農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題與對(duì)策

農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題與對(duì)策

農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題與對(duì)策2007-02-1016:47:08

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用日益彰顯。勞動(dòng)力市場(chǎng)化調(diào)節(jié)使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度不斷提高。正如江澤民同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)的政治報(bào)告中指出的那樣，在一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，“農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。”一方面農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民收入的增加，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；另一方面也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的繁榮。與此相反，傳統(tǒng)管理體制仍未得到根本改革，城鄉(xiāng)隔離模式下的許多制度仍阻礙著農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到充分有效地保護(hù)。在目前這種條件下，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)是一項(xiàng)亟待解決而又相當(dāng)艱巨的任務(wù)。從同為一個(gè)國(guó)家的公民來(lái)看，對(duì)農(nóng)民工的差別對(duì)待是于法不容的，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。因此，從制度上消除不合理的障礙，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)，既是廣大農(nóng)民工的迫切要求，也是社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

一、農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)存在的問(wèn)題

改革開放后農(nóng)村率先實(shí)行改革，打破了傳統(tǒng)集體化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。土地對(duì)農(nóng)民的束縛逐漸削弱，出現(xiàn)了剩余勞動(dòng)力。與此同時(shí)，沿海開放城市通過(guò)大量引進(jìn)外資獲得了飛速發(fā)展。尋找出路的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始涌向迅速發(fā)展的新興城市，成為農(nóng)民工。

農(nóng)民工是對(duì)務(wù)工農(nóng)民的一種稱謂。他們是一種保留農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)務(wù)工者。在我國(guó)的傳統(tǒng)戶籍制度中，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口十分困難。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然解除了土地對(duì)農(nóng)民的束縛，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城鎮(zhèn)尋找出路，但進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并沒(méi)有改變其農(nóng)民的固有身份，農(nóng)民工現(xiàn)象由此而存在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊(duì)伍也空前壯大，農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題日益突出。

對(duì)照《勞動(dòng)法》的有關(guān)要求，當(dāng)前農(nóng)民工合法權(quán)益法律保護(hù)的現(xiàn)狀十分堪憂，主要表現(xiàn)在：

1、勞動(dòng)合同簽訂率低。我縣，有大小鐵礦1000多家，用工人數(shù)幾萬(wàn)人，外地的礦工人員約占63%，簽了勞動(dòng)合同的不到一半，出現(xiàn)的工傷事故屢增不減，勞動(dòng)行政部門也感到工作上的壓力十分艱巨。此類事件，在其它地方也比較普遍。這為雇主逃避責(zé)任提供了極大的方便。

2、工資增長(zhǎng)緩慢。在我縣外來(lái)勞動(dòng)力集中的北部山區(qū)，有的農(nóng)民工10年間月收入幾乎沒(méi)有什么變化，甚至還有倒退，由過(guò)去的月工資一般600—1000元降到了500—800元。這么微薄的工資，有的外地民工工資甚至還被拖欠克扣。2002年全國(guó)各地累計(jì)拖欠農(nóng)民工工資達(dá)400多億元。當(dāng)年勞動(dòng)監(jiān)察部門僅追回14億元。許多農(nóng)民工辛辛苦苦干一年，連過(guò)年回家的錢也得不到，更不用談養(yǎng)家糊口了。

3、培訓(xùn)參加率低。有的個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主只顧個(gè)人利益對(duì)民工根本就不進(jìn)行正規(guī)的培訓(xùn)更談不上持證上崗，另外，有些民工法律意識(shí)淡薄，舍不得花錢去參加培訓(xùn)，抱著得過(guò)且過(guò)的思想，不配合法人的工作，這是全縣民工培訓(xùn)率低下的主要原因之一。

4、勞動(dòng)時(shí)間被無(wú)限延長(zhǎng)。在不太規(guī)范的中小礦山選廠企業(yè)中打工的農(nóng)民工基本沒(méi)有休息權(quán)的概念，每天平均工作時(shí)間在10小時(shí)以上。甚至工作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十五六個(gè)小時(shí)至十七八個(gè)小時(shí)。

