農(nóng)業(yè)科技論文農(nóng)用地的產(chǎn)權重構

-.z農(nóng)業(yè)科技論文農(nóng)用地的產(chǎn)權重構論文摘要：集體所有制土地的絕大局部是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)第二次全國土地調(diào)查，全國農(nóng)村集體土地總面積為66．9億畝，其中農(nóng)用地為55．3億畝。這是農(nóng)業(yè)科技論文集體資產(chǎn)的主體局部，也是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重點領域。改革以來農(nóng)用地產(chǎn)權構造的變化農(nóng)村改革36年來，農(nóng)用地的產(chǎn)權構造經(jīng)歷了從所有權與使用權高度統(tǒng)一向所有權與承包經(jīng)營權別離的重大變革，并孕育著承包權與經(jīng)營權再次別離的萌芽。從1978年**鳳陽小崗村率先實行大包干，到1983年底全國97．8％的農(nóng)村根本核算單位實行包干到戶，在短短幾年間，我國就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在這種制度安排下，農(nóng)用地的集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權開場發(fā)生別離,但集體所有權的權能仍很完整：一是發(fā)包權，通過承包合同對農(nóng)戶加以約束，并保存一定比例的機動地；二是生產(chǎn)經(jīng)營方案權，集體向農(nóng)戶下達糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品種植和統(tǒng)派購方案；三是統(tǒng)一經(jīng)營權，“辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等〞；四是收益分配權，農(nóng)戶在處分農(nóng)產(chǎn)品時必須“留足集體的〞。此時，農(nóng)戶只是獲得有限的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，如自由支配勞動時間、自由處置“上交國家、留足集體〞后剩余的農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)經(jīng)營收益。從1984年開場，農(nóng)用地的產(chǎn)權開場在集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權之間進展新的分割，總的趨勢是收縮前者的權能、擴*后者的權能，農(nóng)用地的各項權能不斷由集體讓渡給承包戶。突出表現(xiàn)在兩個方面：一是從承包期限看，在不斷延長。1984年中央1號文件明確提出，集體所有土地可以以15年的承包期承包給農(nóng)戶；1993年中央11號文件規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變；1998年修訂通過的?土地管理法?明確了農(nóng)民30年的土地使用權；2003年3月1日生效的?農(nóng)村土地承包法?延續(xù)了這一規(guī)定；2008年黨的十七屆三中全會?決定?提出，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。有關政策、法規(guī)強調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)整或收回農(nóng)民承包土地，農(nóng)戶獲得了承包期內(nèi)的實際支配、控制權。有專家認為，承包權實質(zhì)上是對所有權的分割，承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。二是從權利性質(zhì)看，土地承包經(jīng)營權經(jīng)歷了從債權向用益物權的重大轉(zhuǎn)型。在?農(nóng)村土地承包法?公布施行之前，土地承包經(jīng)營權建立在承包合同的根底上，由合同約定雙方的權利與義務，是一種傳統(tǒng)民法中的債權；根據(jù)?農(nóng)村土地承包法?，土地承包經(jīng)營權是國家賦予集體經(jīng)濟組織成員享有的一種支配和排他權利，具有物權的局部特征；?物權法?則明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種傳統(tǒng)民法中的用益物權。在近30年的不斷分割過程中，土地承包關系實現(xiàn)了從合同約定向國家賦權的重大轉(zhuǎn)變，家庭承包經(jīng)營實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營責任制改革向產(chǎn)權制度改革的重大轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權向用益物權乃至“準所有權〞的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)用地所有權與承包經(jīng)營權別離的制度框架根本定型。