第五講行政行為

第五講行政行為第1頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第一節(jié)行政行為的概念和特點一、行政行為的概念通說認(rèn)為，行政行為是指行政主體依法行使行政權(quán)，直接或間接產(chǎn)生法律后果的行為。但根據(jù)2000年公布的《最高人民法院關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規(guī)定，行政行為是指，行政主體在實施行政管理或履行公務(wù)過程中作出的對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為。（這是一般的定義。更廣義的定義是：行政主體運用行政權(quán)所作的行為，包括產(chǎn)生法律效果的行政法律行為和產(chǎn)生某種客觀效果的事實行為）第2頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第一節(jié)行政行為的概念和特點二、行政行為的特點1、主體專屬性2、從屬法律性3、單方意志性4、國家強制性5、效力先定性6、可訴性第3頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第二節(jié)行政行為的內(nèi)容和形式一、行政行為的內(nèi)容行政行為的內(nèi)容如圖所示：

公益性內(nèi)容

行政行為的內(nèi)容

私益性內(nèi)容

授益性內(nèi)容負(fù)擔(dān)性內(nèi)容中立性內(nèi)容混合性內(nèi)容第4頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第二節(jié)行政行為的內(nèi)容和形式二、行政行為的形式（一）書面文件形式（二）口頭語言形式（三）其他形式行政行為在形式上除了前面兩種以外，還可能有反映行政主體意志的其他行為形式，例如交警以交通信號、手勢或口哨來指揮交通，行政機關(guān)對于公民頒發(fā)許可證的申請不予答復(fù)，公安機關(guān)不履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)清除高速公路上的障礙物等。第5頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力一、行政行為的成立要件行政行為的成立，也稱行政行為的存在。根據(jù)行政行為的定義，構(gòu)成行政行為一般應(yīng)有以下幾個特別要件：（1）行政權(quán)能要件，即行為主體是行政主體（行為主體具有行使行政權(quán)的資格，以便與民事主體相區(qū)別）。（2）行政權(quán)的實際運用。（這是可以爭論的要件，用于區(qū)分行政主體的行為是行政行為還是民事行為）（3）意思表示要件（主觀、客觀上有行使行政職權(quán)的意思表示）。（4）法律效果要件（對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響）。如果上述意思表示沒有讓行政相對人知曉，原則上行政行為也不能成立。第6頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力【討論】行政行為對行政相對人和利害關(guān)系人生效的時間是否有不同？某甲偽造材料，從房產(chǎn)管理部門領(lǐng)取到了房屋根本不存在的面積為300平方米的房產(chǎn)證，某甲拿到房產(chǎn)證后以房產(chǎn)證作抵押從銀行獲得了200萬元的貸款，約定2年后還清。后來某甲一直沒有償還貸款，銀行將其告到法院，銀行勝訴。但是在勝訴之后要執(zhí)行判決時，才發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)證上所記載的房屋根本不存在，此時甲已逃逸。銀行于是將房產(chǎn)管理部門告上法院，起訴要求其因違法發(fā)放房產(chǎn)證而給銀行帶來的損失予以賠償，被告以起訴超過司法解釋規(guī)定的2年的時效為由要求法院裁定駁回起訴。這里的問題是，時效的起算之日是從作為利害關(guān)系人的銀行知道自己權(quán)益受侵犯之日起計算，還是從知道房產(chǎn)管理部門發(fā)放房產(chǎn)證之日起計算？第7頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力二、行政行為的效力（一）行政行為的生效時間1、即時生效：行政行為一經(jīng)作出，就對行政行政相對人生效。2、受領(lǐng)生效：行政相對人知曉行政行為內(nèi)容時才開始生效。3、公告生效：行政行為的內(nèi)容難以或無法直接送達行政相對人時，以宣告或公告的形式使行政相對人知曉行政行為的內(nèi)容。有自公告之日生效或公告之后一定期間才生效。4、附條件生效：行政行為的生效附有一定的期限或其他條件，期限屆滿或條件成就時才生效。第8頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力（二）行政行為的追溯效力和延遲效力如果行政行為具有追溯效力，往往會損壞法的安定性和第三人的利益，因此，行政行為原則上不得具有追溯效力和延遲效力，除非法律有特別規(guī)定。