5、社會(huì)福利和保險(xiǎn)無(wú)著落。按照規(guī)定，用人單位要向勞動(dòng)保障部門支付每人一年1000元的社會(huì)福利保險(xiǎn)金。為了不出這筆錢，有人就瞞報(bào)、少報(bào)、甚至不報(bào)。

6、亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。城市政府為自身管理利益出發(fā)，對(duì)農(nóng)民工的進(jìn)城設(shè)置了種種制度上障礙，主要是各種各樣的亂收費(fèi)，如暫住費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、治安費(fèi)等。從中可見(jiàn)農(nóng)民工面對(duì)收費(fèi)承擔(dān)了何種巨大的壓力。

農(nóng)民工合法權(quán)益得不到法律的及時(shí)和強(qiáng)有力地保護(hù)，所產(chǎn)生的后果是十分嚴(yán)重的：農(nóng)民的不滿情緒在增長(zhǎng)。當(dāng)前進(jìn)城打工的基本上是青年農(nóng)民，他們民主意識(shí)和反抗意識(shí)強(qiáng)，對(duì)社會(huì)不公平的忍耐性差，思想上容易走上極端。農(nóng)民怨言：在家里沒(méi)有出路，而進(jìn)城又無(wú)門路，干的是臟、累、險(xiǎn)的活，受到的卻是歧視待遇；遇到困難沒(méi)有管，打官司又沒(méi)有錢。甚至有人公然地說(shuō)：“我們的生命本來(lái)就象垃圾一樣，生不如死，不如轟轟烈烈干一場(chǎng)?！痹谖铱h典型案例還真不少，這不能不要求我們的政府引起高度的重視與警惕！

二、農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因

農(nóng)民工權(quán)益得不到強(qiáng)有力保護(hù)既有著深刻的社會(huì)歷史原因，也是現(xiàn)實(shí)的利益權(quán)衡的結(jié)果。幾千年的封建統(tǒng)治，傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)造就了城鄉(xiāng)及鄉(xiāng)村各村落之間的相互隔離局面。改革開放前的新中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)傳統(tǒng)的隔離局面不僅沒(méi)有根本性改變，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的政策反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下的城鄉(xiāng)平衡從條件差的農(nóng)村流出的農(nóng)民工作為理性人，即使在城市受到低于城鎮(zhèn)居民的差別待遇，也不會(huì)因此而放棄打工機(jī)會(huì)回家務(wù)農(nóng)。因此，農(nóng)民工有著錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)背景。只有通過(guò)這一社會(huì)背景，才能看到農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

但是，在當(dāng)前制度條件下，農(nóng)民工仍保留了農(nóng)民身份。一方面農(nóng)民工作為農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)由其家庭代為行使與履行；而另一方面農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)雇傭勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)則由其本人直接行使與履行。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊(duì)伍也不斷擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)土地的依賴逐漸減弱。同時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，土地的供求狀況發(fā)生了一定變化，舉家外出的農(nóng)民工既不能改變農(nóng)民身份，又不敢放棄農(nóng)民身分，但其農(nóng)民身份的權(quán)利義務(wù)又無(wú)法找到替代者。因此，現(xiàn)行農(nóng)民工制度造成的極大負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①農(nóng)民工的農(nóng)民身份不利于農(nóng)村土地的集中，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有極大的阻礙作用；②農(nóng)民工是在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民，屬城鎮(zhèn)流動(dòng)人口，不利于城鎮(zhèn)的管理和發(fā)展；③農(nóng)民工是生活在城市的農(nóng)民，城市政府對(duì)他們收取各種管理費(fèi)、許可費(fèi)等，但很少對(duì)他們給予幫助；同時(shí)，農(nóng)村政府因他們擁有承包地的農(nóng)民身份，也對(duì)他們苛以各種稅費(fèi)義務(wù)，對(duì)他們的關(guān)懷幫助卻鞭長(zhǎng)莫及。農(nóng)民工的這種雙重身分使他們的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡，承擔(dān)了許多本不該承擔(dān)的義務(wù)，而他們的權(quán)利又難以得到滿足。

