城市化、財政擴張與經(jīng)濟增長

城市化、財政擴張與經(jīng)濟增長

一、引言國際金融海嘯的余劫尚未完全消退，西方世界的主權(quán)債務(wù)危機又不斷掀起波瀾。當(dāng)前，主要經(jīng)濟體美國、歐盟和日本都深陷債務(wù)泥潭，財政政策和貨幣政策“頂天立地”，經(jīng)濟增長困擾重重，主權(quán)信用相繼降級，使得世界經(jīng)濟再次遭遇沉重打擊。在全球脆弱格局中，中國經(jīng)濟2009、2010年的增長率分別達到9.2%、10.4%，一舉躍升為世界第二大經(jīng)濟體，國家財政收入持續(xù)高速增長，國民人均收入跨進了中上收入國家區(qū)間，成為世界動蕩危局中的一個異象。在外部需求受到明顯抑制的不利條件下，中國能夠率先從危機中復(fù)蘇，并且有別于其他主要經(jīng)濟體而“例外”地實現(xiàn)經(jīng)濟高增長，不可忽視的是中國從工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變這一重大發(fā)展背景和利好因素。20世紀(jì)90年代中后期以來，在外向型工業(yè)化快速發(fā)展的同時，中國城市化也開始了其加速歷程。首先是各類要素從鄉(xiāng)村向城市聚集，使城市化率從90年代末期的約30%提高到2010年的近50%。通過要素在空間上的再配置，促進了實物資本和人力資本的快速積累，引致了大規(guī)模的城市需求，形成了經(jīng)濟增長的巨大動力。其次，伴隨城市化與經(jīng)濟高增長，政府財政收入和支出大幅增加。2000年公共財政收入、公共財政支出僅為1.34萬億、1.58萬億元，到2010年達到8.3萬億、8.96萬億元，年均增長20%、19%。如按IMF標(biāo)準(zhǔn)，2010年全口徑計算的中國政府財政收入與財政支出，更是雙雙超過13萬億元，與兩者在2000年分別僅占GDP的23%相比，2010年都達到34%，同步上升了近11個百分點。作為城市化的重要推動力量，掌控土地資源和公共物品供給的政府成為土地紅利和稅收增長的受益者。再次，城市化在提供經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力和財政擴張的正向激勵之時，也面臨著一系列亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。典型的如地價和房價的快速上漲，伴隨近年的匯率升值和國際大宗商品價格高漲，帶來了制造業(yè)成本和城市生活成本的提高，使得中國經(jīng)濟發(fā)展較快地從原先的低價工業(yè)化過渡到高價城市化階段。在既有的分配格局下，資產(chǎn)部門的過快膨脹，使得收益向政府和壟斷企業(yè)集中，不同人群、不同地區(qū)收入差距不斷擴大，社會不安定因素開始增多。面對城市建設(shè)和公共福利支出擴大帶來的財政壓力和融資壓力加大，從中央到地方政府的資產(chǎn)負債表和損益表都出現(xiàn)了快速的膨脹，地方政府的隱性債務(wù)問題以及與之關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，更是成為國內(nèi)外各方格外關(guān)注的焦點。對應(yīng)于中國目前發(fā)展格局中的城市化高增長、財政擴張和高房價等事實，大量文獻在借鑒西方經(jīng)濟理論(Barro，1993；FisherandTurnorvsky，1998)的基礎(chǔ)上，探討了財政政策對于經(jīng)濟增長的作用、內(nèi)在機制及存在的問題，其論題涉及財稅體制改革、財政穩(wěn)定、政府規(guī)模及效率、地區(qū)間競爭與經(jīng)濟增長的關(guān)系、高地價高房價與宏觀穩(wěn)定等等(曹廣忠等，2007；賈康等，2008；金戈、史晉川，2010；張雙長、李稻葵，2010；中國社科院財貿(mào)所課題組，2011)?；蛘邚恼谓?jīng)濟學(xué)或制度經(jīng)濟學(xué)的視角，分析財政分權(quán)等制度的形成及效率。