推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革

Word推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革據(jù)行業(yè)調(diào)研了解：只有把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價增長過快和如何公平有效分配這兩個問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計，才能真正有效推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革

我國的城鎮(zhèn)化不僅長期滯后，而且質(zhì)量和效率嚴(yán)重偏低，當(dāng)前亟須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，摒棄以土地擴(kuò)張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮(zhèn)化模式，走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、“見房見人”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化需要解決的是人的問題(農(nóng)民工的市民化)、消費(fèi)問題(農(nóng)民工難以市民化使得巨大的消費(fèi)增長潛力難以釋放)和投入問題，而不是以房地產(chǎn)為中心、加快投資的問題。新型城鎮(zhèn)化完全不同于舊式城鎮(zhèn)化，因為它是圍繞著城鎮(zhèn)化本質(zhì)來推動的城鎮(zhèn)化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城市化。

新型城鎮(zhèn)化模式要靠新城市發(fā)展方式來推動，就是要加快城市資源利用方式轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約高效的城市發(fā)展新模式。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當(dāng)前許多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的通病。2000～2021年，我國城鎮(zhèn)人口增長了45.9%，但建成區(qū)面積擴(kuò)張更快，為64.4%，這說明城鎮(zhèn)土地利用不是集約，而是浪費(fèi)，未來我國至少還有3億～4億人要城鎮(zhèn)化，土地短缺問題將會越來越突出。要使城鎮(zhèn)化發(fā)展可持續(xù)，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化資源利用方式，主要有兩個方向：一是由土地鋪張型轉(zhuǎn)為土地集約型。建設(shè)和土地的主管部門要放開容積率限制。各級政府要擺脫土地財政，重在提高土地利用效率。二是由規(guī)劃低效型轉(zhuǎn)為規(guī)劃高效型，主要通過提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平和建設(shè)水平，來提高各級城市的綜合承載力。

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，關(guān)鍵是要改革制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元分割體制是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務(wù)體制都是嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割的，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的速度和效率，必須通過加快城鄉(xiāng)二元體制改革來逐步消除，為此需推進(jìn)三大體制轉(zhuǎn)型：一是改革農(nóng)村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務(wù)體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

土地制度改革的誤區(qū)

從有關(guān)文獻(xiàn)看，人們對土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區(qū)。有一種觀點認(rèn)為，中國三農(nóng)問題的難以解決及城鎮(zhèn)化滯后的一個重要原因是土地沒有自由流動，沒有按照市場方式進(jìn)行配置。事實真是如此嗎?從理論上來說，土地價格越來越高，土地利用的集約化程度應(yīng)該也越高，但實際結(jié)果卻相反，我國城鎮(zhèn)用地的“大餅”越攤越大，地價越高越鼓勵擴(kuò)張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國的土地市場是被壓抑著的，那么土地市場化就是價格越來越高，這好像與我國的實際情況很相符，但實際上土地價格高漲有兩種情況：一種情況是通過市場化推高，另一種情況是因為存在嚴(yán)重的土地供給壟斷或市場壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競標(biāo)者有競爭，但這種競爭(投機(jī)抬價)能夠通過住房制度而轉(zhuǎn)嫁，因此，即使出最高的價拿地對于房地產(chǎn)商而言幾乎也沒有經(jīng)營風(fēng)險。

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地國有、農(nóng)村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設(shè)計出了問題，并提出了土地私有化的建議。城市和農(nóng)村的土地全部都私有化，這一問題就能解決了嗎?筆者的看法是：這不僅無助于問題的解決，反而會使城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級市場卻被政府壟斷，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是土地價格暴漲，進(jìn)而推動房價泡沫。當(dāng)然，土地暴漲推進(jìn)房地產(chǎn)泡沫還需要一個條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費(fèi)屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會被土地最初擁有者拿得更多，盡管對政府來講，這會抬高一級土地市場的成本，但只要存在轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，那么這一過程照樣不會是市場化，而是壟斷鏈的延伸。

