公共管理學(xué)黎民講義

公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。從公共管理的角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)物品，處理公共事務(wù)，以滿足民眾的公共性需求。公共物品公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。公共事務(wù)所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)管理一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。公共管理所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。涵義：（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；（2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；（4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊、警察等國家機(jī)器的各個部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。特點：（1）公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。（5）公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，重視4E,即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）,公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前特點：（1）鮮明的實踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。（二）公共管理的對象公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（PublicpolicyapproachP途徑）和企業(yè)管理途徑（Businessapproach，B途徑）。P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。（二）公共管理學(xué)的研究方法1.規(guī)范方法2.實證方法3.案例方法4.系統(tǒng)方法5.比較方法6.數(shù)理方法一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性（三）制衡性與自主性（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性（五）政府機(jī)制與市場機(jī)制二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展：（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴(kuò)大（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：（一）理論框架局限（二）管理主體局限（三）管理理念與手段局限（四）管理對象與目標(biāo)局限一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財政壓力的加?。ㄈ┥鐣栴}與政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化?，F(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求?？萍几锩鼘?dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求。科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?？茖庸倭胖频膶I(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。第四節(jié)公共管理學(xué)與中國的發(fā)展一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷（二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型第二講公共管理的理論與實踐的發(fā)展重點分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對公共管理學(xué)的影響。一、管理理論（一）古典學(xué)派理論弗里德里克?泰勒（FrederickW.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。管理主義對公共管理學(xué)的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。（二）行為學(xué)派理論通過梅奧（J.E.May。）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低。霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學(xué)。（三）決策學(xué)派理論決策學(xué)派以赫伯特?西蒙（HerbertA.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯?林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論系統(tǒng)學(xué)派以切斯特?巴納德（ChesterI.Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。20世紀(jì)60－70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論，（五）新管理主義理論新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。企業(yè)再造理論。所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。虛擬企業(yè)。虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。學(xué)習(xí)型組織。所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團(tuán)隊構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論公共選擇理論（Publicchoicetheory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯?布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟(jì)市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇具有3個規(guī)定性：第一，集體性。第二，規(guī)則性。第三，非市場性。政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上存在著3個重要差別。公共選擇理論對公共管理學(xué)的3個理論啟示。（二）政府失敗論“政府失敗”（Governmentfailure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。公共決策失效。相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原因是多方面的：（1）社會實際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。（2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實現(xiàn)這種利益的目的。（3）決策信息的不完全性。（4）選民的“短見效應(yīng)”。（5）選民的“理性而無知”。政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。（1）缺乏競爭性壓力。（2）沒有降低成本的激勵機(jī)制。（3）缺乏監(jiān)督信息。政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。政府的內(nèi)部性（internalizes）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。政府的尋租活動。尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或者說是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤?，F(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租活動導(dǎo)致“政府失敗”，因為它導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)?！罢≌摗睂τ诠补芾韺W(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。代理理論和交易費(fèi)用理論委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響是十分巨大的。代理理論(AgentTheory)在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。代理理論的一個基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。交易費(fèi)用理論(Transactioncosttheory)交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費(fèi)用。交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯(RonalH.Coase)于1937年提出的?？扑箤⒔灰踪M(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用?？扑褂媒灰踪M(fèi)用的概念來解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機(jī)制是有成本的。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”了。原有的市場交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機(jī)制的替代物。由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動進(jìn)行計劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費(fèi)用等于別的企業(yè)組織這項交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。第一節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程公共管理作為一門獨立學(xué)科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文?休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。對于公共行政時期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關(guān)系。公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。一、公共行政時期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。（二）新公共行政時期（1960－1980）。在政治與行政的關(guān)系方面，20世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家激烈的社會運(yùn)動和美國人對越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學(xué)科的趨勢。二、公共管理時期（1980年至今）公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進(jìn)。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財力的不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競爭機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。第三節(jié)新公共管理“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM）—般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一）英國新右派的政府改革主要特點：（1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。（3）擴(kuò)大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。（6）由市場來檢測績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實現(xiàn)目標(biāo)，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。（二）美國的新治理特征：（1）強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。（3）強(qiáng)調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。（4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。（三）其它西方國家的實踐澳大利亞和新西蘭新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：（1）政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時才能涉入其活動。（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。（5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（ChiefExecutive）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少干預(yù)下，對該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。