中國經(jīng)濟增長前沿課題組也探討了與城市化相關(guān)的動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、收益特性、政府干預(yù)、技術(shù)進步等原理，并專門研究了財政政策的供給效應(yīng)、高投資的宏觀成本等命題(課題組，2004，2005)。本文將在我們前期研究的基礎(chǔ)上，進一步探索形成目前經(jīng)濟增長格局及財政擴張的原理和機制，重點關(guān)注在中國特殊的經(jīng)濟環(huán)境和制度條件下，從工業(yè)化主導(dǎo)向城市化主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，政府行為是如何轉(zhuǎn)變的，①其未來的邊界與風(fēng)險又如何。中心論點是：隨著新世紀(jì)后城市化進入相對獨立的大發(fā)展階段，土地要素被重估，直接成就了政府的“土地財政”，擴張了公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動了土地城市化和區(qū)域經(jīng)濟增長；但土地的供給特性和跨期分配效應(yīng)導(dǎo)致了宏觀風(fēng)險增加，房地產(chǎn)價格上升過快，阻礙了人口城市化，去工業(yè)化特征明顯。數(shù)量分析表明，土地財政和公共支出擴張雖然對城市化有直接加速效應(yīng)，改變了時間軸上的貼現(xiàn)路徑，但如果超前的土地城市化率不能帶來城市“規(guī)模收益遞增”效果，且政府財政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式不能轉(zhuǎn)變，則城市的可持續(xù)發(fā)展就會面臨挑戰(zhàn)。這些問題均已經(jīng)出現(xiàn)。轉(zhuǎn)變政府職能，改變財政體制和籌資用資模式，才能推動城市化帶動的經(jīng)濟持續(xù)增長。本文之后分五部分圍繞上述中心論點順次展開分析，最后提出政策建議。二、結(jié)構(gòu)變動過程中的增長型政府財政行為：基本邏輯政府財政是一個既古老而又常新的話題。自人類文明社會發(fā)端以來，財政一直被視為庶政之母，政府歲入和支出既是國家職能的表現(xiàn)，也是實施這一職能的載體和手段。從古典時期亞當(dāng)·斯密所提出的財政三項職責(zé)(防止外來侵略、維護司法公正、建立和維持一定的公共工程和一定的公共機構(gòu))，到凱恩斯時代財政政策作用的空前發(fā)揮，再到當(dāng)代財政履行公共物品的供應(yīng)、實現(xiàn)分配的正義以及實施宏觀穩(wěn)定政策等三項功能(布坎南、馬斯格雷夫，2000)，財政的目標(biāo)和內(nèi)涵一直在不斷變動和擴展過程中，但也因各國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段而有很大區(qū)別。從可觀察的實例來看，二戰(zhàn)以來，隨著“福利國家”政策的流行，世界主要發(fā)達國家的財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額都出現(xiàn)了上升，且政府債務(wù)不斷累積(坦齊、舒克內(nèi)希特，2005；高培勇，2010)；而東亞新興經(jīng)濟體則通過實施財政補貼等干預(yù)手段，來實現(xiàn)政府能動主義和市場增進，較快完成了經(jīng)濟起飛和趕超(青木昌彥等，1998)。對于廣大的后發(fā)國家而言，由于上世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機的慘痛教訓(xùn)，平衡政府財政，被視為經(jīng)濟市場化最優(yōu)次序的首要步驟，“財政控制應(yīng)該優(yōu)于金融自由化。政府直接支出最好被限制在國民生產(chǎn)總值的較小份額，隨著人均收入的增長而適當(dāng)增長”(麥金農(nóng)，1993)。中國是從典型的城鄉(xiāng)分割“二元經(jīng)濟”和“缺口模型”起步而展開新時期工業(yè)化歷程的，經(jīng)濟增長成為政府的重要目標(biāo)。