與此相關(guān)的是土地使用權(quán)的年限對土地價格的影響問題。從理論上來講，土地使用年限受限，價格就會受限。因此，有人提出，一次性征收購房者70年土地使用費(fèi)，是推動價格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(fèi)(類似土地私有)價格會更高，所以，一次性收取70年使用費(fèi)并不是高地價的原因，或者說高地價與土地產(chǎn)權(quán)無關(guān)。那問題到底出在哪里呢?答案其實很簡單：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值部分如何分配與土地的性質(zhì)沒有關(guān)系。公平有效的分配成為解決這一問題的核心。由農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨大的增值，這里便存在兩個問題：一是增值過度問題。壟斷與投機(jī)力量的共同推動，必然產(chǎn)生泡沫(特別在金融貨幣政策寬松的環(huán)境中)，這種泡沫就是土地價格的過度增長，而土地價格過高必然轉(zhuǎn)嫁到住房價格上，進(jìn)而明顯提高城鎮(zhèn)化的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得城市發(fā)展變成了較單一的(或割裂的)土地城市化或房地產(chǎn)化過程，本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化(農(nóng)民市民化)被嚴(yán)重抑制。二是新產(chǎn)生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會公平呢?在當(dāng)前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉(zhuǎn)化收益將大部分被郊區(qū)農(nóng)民所得，其次是房地產(chǎn)商、政府所得;而采取土地收歸國有的方式，土地收益主要被政府和房地產(chǎn)商所得，轉(zhuǎn)換土地的農(nóng)民有所損失，利益受損的將是新城鎮(zhèn)居民(包括農(nóng)民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口)。這種土地增值趨勢與土地所有權(quán)無關(guān)，自由市場化或壟斷市場化都無法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會產(chǎn)生巨大的尋租空間和財富嚴(yán)重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權(quán)的變更，而是創(chuàng)造出一套公平有效的土地增值分配制度。

設(shè)計和推動土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配制度改革

正如前面分析的，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價增長過快和如何公平有效分配已成為我國土地制度改革的核心問題。這兩者共同作用的結(jié)果是城鎮(zhèn)化成本過高，土地利用卻極端粗放，因為土地越擴(kuò)張，政府和房地產(chǎn)商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個問題結(jié)合起來加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計，并研究制定周密的實施改革方案，進(jìn)而真正有效推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是強(qiáng)化土地稅收調(diào)節(jié)作用。土地稅收制度要區(qū)分兩種情況，一種是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非實行特定的土地征稅制度，另一種是對已市場化土地的再利用實行一套普通的征稅制度。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值是一次性的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，但與政府管理、房地產(chǎn)商經(jīng)營能力無關(guān)，更不是土地所有者或經(jīng)營者創(chuàng)造的，因此，這種高額增值收益主要應(yīng)成為國家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預(yù)算外收入，也不能主要分配給擁有土地產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))的農(nóng)民。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值稅應(yīng)屬于共享稅，中央占大頭，地方和個人占小頭。中央土地收益可用于全社會保障投入，包括農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民市民化的社會保障投入，也可作為支持地方保障房建設(shè)的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)。這樣就可以減少地方政府對土地財政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對存量土地再利用的征稅則是對現(xiàn)有的土地稅收制度進(jìn)行優(yōu)化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，如抑制土地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化過程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開發(fā)密度，提高土地的集約化使用水平。

二是逐步打通農(nóng)村宅基地與城市用地的界線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)非農(nóng)土地市場。這樣做的目的就是打破政府對土地一級市場的壟斷，增加土地供應(yīng)量。按目前的部門法規(guī)，農(nóng)民利用集體土地建設(shè)住房是合法的(符合憲法和土地法)，而在同樣的集體土地上建房轉(zhuǎn)讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農(nóng)民城市化過程是帶著土地的，農(nóng)村的宅基地不能因為它是集體性質(zhì)就不能進(jìn)入土地交易市場，相反，在我國土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農(nóng)民市民化，而且將有效打破政府對土地一級市場的完全壟斷，形成有效的土地競爭市場，因此，要加快破解宅基地轉(zhuǎn)化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個重要渠道，就是對城市存量土地的重新開發(fā)。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應(yīng)把城市發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向存量土地的再開發(fā)上，加密中心城區(qū)的住房建設(shè)密度。城市樓房是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區(qū)住房密度，一個重要的政策障礙必須破除，即對住房容積率的過度管制必須明顯放松，日本等國的經(jīng)驗均表明，節(jié)約土地的最好辦法就是提高容積率。

三是盡快完善住房稅