土地承包經(jīng)營權是承包權和經(jīng)營權的混合體。承包權屬于成員權，只有集體成員才有資格擁有，具有明顯的身份依附性、社區(qū)封閉性和不可交易性。經(jīng)營權屬于財產(chǎn)權，既可以附著在承包權上，也可以剝離出去、通過市場化方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性。在人口不流動、土地不流轉(zhuǎn)的情形下，這樣兩種差異較大的權利可以渾然一體、相安無事。但情況正在起變化，承包主體與經(jīng)營主體在逐步別離。2013年全國農(nóng)民工到達2．69億人，其中外出農(nóng)民工到達1．66億人，在外出農(nóng)民工中有3400多萬人舉家外出。就業(yè)構造、就業(yè)地點的變化，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達3．8億畝，占家庭承包耕地總面積的28．8％。隨著承包農(nóng)戶外出務工增多、土地流轉(zhuǎn)加快、土地融資需求擴*，承包主體與經(jīng)營主體別離的情況還會進一步增多，承包權與經(jīng)營權繼續(xù)混為一體會帶來法理上的困惑和政策上的混亂。2013年7月，總書記在**考察時指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村根本經(jīng)營制度，要好好研究土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系。黨的十八屆三中全會?決定?強調(diào)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。落實這一改革要求，需要明確流轉(zhuǎn)、抵押、擔保、入股的客體終究是承包經(jīng)營權、承包權還是經(jīng)營權。為此，2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議明確指出，順應農(nóng)民保存土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新；2014年中央1號文件進一步明確指出，在落實農(nóng)村土地集體所有權的根底上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營權分設為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置〞，是農(nóng)地產(chǎn)權制度演變的大邏輯。實際上，為在維護承包戶權益和促進承包地流轉(zhuǎn)之間尋找平衡點，一些專家和基層干部早在上世紀90年代初就提出過“明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權〞的提法，2001年中央18號文件也有意識地使用過“承包地使用權流轉(zhuǎn)〞的概念。近年來，**、**、**等地為躲避擔保法、物權法關于土地承包經(jīng)營權不能抵押的法律障礙，從土地承包經(jīng)營權中別離出“國家補貼收益權〞、“經(jīng)營收益權〞、“使用權〞、“流轉(zhuǎn)權〞、“流轉(zhuǎn)經(jīng)營權〞，并以其辦理銀行質(zhì)押、抵押貸款。實行“三權分置〞，關鍵是要合理界定農(nóng)用地所有權、承包權、經(jīng)營權的權能*圍。綜合權衡根本國情、路徑依賴、改革本錢，下一步應按照“落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、保護土地經(jīng)營權〞的思路，進一步明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界。落實集體所有權過去36年來，農(nóng)用地的集體所有權的權能在全面收縮。在推行和穩(wěn)固家庭承包經(jīng)營制度、防*基層干部隨意調(diào)整和強制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地、減輕農(nóng)民負擔、給農(nóng)民“吃定心丸〞的時代背景下，把維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權作為主要政策取向是必要的。但對這種農(nóng)用地產(chǎn)權不斷向承包戶分割的政策取向，有些人持不同意見，認為限制集體經(jīng)濟組織調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地、取消土地承包費等做法是錯誤的。這些人擔憂，土地承包關系長久不變以后，農(nóng)用地的集體所有權有名存實亡的可能。也有一些人認為農(nóng)用地產(chǎn)權向承包戶傾斜得還不夠，應該實行“國有永佃〞，國家只擁有名義上的所有權，農(nóng)戶擁有永久使用權；有些人甚至主*實行農(nóng)戶私有制。