在資本稀缺、實物資本價格高昂的初始要素限制下，通過低價勞動力、低價甚至是無價的土地作為投入(加上征稅能力不足、實際宏觀稅負相對較低等)，保證了可貿(mào)易品工業(yè)部門的邊際產(chǎn)出提高和利潤的實現(xiàn)，并通過出口退稅(1985年開始實行)等措施，增強了其國際競爭力，外向型工業(yè)從而得以啟動并迅速發(fā)展。改革初期更重大的財政舉措是利改稅和分權(quán)讓利，②通過建立稅收體系，向地方和企業(yè)釋放財政管理權(quán)，同時減少中央財政在國民收入分配格局中所占的份額，地方稅收和民間財力開始增長，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。大量經(jīng)濟租金因而得以留在民間部門和基層政府，完成了工業(yè)化的初始激勵，供給能力不斷快速提升。在地方財政收入份額增長、中央政府的財政收入比重下降的情況下，1990年前后國家又適度運用財政赤字貨幣化手段，以盡可能滿足平衡財政收支的約束。1992年鄧小平同志南方談話后，國際化因素在經(jīng)濟增長中的重要性上升。1994年外匯體制改革、1997年亞洲金融危機背景下出口退稅率的大幅提高，進一步激發(fā)了可貿(mào)易部門迅速發(fā)展。在開放中，國際產(chǎn)業(yè)加快向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，不斷吸納農(nóng)村勞動力進入現(xiàn)代經(jīng)濟流程，外向型工業(yè)化帶動了城市化發(fā)展；勞動力的產(chǎn)業(yè)和空間轉(zhuǎn)移，優(yōu)化了就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了綜合要素生產(chǎn)率，又使得出口的“量”和“質(zhì)”再次得到大幅度的提升。由于出口部門的快速擴張，結(jié)合政府?dāng)U張性財政政策下的大規(guī)模投資，使得中國度過了通貨緊縮、內(nèi)需不足的經(jīng)濟困境，對進入新世紀(jì)之后的資本形成和經(jīng)濟增長的帶動作用非常明顯。與此同時，要素價格的國際趨同也開始逐步出現(xiàn)(盡管不是完全趨同)。根據(jù)經(jīng)典的H-O理論和“巴拉薩—薩繆爾森定理”，可貿(mào)易部門的快速增長有顯著的要素價格傳遞效應(yīng)(Balassa，1964；Samuelson，1964)，但這種趨同效應(yīng)卻因不同的要素而有著差異化特征：(1)隨著實際匯率升值和可貿(mào)易部門如工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門的工資上漲，在部門間的勞動力流動條件下，帶動非貿(mào)易品(服務(wù)業(yè))的工資成本上升。(2)由于工業(yè)化用地的不斷被征用，使得土地的稀缺性上升，土地價格開始上漲。(3)隨著持續(xù)的高積累和資本流動，工業(yè)資本相對稀缺性程度逐步降低，資本價格即真實利率在國際資本市場一體化背景下出現(xiàn)了下降。要素價格變化尤其是土地價格上漲，更與城市化加速發(fā)展和中國特殊的土地制度這兩個大背景直接相關(guān)，對經(jīng)濟增長格局和政府財政行為產(chǎn)生了深刻的影響。一方面，政府及某些獲準(zhǔn)進入土地市場的企業(yè)，可以在較低的融資成本與不斷上漲的地價(房價)之間獲取較大的利益，因此政府有擴大這種“利差”的動機；另一方面也使得政府有動力、有途徑來增加與土地城市化直接關(guān)聯(lián)的資本密集型的公共資本投資。在政府的推動下，城市的數(shù)量和空間規(guī)模都出現(xiàn)了大幅度的擴張，房地產(chǎn)價格加快上揚，城市化開始顯現(xiàn)相對獨立的運行態(tài)勢和自維持的經(jīng)濟景氣，從而也為地方政府解決1994年分稅制之后不斷增加的財政負擔(dān)提供了機會。20世紀(jì)90年代之前的放權(quán)讓利改革，降低了中央財政的份額。1990-1993年期間，稅收彈性系數(shù)基本在0.3—0.9之間徘徊，使得中央政府面臨嚴(yán)峻的財政收支形勢，而1993年后高達兩位數(shù)的通脹率已不允許財政赤字貨幣化(1994年推出《中國人民銀行法》禁止財政向銀行舉債)。