PPP項(xiàng)目能否轉(zhuǎn)化成ABO模式實(shí)施

2/2作者：一氣貫長空PPP項(xiàng)目能否轉(zhuǎn)化成ABO模式實(shí)施？開年以來，很多PPP進(jìn)入專項(xiàng)自查和整改階段，其中，對(duì)于尚未進(jìn)入到實(shí)施階段的部分PPP項(xiàng)目來說，轉(zhuǎn)化為ABO模式操作，也是可能的方向之一。一、PPP與ABO基本同質(zhì)PPP的本質(zhì)是超長期限、交付建筑的購買服務(wù)。ABO模式，授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用。ABO大多屬于購買服務(wù)，這種ABO，與PPP基本上是相同采購性質(zhì)的。因此，總體上來說，在一定條件下，PPP和ABO這兩種模式，存在著相互轉(zhuǎn)化的合規(guī)路徑。在另一方面，對(duì)于屬于采購工程性質(zhì)的ABO，其合規(guī)性架構(gòu)設(shè)計(jì)，與片區(qū)開發(fā)基本相同，與ABO三個(gè)字母所表述的授權(quán)建設(shè)運(yùn)營環(huán)節(jié)，沒有太大關(guān)系。二、PPP與ABO的實(shí)操差異(一)合同期限是核心差異PPP與ABO的實(shí)操差異，主要在于合同期限，PPP最長期限一般可達(dá)到30年，而ABO的合同期限，與一般政府購買服務(wù)的規(guī)定相同，最長不能超過3年。這是二者實(shí)操差異的關(guān)鍵點(diǎn)，因?yàn)?0年基本上可以實(shí)現(xiàn)回收投入，但是3年卻基本沒希望。這個(gè)核心差異，是造成PPP轉(zhuǎn)化為ABO的主要障礙，——要不是有這個(gè)購買服務(wù)3年期限的限制，就不會(huì)有管理庫PPP的存在了，——大家全都去做ABO了。(二)交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物PPP與ABO的另一個(gè)差異是，PPP一般都交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物，ABO則一般都不交付。原因在于，ABO模式在很大程度上，是基于在BOT轉(zhuǎn)化過程中，為了減少違規(guī)嫌疑，以加入“授權(quán)”(A)為借口，去掉了“移交”(T)的環(huán)節(jié)，而形成的，因此，在ABO中，社會(huì)資本大多不向地方政府交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物。但實(shí)際上，也可以交付，在財(cái)務(wù)和稅務(wù)方面計(jì)算得當(dāng)即可，——是不是違規(guī)舉債，取決于財(cái)政是否承擔(dān)了固化滯后的支出責(zé)任，而不在于建構(gòu)筑物是否移交。(三)ABO優(yōu)點(diǎn)：規(guī)避財(cái)承約束和簡(jiǎn)化實(shí)施程序

PPP模式要受到不能超出財(cái)政承受能力10%的限制，ABO模式當(dāng)然不受到這種限制，理論上講，預(yù)算能夠安排就可以。這是ABO模式的主要優(yōu)點(diǎn)之一。與PPP模式的另一個(gè)顯著的不同，是ABO模式不必履行復(fù)雜的評(píng)審和申報(bào)程序，信息公開度的要求也不高。從這些方面上來看，PPP轉(zhuǎn)ABO的操作，具有一定的實(shí)踐意義，即：輕裝上陣，而且，節(jié)約寶貴的財(cái)承空間。三、PPP轉(zhuǎn)化為ABO的限制條件和技術(shù)路徑(一)PPP轉(zhuǎn)化為ABO的限制條件采用購買服務(wù)的ABO方式，必須要突破的技術(shù)障礙是購買服務(wù)的3年合同期限，我們稱之為“持續(xù)經(jīng)營”問題。解決持續(xù)經(jīng)營問題的必要前提條件是，物業(yè)本身必須具有持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)，一般來說應(yīng)當(dāng)是商業(yè)用地性質(zhì)，而且，社會(huì)資本投資人應(yīng)當(dāng)自己持有物業(yè)。