我們認為，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權、直至私有產(chǎn)權，并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營規(guī)模擴大，甚至有可能成為土地流轉(zhuǎn)和集中的障礙。日本、韓國和我國**省60多年來的情況足以證明這一點。就連一些日本農(nóng)經(jīng)學者都認為，在堅持土地集體所有的條件下，中國在規(guī)模經(jīng)營的道路上可能將比日本更順利，原因在于土地集體所有更有利于實行耕者有其田的原則，并且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實行土地私有制有更多的方法。問題的關鍵在于，既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境；既不能把集體所有權的權能搞得過大，也不能一味虛化、淡化集體所有權?，F(xiàn)階段落實集體所有權，著力點應是尊重和落實好集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)視作用、在平整和改進土地方面的主導作用、在建立農(nóng)田水利等根底設施方面的組織作用、在促進土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。落實集體所有權需要注意五點：一是應保持土地集體所有權主體的穩(wěn)定。妥善處理土地集體所有權確權過程中遺留的問題，根據(jù)改革前根本核算單位情況將土地所有權確權到村民小組或村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)*圍的農(nóng)民集體，不宜打亂原根本核算單位的邊界，防止不同集體所有者之間土地產(chǎn)權的平調(diào)。二是從實際出發(fā)確定集體所有權權利主體的組織形式。經(jīng)濟興旺地區(qū)可普遍成立村經(jīng)濟聯(lián)合社、組經(jīng)濟合作社，作為土地集體所有權的產(chǎn)權代表。經(jīng)濟欠興旺地區(qū)可繼續(xù)由村民委員會代行村級、組級集體經(jīng)濟組織職能，以利于減輕集體負擔，但要以土地所有權邊界清晰為前提，這類似于目前普遍實行的“村財鄉(xiāng)管〞。三是現(xiàn)階段不宜通過擴大集體經(jīng)濟組織調(diào)整和強制收回農(nóng)戶承包地的權利來表達所有權，也不宜通過收取土地承包費、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來表達所有權。否則，極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權的問題。四是在農(nóng)戶承包地被依法征收時，集體所有權可適度參與土地補償費的分配。五是應重新認識和對待一些地方集體經(jīng)濟組織行使處分權的做法。比方，“反租倒包〞。在以前的“反租倒包〞中，村集體普遍實行低進高出，以偏低的價格強制性收回農(nóng)戶承包地，再高價發(fā)包給局部農(nóng)戶或工商企業(yè)，從中截留土地流轉(zhuǎn)費。在現(xiàn)在的“反租倒包〞或“委托流轉(zhuǎn)〞中，村集體從原承包戶手中把土地租過來，經(jīng)過整理后，再按一定標準連片分包給適度規(guī)模經(jīng)營者，不僅村集體不截留土地流轉(zhuǎn)費，而且地方政府和村集體還要給予流轉(zhuǎn)獎勵。**市松江區(qū)開展家庭農(nóng)場的做法，就是新形勢下的“反租倒包〞，在保護承包戶權益、促進糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營方面取得了明顯效果。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權在土地私有制國家，為適應所有者與使用者別離的需要，一般實行土地所有權與使用權“兩權別離〞。我國的特殊性在于，既要適應土地所有者〔集體〕與所有者成員〔農(nóng)戶〕別離的客觀趨勢，又要適應所有者成員〔承包戶〕與土地實際利用者〔經(jīng)營者〕別離的一般規(guī)律。以成員權為根底，從土地集體所有權中別離出農(nóng)戶承包權，成認農(nóng)民擁有獨立的土地承包權，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，要把握好五點：一是起點公平只是相對的。承包權是集體經(jīng)濟組織成員平等擁有的一種成員權。承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但又不能根據(jù)成員變化無休止地調(diào)整承包關系。一些地方鑒于二輪承包以來農(nóng)戶之間人地關系變化較大，主*在落實“長久不變〞之前，對土地承包關系進展一次調(diào)整。是否調(diào)整、如何調(diào)整，應從實際出發(fā)，尊重群眾意見。一旦落實“長久不變〞，就應當在承包期內(nèi)實行“生不增、死不減〞。