分稅制改革便在中央財力下降的情況下推出，其表征是財權(quán)上收中央以擴大轉(zhuǎn)移支付和大型公共支出、事權(quán)下放地方以促進經(jīng)濟和社會建設(shè)。隨著中央政府收入和支出在全國財政總收入中的比重逐步提高，本級收入的比重從1993年的22%提高到2010年的約51%，中央政府的宏觀調(diào)控能力和對地方政府的財政分配能力都大大加強了。不過事權(quán)下放之后，隨著城市化不斷擴張，卻帶來了地方政府大量公共支出的增加。由于政府績效考評與管理體制使地方政府將促進經(jīng)濟增長和擴大財政收入作為工作重心，在稅收等預(yù)算內(nèi)收入受限的條件下，不斷增加的政府支出只能通過大量的預(yù)算外收入(各類收費及土地出讓金等)和融資來解決。由此，新世紀(jì)以來政府財政規(guī)模的快速擴張，已經(jīng)與土地為核心的城市化緊密地聯(lián)系在一起了。尤其在2008年下半年國際金融危機爆發(fā)后，中國推出了4萬億元的大規(guī)模建設(shè)項目及其地方配套投資、改善民生等積極財政政策，基于城市化的巨大需求因而成為中國能夠率先從危機中復(fù)蘇、經(jīng)濟獲得持續(xù)高增長的重要支撐。不過，反危機也激發(fā)了國家債務(wù)、地方融資(平臺)的加速發(fā)展，隨著公共支出與土地財政雙擴張，從中央到地方政府的資產(chǎn)負債都出現(xiàn)了快速膨脹。圖1分稅制前后的中央地方財政結(jié)構(gòu)注：數(shù)據(jù)來自中經(jīng)網(wǎng)，全部為決算數(shù)。三、理解土地財政：有效性與合理性的分離從前面討論中不難看出，在增長為導(dǎo)向的發(fā)展目標(biāo)下，政府財政行為保持了相當(dāng)?shù)撵`活性和針對性，在推動經(jīng)濟繁榮和穩(wěn)定方面起到巨大作用，自身的財政收支也得以平衡并實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性擴張。這種機理的發(fā)揮，除了與不同時期和不同條件下財政體制的改革有關(guān)，也與土地在中國特殊性質(zhì)有關(guān)(其他自然資源也同此理)。在中國特定的經(jīng)濟環(huán)境下，地權(quán)，即土地的財產(chǎn)權(quán)利，具有雙重分割特征：(1)所有權(quán)與土地使用權(quán)的分割(分離)，一方面所有權(quán)是國家或集體壟斷的，另一方面使用權(quán)又為形形色色的經(jīng)濟主體所擁有，經(jīng)過一定的手續(xù)是可以轉(zhuǎn)讓的。(2)農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地的分割，并由此形成了兩套管理體系，而建設(shè)用地一直維持行政配置與指標(biāo)管理。正是由于自然地理差異和土地制度的上述二元分割性，產(chǎn)生了不同的地價，形成了三種類型的級差地租：一是不同地區(qū)間(如沿海和內(nèi)地)的級差地租；二是一個地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的土地轉(zhuǎn)變性質(zhì)(由鄉(xiāng)村集體用地、未用地變更為城市建設(shè)用地)帶來的級差地租；三是一個城鎮(zhèn)內(nèi)部的土地轉(zhuǎn)變用途(城鎮(zhèn)用地方向的轉(zhuǎn)換，如民用轉(zhuǎn)商用、低效變高效等)帶來的級差地租。土地財政問題也由此產(chǎn)生。政府與土地有關(guān)的收入有以下幾種途徑：一是“費”，即對土地相關(guān)的部門收費。僅土地部門的收費就有耕地開墾費、管理費、業(yè)務(wù)費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標(biāo)費、收回國有土地補償費、新增建設(shè)用地有償使用費等多項名目。二是“招拍掛”的土地出讓金。由于中國僅允許有70年土地使用權(quán)，因此土地出讓金可視為政府收取的一次性“先付租金”或“特別稅金”。三是“息”。地方政府以土地入股，所獲得的股息或分紅。四是“利”，土地資本化溢價后的資本利得。