論法律與政策

論我國依法治國進(jìn)程中的法律與政策內(nèi)容摘要：法律與政策是現(xiàn)代社會(huì)調(diào)控和治國互為補(bǔ)充的兩種手段，在加快推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，各自發(fā)揮著其獨(dú)特的作用。針對(duì)當(dāng)前重政策、輕法律現(xiàn)象。并結(jié)合實(shí)際提出從加強(qiáng)法律建設(shè)、對(duì)政策運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范兩個(gè)方面正確處理政策與法律的關(guān)系，指出平衡政策和法律的基點(diǎn)就是法治，確保有中國特色的社會(huì)主義沿著民主與法制政策指導(dǎo)、法律保駕的軌道前進(jìn)。關(guān)鍵詞：依法治國；政策；法律；在我國，實(shí)行“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，是一個(gè)長久的歷史性過程。建國后，由于各種復(fù)雜的原因，我國的民主與法制建設(shè)，曾走過一條很曲折的道路，既取得了一定的成就，也有過重大挫折，特別是經(jīng)歷了一年”文革“的浩劫。隨著社會(huì)的進(jìn)步，在法治社會(huì)中，政策與法律作為兩種社會(huì)調(diào)控手段，其地位和作用也發(fā)生變化，法治的實(shí)施要求調(diào)控社會(huì)的模式應(yīng)該是法律主導(dǎo)型的,這是處理政策與法律之間關(guān)系的基本點(diǎn)。一、政策與法律的特征（一）政策的特征政策是國家為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定的行動(dòng)指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則。［1］它具有以下基本特征：（1）普遍性。政策的普遍性指的是其調(diào)整社會(huì)關(guān)系內(nèi)容的廣泛性。（2）指導(dǎo)性。它表現(xiàn)為內(nèi)容的原則性與宏觀性，不具國家強(qiáng)制力，如果某方面的政策經(jīng)過法定途徑上升為國家意志，成為法律，則具有法律效力，這是政策向法律轉(zhuǎn)化問題。（3）靈活性。政策最大的優(yōu)點(diǎn)就是環(huán)境適應(yīng)能力強(qiáng)，易隨環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。（二）法律的特征法律是由一定的物質(zhì)生活條件所決定的，由國家制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍效力的行為規(guī)范體系。其目的在于維護(hù)、鞏固和發(fā)展一定的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。[4]法律的基本特征：（1）普適性。我國憲法明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”[5]黨章中也明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。”[6]（2）規(guī)范性。這是法律區(qū)別于政策的最主要特征。其內(nèi)容和程序都要求規(guī)范，都以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。（3）穩(wěn)定性。法律的穩(wěn)定性是基于法律“保守性及側(cè)重過去的特點(diǎn)，保證了某種程度的連續(xù)性、可預(yù)見性”。[7]二、當(dāng)前重政策、輕法律現(xiàn)象在革命戰(zhàn)爭年代以及在建國后的很長時(shí)間里，我國處在法制不完備，靠政策辦事的狀況。直到80年代初，我國基本以人治為主，黨和政府的政策仍然是活躍于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域中,這種狀況造成了人們根深蒂固的政策意識(shí)。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政策思想也就一直遮掩在法律之上，法律始終無法跳出政策的泥沼，人們也習(xí)慣于以政策的思維思考法律問題，執(zhí)行法律規(guī)定?！爱?dāng)法律‘形同虛設(shè)’時(shí)，法治必然會(huì)被人治所替代，法治精神亦無法轉(zhuǎn)換為中華民族的整體精神?！痹诖饲闆r下，如果政策違背法治原則，偏離“法”的運(yùn)動(dòng)軌跡，造成的損失是十分巨大的。堅(jiān)持政策治國，最終要導(dǎo)致政策誤國，我們在這方面已有太多的歷史教訓(xùn)。政策有較強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性，可以彌補(bǔ)法律調(diào)整的不足。政策制定的前提必須是在不與法治原則相抵觸，應(yīng)該有法定依據(jù)，至少在法治原則的指導(dǎo)下，按法定程序作出。但在現(xiàn)實(shí)中，許多地方和部門地夸大了法律缺陷和政策優(yōu)勢，他們借口現(xiàn)行法律規(guī)則抽象、不易操作執(zhí)行，制定了許多實(shí)施意見、辦法等。名為貫徹落實(shí)規(guī)則內(nèi)容，實(shí)為攬權(quán)爭利，可以完全憑個(gè)人好惡行事，而無視法治要求，這也人為造成了重政策輕法律的現(xiàn)象的原因。三、平衡政策和法律關(guān)系的基點(diǎn)平衡法律與政策的基點(diǎn)是什么？筆者對(duì)這一問題的回答是：法治。理由如下：（一）、在現(xiàn)實(shí)生活中，法律和政策這兩種社會(huì)規(guī)范體系既相互區(qū)別、相互依存，又在一定程度上彼此對(duì)立，這在社會(huì)調(diào)控中以何者為主的情況下表現(xiàn)得尤為明顯。因而平衡權(quán)利與權(quán)力、法律與政策之間的矛盾，不能在它們之間去尋找支點(diǎn)，而必須是這兩者之外的第三點(diǎn)。而且這個(gè)“第三點(diǎn)”必須能夠涵蓋權(quán)利和權(quán)力、法律與政策，并能夠成為它們各自的指南針，進(jìn)而才能夠成為它們相互關(guān)系的平衡儀。