農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要有：

1、社會(huì)歷史原因。農(nóng)民工是我國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)向現(xiàn)代化工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變過(guò)渡時(shí)期的一個(gè)特殊現(xiàn)象。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)積聚了大量的社會(huì)生產(chǎn)力，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又排斥大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，造成農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重剩余；另一方面，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要大批勞動(dòng)力，導(dǎo)使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸參與到現(xiàn)代工業(yè)中。在這種轉(zhuǎn)變中，我國(guó)特定的社會(huì)歷史條件使農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)困難。主要有以下幾個(gè)方面的原因：

①農(nóng)民文化素質(zhì)比較低，傳統(tǒng)觀念強(qiáng)，現(xiàn)代法制觀念淡薄。“中國(guó)的基層社會(huì)，尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)，至今基本上仍上一個(gè)熟人社會(huì)。人們長(zhǎng)期在一個(gè)地方或者同一個(gè)單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會(huì)關(guān)系。人們不愿意為了一般的權(quán)利糾紛而嚴(yán)格依法處理，傷及這種社會(huì)關(guān)系，倒是愿意放棄一些權(quán)利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會(huì)關(guān)系?！鞭r(nóng)民的這種傳統(tǒng)意識(shí)和較低的文化素質(zhì)，使適應(yīng)工業(yè)社會(huì)需要的現(xiàn)代法治觀念極難為他們所接受。這樣，走向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的農(nóng)民工既不能以傳統(tǒng)方式保護(hù)好自身利益，也不能拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益。

②戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響。傳統(tǒng)戶籍固定制度使農(nóng)民工很難取得城鎮(zhèn)居民資格。在這種條件下，許多面向城鎮(zhèn)居民的優(yōu)惠政策農(nóng)民工無(wú)法享有。農(nóng)民工無(wú)論在城市居留多久都無(wú)法改變他們的城市流動(dòng)人口的地位；相反，城市勞動(dòng)力很大一部分人和城市政府反對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入而對(duì)他們采取歧視性政策。因?yàn)檫^(guò)量的農(nóng)村勞動(dòng)力的流入，對(duì)城市勞動(dòng)力就業(yè)和城市政府管理均帶來(lái)了極大的威脅和困難。

③農(nóng)民工的無(wú)組織性?！叭绻r(nóng)民散落在城市而沒(méi)有自己的組織，成為流民，他們是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的。從流民角度而言，他們的利益無(wú)法‘自致其上’；從國(guó)家的角度出發(fā)，也因?yàn)樗麄儧](méi)有組織，無(wú)法對(duì)他們進(jìn)行有序的組織化管理?！?/p>

2、經(jīng)濟(jì)原因。在城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)力受客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用自由流動(dòng)時(shí)，有幾種可能的情況：①城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的各種待遇基本相當(dāng)。城鄉(xiāng)居民間的對(duì)流保持一種動(dòng)態(tài)平衡。如作為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的美、法。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)大量補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)投資收益與工業(yè)基本相當(dāng)，農(nóng)民待遇與產(chǎn)業(yè)工人基本相當(dāng)，人員對(duì)流保持著一種動(dòng)態(tài)的平衡；②農(nóng)村居民待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，勞動(dòng)力由城鎮(zhèn)流向鄉(xiāng)村。這一般只是特例。如二十世紀(jì)九十年代中后期，我國(guó)煤炭行業(yè)整體虧損，一部分礦工回流到農(nóng)村當(dāng)農(nóng)民。③城鎮(zhèn)居民的待遇優(yōu)于農(nóng)村居民，勞動(dòng)力由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)。這種現(xiàn)象十分普遍，是工業(yè)化國(guó)家的必經(jīng)之路。在我國(guó)城鄉(xiāng)對(duì)比中，農(nóng)村遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)差。特別是近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，農(nóng)業(yè)增收十分困難，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移無(wú)論是速度還是規(guī)模都有很大變化。農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。