政府與土地有關(guān)的成本包括安置與拆遷成本、財務(wù)費用、行政管理費用等。在財政收支平衡約束下，土地財政必須滿足在一個有限的跨期時段中，與土地有關(guān)的成本不能超過土地收入。或者說，前一期的土地成本必須得到下一期土地收入貼現(xiàn)的補償。由于政府是城鎮(zhèn)建設(shè)土地的所有者、供給者與壟斷者，在以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的發(fā)展目標(biāo)下，通過土地的成本和收益權(quán)衡，可以使之具有宏觀功能，首先是促進經(jīng)濟增長，其次引導(dǎo)資源配置，最后帶來了相應(yīng)的跨期分配效應(yīng)。從土地的經(jīng)濟增長功能看，首先是數(shù)量效應(yīng)。在以土地資本、實物資本和勞動所構(gòu)成的總量生產(chǎn)函數(shù)結(jié)構(gòu)下，政府可以不斷通過土地資源的資本化，推動進入現(xiàn)代經(jīng)濟流程的人均土地資本的數(shù)量擴張，帶來生產(chǎn)可能性曲線的向右平移，促進國家總體的資本形成和經(jīng)濟增長。假定以城鎮(zhèn)建設(shè)用地來衡量進入現(xiàn)代經(jīng)濟流程的土地規(guī)模，可觀察到的事實是城鎮(zhèn)建設(shè)用地在改革開放以來得到迅速的擴張。1997-2000年我國城鎮(zhèn)建設(shè)年均征用土地456平方公里，此后征用規(guī)模急劇增加，2001年和2002年分別達到1812平方公里和2880平方公里，2001-2010年總共征用土地1.6097萬平方公里。其次是價格效應(yīng)。土地價格的變化也具有經(jīng)濟增長效應(yīng)，但其作用機制在低價工業(yè)化階段和高價城市化階段有所不同。在工業(yè)化階段，政府通過無償劃撥、協(xié)議低價，甚至只是在企業(yè)上市時才定價(如一次性租金等形式)等特殊的土地政策補貼工業(yè)生產(chǎn)，雖然總體上當(dāng)期土地收入很少，但是由于工業(yè)企業(yè)所負擔(dān)的土地成本很低，從而可保證實物資本有較高的邊際產(chǎn)出，工業(yè)企業(yè)得到了保護與發(fā)展，促進了經(jīng)濟增長與就業(yè)，政府的財政收入也因工業(yè)稅收(營業(yè)稅和增值稅等)的增加而提高。城市化階段，在不考慮創(chuàng)新的情況下，實物資本產(chǎn)出一定會邊際遞減，但這時因地價上漲，土地的邊際產(chǎn)出在上升，因此在從工業(yè)化資本形成主導(dǎo)向城市資本形成主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，經(jīng)濟增長不僅可以維持，甚至顯現(xiàn)高漲態(tài)勢。從實際經(jīng)濟流程和數(shù)據(jù)來看，2000年前后城市化和住房、土地市場化改革的啟動，促進了地方政府利用土地動機的轉(zhuǎn)變。在此之前，通過工業(yè)園區(qū)廉價提供土地，一直是地方政府競相招商引資的重要砝碼。在招商引資的過程中，作為土地的經(jīng)營者，地方政府或許并未獲得地租收入，但是可以獲得工業(yè)發(fā)展的增值稅等收入，因而在總體上具有“稅租合一、以稅代租”的特征。1998年以前，全國的平均土地價格是一直在下降的。地價從2001年開始的土地整治后出現(xiàn)明顯上升，2002年突破每畝7萬元；隨著2007年工業(yè)用地普遍采用招拍掛出讓方式，工業(yè)用地價格迅速上漲，2007年每畝土地價格接近每畝35萬元，2008年和2009年更是猛然上升到每畝40萬元和50萬元(2006-2009年，單位地價年均增長32%)。土地出讓收入也水漲船高。國土資源部公開數(shù)據(jù)顯示，1987年全國的土地出讓收入僅為0.352億元，1989年上升到4億元左右，1991年為11.37億元。1992年的房地產(chǎn)熱，使得當(dāng)年土地收入陡增至525億元，1994年保持在639億元的水平。由于宏觀經(jīng)濟因素，1995-2000年土地市場一直在低位運行，1995年土地出讓收入388億元，到2000年土地出讓收入僅為596億元，依然未超過1994年的高點。