⒈追溯效力⒉延遲效力第9頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力三、行政行為的效力基于公益、法的安定性之考量，行政行為自生效時起，就具有以下幾種效力：1、公定力2、確定力3、拘束力4、執(zhí)行力要注意的問題是：①并非所有的行政行為都應(yīng)該賦予這四力，尤其是自行執(zhí)行力應(yīng)根據(jù)行政行為性質(zhì)的不同而區(qū)別對待。②行政行為對行政主體、行政相對人、第三人發(fā)生效力的時間也可能不同。③行政行為在不同的階段（如復(fù)議或訴訟階段），其效力強弱也可能不同。第10頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力四、合法行政行為的構(gòu)成要件已經(jīng)成立的行政行為是否合法，取決于以下要件是否滿足：1、主體合法（行政機關(guān)合法、人員合法、委托合法）；2、權(quán)限合法（遵守事項、地域、時間管轄權(quán)的限制，遵守手段、程度、條件上的限制）；3、內(nèi)容合法（符合法律、法規(guī)的規(guī)定，符合法定范圍和幅度，內(nèi)容明確具體，適用法律、法規(guī)正確等）；4、程序合法。第11頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第三節(jié)行政行為的效力四、合法行政行為的一般構(gòu)成要件此外，按照行政訴訟法的規(guī)定，行政行為合法的要件也可以是：（1）事實清楚、證據(jù)確實充分；（2）適用法律法規(guī)正確；（3）程序合法；（4）沒有超越職權(quán)；（5）沒有濫用職權(quán)。第12頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止一、無效的行政行為與可撤銷的行政行為違法的行政行為可能是自始無效的,可能是可撤銷的,也可能是可以補正或轉(zhuǎn)換的.1、無效的行政行為無效的行政行為,又稱絕對無效的行政行為,是指法律規(guī)定的自行政行為作出時起就自始不發(fā)生效力的行政行為。無效的行政行為一般是指法律規(guī)定的明顯違法或嚴(yán)重違法的行政行為。第13頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止2、無效行政行為的法律后果無效的行政行為自成立時起就不發(fā)生法律效力，無論是否宣告無效，相對人或利害關(guān)系人沒有服從的義務(wù)，可以在任何時候主張無效，或要求有權(quán)機關(guān)撤銷或宣告其無效，不受行政復(fù)議期限和訴訟期限的限制；有權(quán)的國家機關(guān)也可以在任何時候確認(rèn)或宣布其無效（但我國在制度上并沒有就絕對無效的行政行為加以規(guī)定）。法律確認(rèn)絕對無效的行政行為其實質(zhì)是賦予相對人抵抗權(quán)。第14頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止3、可撤銷(相對無效)的行政行為及其法律后果對于一般違法的行政行為，并非必然無效，當(dāng)事人只能通過撤銷程序才能使之歸于無效，所以這類行政行為又稱為可撤銷的行政行為。對于這類違法的行政行為，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒有申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的，違法的行政行為將如同合法的行政行為一樣發(fā)生法律效力。4、可補正的行政行為法律有時還規(guī)定違法的行政行為可以補正，可以補正的情況一般是針對程序或方式輕微違法，沒有侵犯行政相對人實體權(quán)益，且同一行為的反復(fù)被認(rèn)為是不合理的羈束行政行為。第15頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止二、行政行為的撤銷與廢止行政行為的撤銷，一般是指已經(jīng)生效的行政行為，經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法定程序予以撤銷，使其自始無效。行政行為廢止是合法的行政行為因不適應(yīng)事后形勢的變化而必須由行政機關(guān)依法消滅其效力的情況。第16頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止二、行政行為的撤銷與廢止一般而言，撤銷與廢止（行政許可法使用“撤回”一詞）存在以下區(qū)別：（1）針對的對象不同。撤銷一般針對違法行為，而廢止一般針對合法行為。（2）原因不同。行政行為被撤銷往往是因為行政行為違法，而行政行為被廢止往往是因為行政行為不適應(yīng)新的形勢。（3）后果不同。撤銷使行政行為自成立時起無效，而廢止則使行政行為自廢止時起無效，廢止以前的行政行為仍然有效。第17頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一第四節(jié)行政行為的無效、撤銷和廢止行政行為撤銷、變更的規(guī)則（僅指救濟程序以外的撤銷和變更，即行政復(fù)議和訴訟期限已屆滿的行政行為被有權(quán)機關(guān)予以撤銷或變更）：（1）對不利行政行為（附負(fù)擔(dān)的行政行為）的撤銷，在法定撤銷期限內(nèi)（我國尚無規(guī)定）不受限制。