到目前為止，除了法治之外還找不出其他更能符合這些條件的第四者。現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)。盡管人們一般認(rèn)為“法治”就是法的統(tǒng)治，即法律在國家事務(wù)和社會(huì)生活中具有至高無上的地位，但這并不意味著法治就等于法律，法律的無處不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所謂良法當(dāng)然可以有很多標(biāo)準(zhǔn)，但這兩條則是必備的：即良法必須是民主的，符合社會(huì)絕大多數(shù)成員的利益；良法必須是理性的，符合客觀規(guī)律和自身的內(nèi)在統(tǒng)一。這些均已逐漸為越來越多的人所認(rèn)同。法治即良法之治這一理念，意味著法治本身就有著獨(dú)立的價(jià)值判斷與價(jià)值追求，它超乎法律之上，而又滲透于法律之中，是判別良法與惡法的試金石。（二）、法治并不排斥法律之外的其他社會(huì)規(guī)范，法治只是意味著其他社會(huì)規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動(dòng)搖法治的權(quán)威和根砥。在法治社會(huì)中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范。作為制度性和普遍性規(guī)范的法律當(dāng)然要求是相對(duì)穩(wěn)定、一視同仁的，而作為工具性和特殊性規(guī)范的政策則可以是相當(dāng)靈活、并有所偏重的。政策的合法性是法治社會(huì)中不可逾越的門檻。法治不僅是法律的準(zhǔn)繩，更是政策的金箍咒。四、正確處理政策與法律關(guān)系的對(duì)策建議當(dāng)前重政策輕法律的現(xiàn)象，反映出政府官員法治觀念淡薄，人治影響仍存在，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)仍然發(fā)揮不良的影響。同時(shí)，它也是權(quán)力腐敗的源泉之一，政府權(quán)力回避司法審查，攫取利益,無視法律要求。改變這一局面，主要從兩個(gè)方面著手。（一）加強(qiáng)法律建設(shè)，通過高質(zhì)量的法律來壓倒政策優(yōu)勢。首先，注重完善立法。要從提高立法質(zhì)量上下功夫，不能僅僅只是依靠增加立法數(shù)量。要拋開“先以政策積累經(jīng)驗(yàn)，后以法律推行”的舊的立法思想，盡快使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都有法可依。在立法技術(shù)上要注意明確、簡潔、邏輯嚴(yán)密、便于操作和執(zhí)行。其次，要注意加強(qiáng)訴訟程序法的制定。“歷史上法制的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步往往是通過程序體系的發(fā)達(dá)和合理化才落實(shí)的。”從訴訟程序方面保證實(shí)體法的正確實(shí)施，保證實(shí)體權(quán)利、義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。最后，保證司法獨(dú)立。把司法審查作為監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)作的重要手段?！皩?duì)政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決?！笔顾痉í?dú)立于行政系統(tǒng)，才能充分發(fā)揮法律對(duì)行政機(jī)關(guān)政策制定的監(jiān)督作用,真正實(shí)現(xiàn)依法治國。（一）對(duì)政策運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，使政策的制定和執(zhí)行更加科學(xué)化、民主化、合法化。在法治體系中，政策與法律間的矛盾是客觀存在的，我們不應(yīng)回避這一事實(shí)。我們應(yīng)著力于在政策制定與執(zhí)行時(shí)，有意識(shí)減除其對(duì)抗色彩，使政策主動(dòng)支持與配合法律，在法治原則的指導(dǎo)下健康運(yùn)作。法律也可以從不良政策的危害中吸取教訓(xùn)，加強(qiáng)法律建設(shè)的步驟，促進(jìn)法律體系更新與完善。從而使政策與法律得以良性互動(dòng)，加快“法治”進(jìn)程。另一方面,要注重規(guī)范政策制定與執(zhí)行，使之既合法又合理?！胺ㄖ我馕吨娜啃袨楸仨氂幸?guī)則依據(jù)，必須有法律授權(quán)。”政府制定政策必須有規(guī)則依據(jù)并限于法律授權(quán)范圍內(nèi)。對(duì)于同一問題,如果已有法律的規(guī)定，就不必制定政策來重復(fù)調(diào)節(jié)，除非它是為落實(shí)法律的?？傊q證地認(rèn)識(shí)和處理法律與政策的關(guān)系，既不能把二者簡單等同，又不能將二者完全割裂、對(duì)立起來。在處理兩者實(shí)踐上的矛盾，我們既要堅(jiān)持依法辦事，維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，又要依據(jù)新的政策精神適時(shí)地修訂法律，最終使二者在內(nèi)容和原則上達(dá)成協(xié)調(diào)一致，相輔相成。綜上所述，我們要做到把執(zhí)行政策和遵守法律二者有機(jī)地結(jié)合起來，既要堅(jiān)持依法辦事，維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，又要依據(jù)新的政策精神適時(shí)修訂法律，確保整個(gè)社會(huì)和國家在一個(gè)穩(wěn)定、有序、協(xié)調(diào)的環(huán)境中得到發(fā)展和進(jìn)步參考文獻(xiàn)目錄[1]張金馬：《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，1992年版。孫國華：《法律學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，1999年版。張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社，