2001年以來，土地出讓收入開始猛然攀升。2001為1295.98億元，2002年達到2416.79億，2006-2008年分別達到2978.29億、4541.42億、9600億元，2009年猛增至1.59萬億元，2010年則再攀新高達到2.9萬億元。2001-2010十年間中國土地出讓總收入增長近24倍。從局部看，很多大城市的土地出讓收入曾一度超過其稅收收入，成為當(dāng)?shù)氐摹暗谝回斦?。因此?000年前后隨著土地市場的形成，通過壟斷建設(shè)土地供給以獲取高額的土地出讓收入已經(jīng)成為一種重要的政府行為特征，實現(xiàn)了地方政府利用土地動機向“租稅分離、以租補稅”的轉(zhuǎn)變。伴隨以土地為代表的自然資源與經(jīng)濟增長的相關(guān)性由數(shù)量相關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r格相關(guān)，土地財政已然成型。因此，土地財政問題并不是近年才出現(xiàn)的，只不過從過去的負收入向今天的正收益、高收益轉(zhuǎn)化罷了。政府作為土地所有者，在工業(yè)化階段進行了無價、低價或折價補貼，降低土地稅率，補貼工業(yè)化經(jīng)濟增長；進入城市化階段后，通過提高土地租金率和稅收獲取收益，促進土地資本形成和經(jīng)濟增長。因此，先補貼發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，在城市化階段貼現(xiàn)土地收益，在中國現(xiàn)有經(jīng)濟環(huán)境下，具有一定的經(jīng)濟有效性。不僅如此，土地財政還具有資源配置效應(yīng)。土地資本化的合理推進，會引起經(jīng)濟資源如勞動力等從鄉(xiāng)村向城市、從內(nèi)地向沿海的流動，資本和勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、再到第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這樣總體上不僅要素數(shù)量投入增加，而且要素配置優(yōu)化，帶來全要素生產(chǎn)率的增長。但是中國現(xiàn)實的情況卻與上述資源配置機理出現(xiàn)了一些反差，政府主導(dǎo)下的土地財政擴張，增加了公共資本投資，實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟增長和城市化速度，但因為土地價格上漲過快，導(dǎo)致了生產(chǎn)成本和城市生活成本快速上揚，從而阻礙了人口城市化的發(fā)展(人口集聚度下降)，不僅服務(wù)業(yè)沒有大的提升，甚至有可能導(dǎo)致去工業(yè)化現(xiàn)象?？梢?，土地財政在過去一段時期以來的經(jīng)濟增長效應(yīng)非常明顯，但在資源配置機制上卻出現(xiàn)了扭曲。而從其跨期分配效果看，更具有不合理性。首先，由于政府行為助推下的地價上升、高價城市化的過快來臨，國際化背景下全社會總體成本和物價快速上漲，加上對消費者的直接與間接征稅，消費者剩余減少，社會不穩(wěn)定因素增多。其次，地價的快速上漲，存在一個跨期的不對稱分配效應(yīng)。因為早期獲得土地使用權(quán)的經(jīng)濟主體(企業(yè)或個人)，最初付出的價格是極低的。但現(xiàn)在地價上升后，擁有地權(quán)者的潛在資本利得大幅度上升，新進入者必須付出更高的價格才能獲得土地使用權(quán)。也就是說，早期的土地成本經(jīng)過跨期平滑之后，卻由并未享受多大收益的后來者來承擔(dān)，因而不太合理。再次，與土地相關(guān)的逐利增加，還會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展中的創(chuàng)新活動受壓制。本文將在后面的數(shù)量分析中證明，這些問題是真實存在的。四、公共投資和土地貼現(xiàn)的增長效應(yīng)與邊界推動經(jīng)濟增長的資本可以劃分為私人資本和公共資本。