（7）制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。（四）各國新公共管理實踐的共同特點綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點。為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實踐變成了一場重塑政府運(yùn)動。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。二、對新公共管理的評析（一）新公共管理的時代特征新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局。20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。重視公共人力資源管理。（三）新公共管理的理論困難與受到的批評新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Marketfundamentalism）。（四）新公共管理的借鑒意義4方面的啟示：必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；充分認(rèn)識市場機(jī)制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。復(fù)習(xí)思考題：你認(rèn)為公共管理在總體上劃分為公共行政和公共管理兩階段合理與否，為什么？你對新公共管理思潮和實踐模式有何評價？第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。（三）公共組織的基本要素與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。（二）公共組織的性質(zhì)1．社會性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動性。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)圖3-1層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點。優(yōu)點：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負(fù)責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等，。優(yōu)點：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。按管理對象分工按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。優(yōu)點：（1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。（2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點：（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式直線制。職能制。直線職能制。矩陣制。第二節(jié)公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進(jìn)行統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是一個國家。四是必須有一個主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。（二）政府的主要類型現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。3．委員會制政府委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。沃爾夫（Wolf）則認(rèn)為，非營利組織具有五個特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。凡符合這五個特征的組織一般被認(rèn)為是非營利組織。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。（二）非營利組織的主要類型從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運(yùn)動。社會性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。社會運(yùn)動組織。包括和平運(yùn)動集團(tuán)、家族計劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費(fèi)者運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織，犯罪撲滅運(yùn)動組織。根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進(jìn)行具體分析。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。社會福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會，等等。群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護(hù)協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。概括地講，領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。思想品德素質(zhì)文化知識素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)心理素質(zhì)身體素質(zhì)（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式，民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式，對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示：E=f（L，F(xiàn)，S）其中：E――領(lǐng)導(dǎo)的有效性L――領(lǐng)導(dǎo)者F——被領(lǐng)導(dǎo)者S——環(huán)境f函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動。（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員管理者與被管理者的靜態(tài)劃分管理者與被管理者的動態(tài)劃分（二）作為被管理者的社會公眾社會公眾從幾個方面影響著公共管理：社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯?韋伯的科層制理論德國社會學(xué)家馬克斯?韋伯，被稱為“組織理論之父”韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。（二）科層制組織的特征具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要內(nèi)容是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重點是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動物，忽視人的尊嚴(yán)與價值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運(yùn)轉(zhuǎn)。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊?？茖又圃?jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個方面：1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革經(jīng)濟(jì)體制的變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要動因。隨著人類社會從自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)時代，作為公共管理主體的公共組織也處在不斷的變革之中。政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革政治制度的質(zhì)變，影響公共組織的質(zhì)變。政治制度的質(zhì)變是指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，它決定著公共組織為誰服務(wù)的問題，使公共組織發(fā)生了根本性質(zhì)的變化。此時，公共組織的變革表現(xiàn)為制度的全面重新設(shè)計與確立。社會發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革（二）公共組織變革的目標(biāo)1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應(yīng)的部門，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對社會尤其是對經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。公共組織權(quán)力關(guān)系的變革隨著職能的轉(zhuǎn)變和縱橫結(jié)構(gòu)的調(diào)整，公共組織的權(quán)力分配關(guān)系也要相應(yīng)地發(fā)生調(diào)整。公共組織權(quán)力關(guān)系變革，在對一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型，而在對宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。首先，公共組織向社會組織還權(quán)。其次，橫向分權(quán)。最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四講公共管理職能一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解：公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理組織。2.公共管理職能得以實施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對于各種類型的政府機(jī)構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運(yùn)行的。例如，各種社會慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認(rèn)同與信任。公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。5、公共管理職能是一個獨立、完整的體系。由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構(gòu)成部分，隨著社會自治能力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。（二）公共管理部門及其職能的存在原因會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。二、公共管理的程序性功能（一）決策。公共部門的決策職能主要包括確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計方案、最終方案的抉擇與實施等一系列基本步驟與內(nèi)容。（二）組織。具體地，組織職能一般包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。（三）領(lǐng)導(dǎo)。公共部門中的領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)職能，通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強(qiáng)相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行為，激勵每個成員自覺地為實現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。（四）控制。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個步驟。三、公共部門的任務(wù)性職能（一）經(jīng)濟(jì)職能宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)計劃和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。（二）政治職能民主建設(shè)。2.社會治安。3.國家安全。（三）社會職能1.提供社會保障。2.促進(jìn)公正的收入分配。3.環(huán)境保護(hù)。（四）文化職能文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進(jìn)步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進(jìn)。第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致裕跃S持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。（2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。（3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。（一）自由放任主義具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。這主要是運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。但與此同時，一些有關(guān)公民政治與社會權(quán)利的法律，尤其是憲法得到制定與實施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。（2）在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會與市場秩序的“守夜人”角色。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理