家庭承包的本質(zhì)，是家庭成員共有承包權?！伴L久不變〞后的外嫁女、入贅男、離婚婦、新生兒等家庭新老成員，是該家庭已獲得的承包權的共有人，不能再簡單地稱之為“無地人口〞。二是“長久不變〞應有具體年限。鑒于承包權并不是一種所有權，應有具體年期。為與國有建立用地使用權、集體林地和“四荒〞地使用權年限相銜接，建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面的承包期為70年。70年到期后，家庭全部成員已離開農(nóng)村的承包戶自動喪失成員權和承包權。三是鼓勵探索市場化退出機制。對70年承包期內(nèi)，舉家外出、又沒有勞動力返鄉(xiāng)務農(nóng)的承包戶，在自愿前提下，引導其有償退出承包權。**平羅縣利用國家移民資金贖買局部進城落戶農(nóng)民的承包權，再分配給需要安置的移民。法國于1960年代建立了土地整治和農(nóng)村建立公司，收購土地所有者的土地、農(nóng)場或荒地，經(jīng)過整治后再轉(zhuǎn)讓給中等規(guī)模農(nóng)場。從1963年至1982年，這個公司共收購土地145萬公頃，占土地市場的五分之一。法律還規(guī)定這個公司對土地享有優(yōu)先購置權，以防止土地市場投機和保護農(nóng)場的家庭經(jīng)營特點。荷蘭建有土地管理事務所和土地銀行，利用國家資金優(yōu)先購置市場上的土地，經(jīng)過整治合并后再賣給有經(jīng)營前途的農(nóng)民。國內(nèi)外的這些做法值得借鑒。四是鼓勵創(chuàng)新承包權的實現(xiàn)方式。例如，在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權確利不確地〞就是一種較好的承包權實現(xiàn)方式?！按_權〞，就是確認集體經(jīng)濟組織成員資格，取得資格的人有權享有集體土地承包權；“確利〞，就是確定參與土地經(jīng)營收益分配的具體方式；“不確地〞，就是不將具體的地塊分割到每家每戶。在前些年推進耕地承包到戶過程中，、**、**等地有這種做法。在近些年推進集體林權制度改革過程中，**等地也有這種做法。在目前正在進展的農(nóng)村土地確權登記頒證過程中，應實事求是地對待地方的這類探索，不宜“一刀切〞式地要求所有地方都必須將具體的地塊確權到具體的農(nóng)戶。五是賦予承包權有限的處分權能。承包權建立在成員權根底上，以集體經(jīng)濟組織成員資格為前提，除可以有償退出即有償退還集體經(jīng)濟組織外，承包權不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔保、繼承。保護土地經(jīng)營權在土地私有制國家，對從農(nóng)用地所有權中別離出來的農(nóng)用地使用權〔經(jīng)營權〕終究應賦予其多大權能、如何規(guī)*農(nóng)地賃租行為，各國做法并不完全一樣。但有一些共同特征：制止轉(zhuǎn)租，建立農(nóng)地租金的法定定期調(diào)整制度，賦予承租人享有對農(nóng)地改進獲得補償?shù)臋嗬?，?guī)定農(nóng)地租賃合同的法定最短期限。其中，有兩點值得我們重視：一是限制農(nóng)用地使用權再流轉(zhuǎn)。西方國家的民法普遍不允許使用權人轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓土地。公元六世紀制定的?法學總論?即羅馬私法第五篇中明確規(guī)定，“使用權人不能把使用權出賣、出租或無償讓與他人〞。?法國民法典?第631條規(guī)定，“使用權人不得出租或出讓其權利于他人〞。?德國民法典?第1080條規(guī)定，“用益權不得轉(zhuǎn)讓〞、“用益權既不得抵押，也不得用作擔?；蛘咴僭O定用益權〞。?意大利民法典?區(qū)分了自耕農(nóng)租賃與非自耕農(nóng)租賃，對于前一種情形，規(guī)定承租人未經(jīng)出租人許可不得轉(zhuǎn)讓；對后一種情形，直接制止承租人再轉(zhuǎn)讓其租賃的土地。西班牙法律嚴格制止農(nóng)地轉(zhuǎn)租，主要是基于租賃的人身關系性質(zhì)，允許承租人將所租賃土地的經(jīng)營權再轉(zhuǎn)讓給其他人將會破壞原租賃合同關系的平衡。我國**地區(qū)?土地法?第108條也規(guī)定，承租人縱經(jīng)出租人承諾，仍不得將耕地全部或一局部轉(zhuǎn)租他人。二是保護租地農(nóng)場主利益。西歐、北歐從1950年代開場，通過開展租佃關系來強化租地農(nóng)場主對土地的占有權和使用權，加速土地流動和集中。美國法律也強調(diào)，要使土地占有者有適當?shù)囊?guī)模和生產(chǎn)潛力，使他們的生產(chǎn)時機到達最正確程度，為土地使用者提供經(jīng)濟時機、平安和穩(wěn)定。各國鼓勵租地農(nóng)場主的政策包括：〔1〕延長租期。為增強租地農(nóng)場主的穩(wěn)定感，法國的租佃法把租期由戰(zhàn)前的不少于3年改為現(xiàn)在的9年，意大利由3年改為15年，荷蘭為12年，以色列為不得少于90年?！?