公共資本強調(diào)了政府支出所具有的生產(chǎn)性質(zhì)，突出了政府支出具有提高私人資本邊際產(chǎn)出的性質(zhì)。它與城市化密切相關(guān)，主要包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、城市循環(huán)體系、城市環(huán)境等硬件部分和城市福利與城市管理等軟性部分。政府主導(dǎo)下的土地城市化發(fā)展中，公共投資與土地貼現(xiàn)之間表現(xiàn)為一種互相推動的自循環(huán)機理，但其邊界與風(fēng)險在哪，需要作一定的數(shù)量分析。為此，我們在構(gòu)造城市化與公共資本投入特定函數(shù)的基礎(chǔ)上，進行了經(jīng)濟情景的模型化推演。分析結(jié)果表明，城市化率與公共資本之間存在倒U型關(guān)系：一定程度的土地貼現(xiàn)收入有利于促進公共資本形成，推動城市化發(fā)展，但過度貼現(xiàn)會阻礙未來的城市化進程。1.基本模型設(shè)定如下的生產(chǎn)函數(shù)：其中，c(t)為消費，u(·)為即時效用函數(shù)，具有正的遞減的邊際效用，ρ為時間偏好率，k(t)為t時人均物質(zhì)資本存量，g(t)為t時人均有效公共資本，k(0)為已知。由式(10)定義如下的Hamilton函數(shù)：由式(8)和式(9)可得到土地貼現(xiàn)收入和公共資本投資與城市化之間的關(guān)系(見圖3)。土地財政收入與城市化率之間存在著“倒U”型的關(guān)系，而公共資本投資與城市化率之間存在著“倒U”型的關(guān)系。但它們對應(yīng)的城市化率轉(zhuǎn)折點并不相同。由于人口大國的耕地限制及粗放型的城市化發(fā)展模式，我國提供城市化發(fā)展的耕地有限，這決定了我國土地財政收入的城市化率轉(zhuǎn)折點不是很大。而城市化的公共建設(shè)比較薄弱，公共資本投資將會在長期內(nèi)隨著城市化率提高而不斷增加，這也就決定了我國公共資本投資的城市化率轉(zhuǎn)折點較大。為分析問題的簡便，在前面模型中我們假定公共資本投資與城市化率之間存在著線性關(guān)系。城市化初期，土地貼現(xiàn)收入小于公共投入，此時可出現(xiàn)城市化土地貼現(xiàn)的負收入(圖3豎線部分)；當(dāng)城市化達到一定水平后，土地貼現(xiàn)收入大于公共投入，此時可出現(xiàn)城市化土地貼現(xiàn)的正收入(圖3橫線部分)。公共資本產(chǎn)出系數(shù)v擴大了土地貼現(xiàn)總收入為正的城市化的區(qū)間(當(dāng)系數(shù)v增大時，公共資本投入線由AB轉(zhuǎn)變?yōu)锳B')，目前我國的城市化正處于該階段。但可獲取的收入并不可持續(xù)，當(dāng)城市化率超過一定水平以后，土地貼現(xiàn)收入就會小于公共投入，此時可出現(xiàn)城市化土地貼現(xiàn)的總的負收入。所以，土地財政不是長期可得的免費午餐，目前過快貼現(xiàn)未來現(xiàn)金流，將在未來一定的節(jié)點上使得公共投資無法得到財政收入的支撐，財政收支缺口擴大，城市化不可持續(xù)。五、城市化偏向與地價、房價過快上漲的經(jīng)濟風(fēng)險前面分析了土地財政支撐的公共資本投資的可行性及不可持續(xù)性機理，相關(guān)的問題和風(fēng)險在中國已經(jīng)出現(xiàn)。眾所周知，20世紀(jì)90年代后期開始，伴隨著快速城市化進程和由此所帶來的地面硬化，城市空間規(guī)模和以基礎(chǔ)設(shè)施形式等存在的公共資本存量都出現(xiàn)了大幅擴張。城市空間擴展、基礎(chǔ)設(shè)施改善，已從中國經(jīng)濟增長的短板變成了長期可持續(xù)增長的重要源泉之一；但同時，由于中國公共資本投資以政府投入為主，政府主導(dǎo)下更注重“物”的擴張的土地城市化偏向模式，使得土地貼現(xiàn)過快，加劇了地價和房價過快上漲等問題，產(chǎn)生了城市對于人口、產(chǎn)業(yè)等的排擠或擠出效應(yīng)，其風(fēng)險不容低估。下面通過3個命題來予以說明和檢驗。