（2）對行政行為作不利于相對人的變更、撤銷或廢止，必須對信賴保護原則、法的安定性原則和合法性原則加以權(quán)衡。除行政行為保留變更、廢止權(quán)的以外，確實要對行政行為作不利于行政相對人的變更、撤銷或廢止的，必須保護利害關(guān)系人的信賴?yán)?，補償當(dāng)事人的信賴?yán)鎿p失。第18頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一案例分析【例1】一對夫婦在生育第一胎后，通過弄虛作假的手段騙取了第二胎準(zhǔn)生證，并生育了第二個小孩。之后，又偷生了第三胎，在生育第三胎后被人舉報。計劃生育主管部門經(jīng)查證，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其生育的第二胎也屬違反計劃生育的行為，遂在第二個小孩出生十三年后，縣政府決定撤銷第二胎準(zhǔn)生證。問：準(zhǔn)生證在小孩出生后，就應(yīng)當(dāng)予以注銷？小孩出生后，才發(fā)現(xiàn)發(fā)放準(zhǔn)生證的行為違法，此時，是否還可以撤銷發(fā)放的準(zhǔn)生證？為什么？第19頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一案例分析【例2】2001年2月，甲乙夫婦因為感情破裂，自愿離婚，并對共有財產(chǎn)進行了分割，對子女問題也作了妥善安排，因而向民政部門申請辦理離婚登記，民政部門根據(jù)婚姻法和婚姻登記管理條例的規(guī)定依法予以登記。后來女方乙發(fā)現(xiàn)自己在與甲分割共有財產(chǎn)時，發(fā)現(xiàn)甲隱匿了巨額財產(chǎn)，因而以民政部門所依據(jù)的材料中有甲在乙單位所開具的介紹信是虛假的為由，向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷民政部門的登記行為。同時，如果甲方不將隱匿的共有財產(chǎn)分割給女方，女方還將以尋死相威脅。問：1、登記行為是否應(yīng)具有行政行為的所有法律效力？為什么？登記行為是否能決定民事行為的效力？2、乙是否有必要對登記行為提起行政訴訟？第20頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一案例分析【例3】某甲開辦娛樂場所，已經(jīng)經(jīng)過公安機關(guān)立項，因此進行了幾千萬元的投資，投資完成之后，向公安機關(guān)申請許可證，按照過去的要求和標(biāo)準(zhǔn)，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)向甲頒發(fā)許可證，但此時公安機關(guān)根據(jù)部委的規(guī)定，已經(jīng)不得再行審批，已經(jīng)立項的，也不得變相審批。請根據(jù)國外有關(guān)行政行為廢止或撤銷的規(guī)則，分析本案應(yīng)當(dāng)如何處理。第21頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一本章重點一、行政行為的概念二、行政行為的內(nèi)容三、行政行為的一般成立要件四、行政行為的效力內(nèi)容五、行政行為的一般合法要件六、絕對無效的行政行為的法律后果七、行政行為的撤銷、變更與廢止的區(qū)別八、對行政行為作不利相對人的撤銷（救濟程序外）、變更、廢止的規(guī)則第22頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一在1960年代美國反戰(zhàn)運動高潮之際，聯(lián)邦征兵局長赫爾希于1967年10月發(fā)給征兵系統(tǒng)的每個成員一封內(nèi)部信函，要求地方征兵局對那些從事反對征兵法活動的應(yīng)征人重新劃定等級，而且信中提到重劃等級對象包括那些舉行“非法游行示威”、“影響征兵或唆使他人拒不履行兵役義務(wù)”的應(yīng)征人。這個行政內(nèi)部指導(dǎo)行為性質(zhì)的信函，后來被稱之為“赫爾希指令”，并因反戰(zhàn)爭反征兵的學(xué)生政治協(xié)會以其違法侵權(quán)為由提起訴訟，形成了著名的赫爾希指令案件。盡管行政機關(guān)辯稱這屬于行政上級對下級的工作指示性質(zhì)的尚處于行政內(nèi)部程序的信函，法院無權(quán)加以審查，但法院卻堅持認(rèn)為這封信函產(chǎn)生了恫嚇學(xué)生，使其不敢行使聯(lián)邦憲法修正案第一條所保護的權(quán)利的實際效果，加之這封信函由官方權(quán)威性很強的征兵局長發(fā)出，盡管在形式上并非正式的規(guī)章或裁決令，也未向行政相對人公開，卻令人對其約束力難以置疑，所以無須過多考慮其形式問題，應(yīng)將這封信函納入復(fù)審范圍。從傳統(tǒng)的大陸法系行政行為理論來分析，“赫爾希指令”肯定不屬于行政處理（行政處分），甚至不屬于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條中所規(guī)定的外延空前擴大的“行政行為”概念。但是美國法院卻將其納入了司法審查的范圍，認(rèn)為其是一種“非正式行政活動”。思考題：據(jù)此，我們應(yīng)該怎樣從另一高度來理解“行政活動”概念的內(nèi)涵和形式？