〕降低租金。荷蘭利用土地銀行體系從農(nóng)民那里購置土地后長期低價租給有前途的中農(nóng)，年度租金只相當于土地買價的2．5％。泰國成立佃戶合作社，并由合作社與土地所有者簽訂20年的租地合同，然后合作社再按同樣條件租給佃戶，以便維持低租金。比利時、荷蘭、法國等國家，租賃價格受國家法律的限制?！?〕鄰近有先買權和先佃權。不耕種的自有土地，如不出賣，就必須出租，鄰近有先買權和先佃權。法國規(guī)定，所有農(nóng)場主都可以要求訴訟法院允許經(jīng)營鄰居2年以上未耕種的地產(chǎn)，在缺乏和解的程序時法院確定租金總額。西歐國家都有類似規(guī)定。對農(nóng)用地使用權既限制又保護，看似矛盾，實則為了同一個目標：使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。限制農(nóng)用地使用權再流轉(zhuǎn)，意在鼓勵長期經(jīng)營、防止土地投機。強化農(nóng)用地使用權的占有和收益權能，意在穩(wěn)定租地經(jīng)營者的預期、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租本錢。國外的這些做法給我們的啟示是，界定土地經(jīng)營權的權能邊界雖無一定之規(guī)，但要效勞和服從于一國農(nóng)業(yè)開展政策目標。就我國目前情況看，從土地承包經(jīng)營權中別離出相對獨立的土地經(jīng)營權，目的在于：順應農(nóng)民保存土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，順應促進土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢，順應擴大農(nóng)村有效抵押物*圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這“三個順應〞出發(fā)，應當在承包權與經(jīng)營權之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權能，既不能引發(fā)承包權利人的不滿，又要表達對經(jīng)營權利人的保護。保護土地經(jīng)營權需要把握好以下四點：一是在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預期，調(diào)動其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田根底設施建立等長期投入的積極性。據(jù)**省農(nóng)業(yè)廳課題組2005年對**、**兩市300個大戶的調(diào)查，在對“當前制約你進一步增加投入的最大因素是哪個〞的答復中，答復“土地承包期太短〞、“個人經(jīng)營能力受限〞、“缺少技術〞、“資金缺乏〞所占比例分別為62．7％、20．0％、9．3％、7．0％，土地承包期平均為6．4年，承包期太短是規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的最大擔憂。二是在使用權方面，應支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進展平整，以利于田間管理和機械化作業(yè)。很多地方的實踐說明，土地整理以后，由于減少了渠道、田埂、道路等占地，耕地面積會“長出〞10％以上。國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、高標準根本農(nóng)田建立、農(nóng)田水利等專項資金，應支持規(guī)模經(jīng)營者進展土地平整和農(nóng)田根底設施建立。三是在收益權方面，應圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配方法、逐步投向?qū)嶋H務農(nóng)種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉(zhuǎn)費用進展補貼，還應有意識地控制土地租金水平。隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地本錢概念逐漸清晰，租地經(jīng)營實際支付的土地本錢和承包戶自營土地的時機本錢都在上漲，共同推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地本錢快速上漲，地租侵蝕利潤的趨勢非常明顯。我國戶均耕地面積只有8畝左右，要到達100畝左右的適度經(jīng)營規(guī)模，所經(jīng)營的土地中90％以上是需要付地租的租賃土地。至于公司制農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，幾乎100％的土地要付地租。在不少地方，靠租地種糧食很難盈利，這是規(guī)模經(jīng)營“非糧化〞的重要經(jīng)濟原因。在基層調(diào)研中，經(jīng)常能聽到規(guī)模經(jīng)營主體“租金太貴〞、