命題1：土地城市化的快速推進，帶來了城市空間規(guī)模擴張，但人口集聚卻在近年出現(xiàn)了下降。城市化可以在兩種意義上對經(jīng)濟增長方式產(chǎn)生影響：(1)城鎮(zhèn)部門資本存量的增加，在其他條件不變的情況下，提高了城鎮(zhèn)部門的人均資本水平，如果不存在完全硬性的人口流動控制，則追求區(qū)域工資溢價的勞動者將會從農(nóng)村部門遷入城市部門，從而帶來城市部門人口密度增加的集聚效果，引致工業(yè)成本的降低、服務(wù)業(yè)的發(fā)展和新市場的形成，產(chǎn)生規(guī)模報酬遞增效應(yīng)。(2)城市規(guī)模擴張，新增投資在空間意義上被新增的城市面積稀釋，單位面積上的人均資本水平未必能提高。加上新擴容的城市部分勞動力流入不足，就很難帶來城市化所產(chǎn)生的集聚效果。下面基于中國的典型事實進行檢驗。本部分數(shù)據(jù)全部來自《中國統(tǒng)計年鑒》，時間長度為2001-2009年。采用了國家統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，以此度量促進城市化發(fā)展的實際投資，相對而言是最好的數(shù)據(jù)。⑤在城市規(guī)模變量上，采用了國家統(tǒng)計局公布的城市建成區(qū)面積。⑥研究集聚程度的常規(guī)指標(biāo)是Herfindahl-Hirschman指數(shù)、城市化率和用最大城市人口占總城市人口比中的城市首要性指數(shù)UrbanPrimacy(AdesandGlaeser，1995；DavisandHenderson，2003；Hendersorn，2003；王小魯，2010)。這些指標(biāo)都是在人口密度不能直接衡量時較好的城市人口集聚度指標(biāo)，由于數(shù)據(jù)允許，本文直接采用城市人口密度來作為集聚程度變量。分析表明，中國城市化的快速推進，不論是“十五”時期還是“十一五”時期，都帶來了城市規(guī)模的擴張(圖4左邊兩圖)。2001年以來，中國的建成區(qū)面積從2.4萬平方公里增加到2009年的3.8萬平方公里，面積增加近60%。投資與城市化率之間表現(xiàn)出的這種正向關(guān)系，與第三部分模型中式(5)的假定吻合。以此為區(qū)間考察，城市人口密度也增加較快：全國城市人口從2001年的每平方公里588人增加到2009年2147人，密度增加到原來的3.65倍。省級層面上數(shù)據(jù)顯示，城市人口密度大幅度上升的主要是一些中西部省份，例如新疆的城市人口密度增加到原來的88倍。一些發(fā)展比較成熟的特大型城市(北京、上海)的人口密度也保持了上升態(tài)勢。但是從“十五”和“十一五”兩個“五年計劃”區(qū)間分別來看，全國的城市人口聚集動態(tài)卻完全不同?！笆濉逼陂g，城市化進程伴隨著人口集聚度的增加，顯示出普遍的、較強的城市聚集效應(yīng)(第三部分模型中的v＞1)，但是“十一五”時期，我國的人口密度卻普遍呈現(xiàn)不斷下降趨勢，表現(xiàn)了城市化的弱聚集效應(yīng)(0＜v＜1)。全國的城市人口密度，從2006年的2238人/平方公里下降到2009年的2147人/平方公里。全國31個省級單位中，有16個省份2009年的城市人口密度低于2006年。在城市化快速推進，城市人口以每年增加2000萬左右的情況下，許多城市人口密度大幅下降的原因，只能是城市土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度過快，已經(jīng)遠遠超過了農(nóng)村人口可能的轉(zhuǎn)移速度，從而出現(xiàn)了這個時期中國城市化與人口聚集不協(xié)調(diào)的問題。從現(xiàn)實背景來看，2005年開始的匯率形成機制改革，加速了要素價格對內(nèi)和對外的大規(guī)模重估過程，在地方政府的助推下，地價、房價都出現(xiàn)了過快上漲態(tài)勢，這是導(dǎo)致整個“十一五”以來與城市化相關(guān)的經(jīng)濟風(fēng)險上升的重要原因。我們將其延伸為命題2和命題3。命題2：以土地為載體的城市化融資方式，推動了地價和房價上漲，在居民之間產(chǎn)生了較強的再