(二)PPP轉(zhuǎn)化為ABO的技術(shù)路徑將擬采用PPP模式的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為ABO模式操作，一般來說，首先應(yīng)確認(rèn)項(xiàng)目已經(jīng)滿足上節(jié)所述的各項(xiàng)基本限制條件：土地規(guī)劃用途為商業(yè)經(jīng)營性用地。然后，社會(huì)資本投資人通過招拍掛方式摘地；同時(shí)，可以附帶摘牌條件，內(nèi)容為ABO項(xiàng)目所包含的服務(wù)內(nèi)容，包括但不限于會(huì)展、文化、民政等方面；雙方可約定，“地方政府向社會(huì)資本投資人購買相應(yīng)服務(wù)，期限3年，每年末可滾動(dòng)續(xù)簽1年，當(dāng)?shù)胤秸艞壻徺I服務(wù)時(shí)，社會(huì)資本投資人可以自行處置物業(yè)”。由于附帶條件，因此一般可低價(jià)摘牌，因此當(dāng)?shù)胤秸?年后放棄購買服務(wù)時(shí)，相當(dāng)于是向社會(huì)資本投資人支付了不續(xù)約的賠償，從而實(shí)質(zhì)上地實(shí)現(xiàn)了持續(xù)經(jīng)營。對(duì)于已經(jīng)采取PPP模式操作的項(xiàng)目，由于土地性質(zhì)和土地使用權(quán)人都已經(jīng)確定，不能重新組織招拍掛，因此，合規(guī)轉(zhuǎn)化為ABO模式的操作將會(huì)變得非常復(fù)雜：需要考慮到項(xiàng)目進(jìn)展情況、建設(shè)和市場(chǎng)等方面的可行性，可能涉及到地性、立項(xiàng)等一系列的調(diào)整和修改，然后按照TOT模式去操作。當(dāng)然，如果成功進(jìn)行轉(zhuǎn)化了的話，好處是將會(huì)節(jié)約大量的財(cái)政承受能力空間。對(duì)于建構(gòu)筑物的處理，實(shí)際上只是一個(gè)財(cái)務(wù)問題。在ABO中，社會(huì)資本大多不向地方政府交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物，但實(shí)際上，也可以交付，在財(cái)務(wù)和稅務(wù)方面計(jì)算得當(dāng)即可。通過上文所做的技術(shù)介紹和實(shí)際案例分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，能夠符合條件合規(guī)轉(zhuǎn)化為ABO購買服務(wù)模式的PPP項(xiàng)目少之又少，而且，這種轉(zhuǎn)化，目前我們僅在項(xiàng)目采購之前實(shí)際實(shí)施過，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的項(xiàng)目，這種轉(zhuǎn)化的操作難度將會(huì)非常大；或者說，在已經(jīng)采取PPP模式的項(xiàng)目中，除非尚未進(jìn)入實(shí)施階段，否則，將很難通過簡(jiǎn)易操作轉(zhuǎn)化為ABO模式。因此在實(shí)操中，管理庫外的購買服務(wù)ABO模式是很少見的，ABO模式，大多數(shù)還僅僅以片段的形式，或者作為一個(gè)宏觀的概念，存在于片區(qū)開發(fā)的工程建設(shè)中，本身則很難合規(guī)地獨(dú)立存在。再或者，以下面所列的違規(guī)的形式存在四、PPP轉(zhuǎn)化為庫外ABO的違規(guī)情形(一)超出3年購買服務(wù)期限聲稱采取ABO模式的項(xiàng)目，最常見的違規(guī)類型是超出3年購買服務(wù)期限，在管理庫之外，所有的軌道交通ABO項(xiàng)目和特許經(jīng)營ABO項(xiàng)目，無一例外地都屬于這一類型的違規(guī)。(二)承諾回購ABO項(xiàng)目公司股權(quán)這種掩耳盜鈴的違規(guī)類型挺詭異，大家都