的侵害。（三）幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議土地承包糾紛源于多個(gè)層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的咨詢題需要社會(huì)各個(gè)部門相互配合，多管齊下，方能從全然上加以解決。1.完善立法，健全相關(guān)制度一是科學(xué)完善《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定土地承包糾紛仲裁前置程序。農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛事情復(fù)雜、政策性強(qiáng)、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決咨詢題周期長(zhǎng)、成本高的咨詢題，又能克服訴訟程序復(fù)雜、審理時(shí)刻長(zhǎng)的咨詢題，便于及時(shí)有效化解矛盾。二是制訂《農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。在深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村土地承包及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本，將目前普遍缺少的合同標(biāo)的物土地的坐降、質(zhì)量等級(jí)、用途等條款納入范本，便于農(nóng)村基層受眾實(shí)際操作。三是建立嚴(yán)格的農(nóng)用地愛(ài)護(hù)制度。任何單位任何人占用農(nóng)業(yè)用地的，必須依照《中華人民共和國(guó)土地治理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)。政府公益性建設(shè)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)占用土地，均辦理合法的征占用土地手續(xù)。四是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)治理制度。各地應(yīng)結(jié)合本地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史和現(xiàn)狀制定和完善本地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)治理制度，明確治理機(jī)構(gòu)和人員的編制、職責(zé)范圍、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)本地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有和流轉(zhuǎn)主體，經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的程序及費(fèi)用計(jì)算、法律責(zé)任等作出明確具體的規(guī)定。五是健全解決農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁制度。就現(xiàn)有法律來(lái)看，仲裁的性質(zhì)和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁究竟是法定仲裁依然約定仲裁，沒(méi)有定性。當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)作出的裁決別服而向人民法院起訴的，人民法院怎么處理仲裁裁決缺少法律規(guī)定。所以，在立法上要明確土地承包糾紛調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)的組織原則、設(shè)立程序、工作職責(zé)及具體工作程序與實(shí)體要求，輔之以相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的考評(píng)、獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)突出反應(yīng)迅速、權(quán)責(zé)明確、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，既便于當(dāng)事人解決糾紛，又可緩解法院受理案件的壓力。2.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的治理職能農(nóng)村基層政府組織的行政治理服務(wù)行為直接涉及農(nóng)村地區(qū)千家萬(wàn)戶的切身利益。這些機(jī)關(guān)或組織行政別作為、治理別到位或服務(wù)跟別上是釀成糾紛的重要因素，故應(yīng)從以下幾方面加以改進(jìn)：一是糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為。對(duì)二輪土地承包全面進(jìn)行"回頭看",切實(shí)解決好二輪土地承包工作中的遺留咨詢題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補(bǔ)齊或調(diào)整合同條款。堅(jiān)持"一戶一證"的原則，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放，沒(méi)有發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證的要補(bǔ)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級(jí)降實(shí)發(fā)放到戶。發(fā)覺(jué)二輪承包中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅(jiān)定糾正。二對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行普查，明確土地權(quán)屬并加強(qiáng)對(duì)村級(jí)土地工作的治理。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，特別是土地發(fā)包的全程監(jiān)督，以維護(hù)村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。規(guī)范土地合同樣本，指導(dǎo)村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細(xì)化合同條款，明確合同責(zé)任。未了進(jìn)一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進(jìn)行土地普查，了解土地現(xiàn)狀及別安定因素，進(jìn)一步明確地界，確定一些新增及權(quán)屬別明土地的權(quán)屬。三是建立統(tǒng)一的戶籍治理絡(luò)。由于戶籍治理存在漏洞，有些農(nóng)民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務(wù)工時(shí)又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發(fā)部分農(nóng)村地區(qū)土地承包糾紛的直接原因。所以，戶籍治理部門應(yīng)嚴(yán)格治理，建立城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)際間統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)的治理絡(luò)，盡可能擴(kuò)大絡(luò)覆蓋面并切實(shí)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)功能，幸免浮現(xiàn)工作盲點(diǎn)，進(jìn)而免除別必要的糾紛。四是依法建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現(xiàn)狀及糾紛的原因，可因勢(shì)利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。目前，各地的土地仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)展別平衡，沒(méi)有建立的地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)盡快建立。要解決好仲裁委員會(huì)的人員編制、日常工作經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的調(diào)查、調(diào)處工作經(jīng)費(fèi)。五是全面加強(qiáng)法制宣傳教育及培訓(xùn)。加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《土地治理法》的宣傳力度?？h級(jí)司法行政部門和各鎮(zhèn)、村應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，經(jīng)過(guò)組織法制宣傳隊(duì)、定期開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)、設(shè)立法制問(wèn)平臺(tái)等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規(guī)，盡可能做到