農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題存在的另一經(jīng)濟(jì)方面的原因是法律救濟(jì)的不經(jīng)濟(jì)。從勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決到拖欠工資的追討，如果通過(guò)正當(dāng)途徑解決，正常程序一般要經(jīng)歷幾個(gè)月。而農(nóng)民工涉案標(biāo)的額一般在幾百元至幾千元之間。因此，除涉案金額較大的工傷案件外，很少通過(guò)勞動(dòng)仲裁和訴訟等途徑加以解決。而事實(shí)上，去年全國(guó)各地累計(jì)拖欠農(nóng)民工工資就達(dá)400多億元。由此可見(jiàn)，農(nóng)村條件相對(duì)艱苦導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力需求供過(guò)于求現(xiàn)象導(dǎo)致就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，即使是信譽(yù)度不高、工作辛苦甚至高危險(xiǎn)的就業(yè)崗位仍可招到農(nóng)民工。同時(shí)，法律救濟(jì)的高成本使農(nóng)民工理性地回避事后救濟(jì)。這種惡性循環(huán)必然導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)狀況每況愈下。

三、農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)的對(duì)策

法律保護(hù)是一種普適性的制度保護(hù)。法律保護(hù)必須切合實(shí)際，法律所體現(xiàn)的公平正義原則才能得到真正的實(shí)現(xiàn)。如前文所述，農(nóng)民工雖可根據(jù)《勞動(dòng)法》尋求權(quán)益保護(hù)，可農(nóng)民工實(shí)際所受到的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于勞動(dòng)法。根源在于城鄉(xiāng)差距懸殊，農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，農(nóng)民工自身保護(hù)能力差以及我國(guó)事實(shí)上存在的許多不合理的具體管理制度，因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)必須標(biāo)本兼治，既要注重對(duì)農(nóng)村政策的宏觀改變，也要消除不合理的城鄉(xiāng)隔離制度和對(duì)農(nóng)民工不合理的排斥措施。同時(shí)，完善立法，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)更是十分必要。

1、配套措施的改革。對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)只是一個(gè)淺層面上的問(wèn)題。要真正保護(hù)好農(nóng)民工的權(quán)益，必須提高農(nóng)民的地位，保護(hù)好農(nóng)民的利益，如前所述，城鎮(zhèn)只有提高高于農(nóng)民的待遇才能吸引農(nóng)民工入城，同時(shí)城鎮(zhèn)的發(fā)展也必須大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。反之，農(nóng)村政策不合理，農(nóng)民不合理地流向城鎮(zhèn)，不但增加城鎮(zhèn)的壓力，而且農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)也將是空談。因此，對(duì)農(nóng)村必須做好以下幾方面的工作。①取消一切不合理的收費(fèi)，逐漸降低農(nóng)業(yè)稅率；②控制農(nóng)民生產(chǎn)資料價(jià)格，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)部門進(jìn)行扶持；③鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；龠M(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；④減少農(nóng)業(yè)管理成本，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。值得一提的是，這些措施只能以立法的形式通過(guò)宏觀調(diào)控予以實(shí)現(xiàn)。著力發(fā)揮基層政府的服務(wù)功能，限制縮小其管理功能，農(nóng)業(yè)才可能按市場(chǎng)要求合理布局，真正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向邁進(jìn)。同時(shí)，國(guó)家也要改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的各項(xiàng)不合理的制度，城市必須取消對(duì)農(nóng)民工的不合理的限制，禁止對(duì)農(nóng)民工的歧視性待遇。本文認(rèn)為不合理的戶籍制度是農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的最大的障礙。我國(guó)傳統(tǒng)戶籍管理制度實(shí)行農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)定式的兩大類分類管理。

2、法律保護(hù)措施。對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)一方面是要提高農(nóng)民地位，促進(jìn)農(nóng)民工的合理流動(dòng)，減少城鎮(zhèn)壓力；另一方面是要改革不合理的具體制度，消除城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的不合理壁壘。同時(shí)，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件有針對(duì)性地從法律角度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)也是必要的。由于以勞動(dòng)法為核心的勞動(dòng)法律法規(guī)體系是針對(duì)一般勞動(dòng)關(guān)系而設(shè)立的，具有一般代表性，是勞工權(quán)益保障的一般性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性缺乏針對(duì)性。因此，有必要建立起一套以勞動(dòng)法體系為標(biāo)準(zhǔn)的，以農(nóng)民工為保護(hù)對(duì)象的特定法律法規(guī)體系及其相應(yīng)執(zhí)行機(jī)制來(lái)適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益的需要。筆者試作以下設(shè)想：①根據(jù)2003年1月5日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理的服務(wù)工作的通知》，結(jié)合各地各部門