第23頁，共26頁，2023年，2月20日，星期一

2004年3月，四川省成都市高新區(qū)執(zhí)法局雙流縣綜管辦的執(zhí)法人員來到了成都機場高速路兩側(cè)，對路邊所有的廣告牌進行強制拆除。機場路十幾家廣告公司覺得很冤，他們認(rèn)為屬于他們的40多座廣告牌當(dāng)時都是經(jīng)各部門層層審批，辦理合法手續(xù)的，怎么突然變成違法廣告了呢？

后經(jīng)查明：當(dāng)時，廣告商在機場路豎廣告牌到工商、土地、交通等部門交納了相關(guān)費用并辦完各種手續(xù)。廣告牌豎起以后，他們也按照規(guī)定由工商部門每年到現(xiàn)場對廣告牌豎立的位置和發(fā)布的內(nèi)容進行審查。到2001年年審的時候，這些廣告公司突然被告知由于政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換，工商局不再對廣告牌豎立的位置這一項進行審批，而是轉(zhuǎn)到了市容環(huán)境管理局。但是，當(dāng)年之后市容環(huán)境管理局就以局里要搞清理為由暫停審批。而在這期間，一些不法廣告商趁虛而入，沒有辦理任何手續(xù)就在機場路又豎起了十幾座廣告牌，機場路兩側(cè)的廣告一時間變得一片混亂。

2004年1月，四川省成都市市容環(huán)境管理局，城市管理行政執(zhí)法局、規(guī)劃局、工商局、交通局5部門突然發(fā)出通告，機場路現(xiàn)有廣告牌必須全部拆除，而原因就是這些廣告牌沒有通過市容環(huán)境管理局的審批。十幾家廣告公司認(rèn)為，沒有審批導(dǎo)致現(xiàn)在的混亂局面，責(zé)任在于市容環(huán)境管理局行政不作為，并不在于廣告公司，而后果更不該由廣告公司來承擔(dān)。其次，成都市市容環(huán)境管理局和交通局兩家單位都有權(quán)管廣告牌的設(shè)置，雖然在兩年來市容環(huán)境管理局一直沒有進行審批，但是交通局方面每年都要收取每座廣告牌6.5萬元的占地費，并且年年下發(fā)“同意設(shè)置”的批文。于是，廣告公司理所當(dāng)然地認(rèn)為，既然政府同意他們在這里設(shè)置廣告牌，而且他們也按照要求交納了費用，這就意味著政府默許和認(rèn)可了廣告設(shè)立的合法性。通告發(fā)布2個月后，成都市高新區(qū)執(zhí)法局雙流縣綜管辦對機場路兩側(cè)的廣告進行了強制拆除。令十幾家廣告公司無法理解的是，這些執(zhí)法人員竟然拿不出