地方政府出售國有資產(chǎn)的合規(guī)路徑及重點問題

2/2作者：一氣貫長空地方政府出售國有資產(chǎn)的合規(guī)路徑及重點問題財政吃緊，不少地方政府已經(jīng)著手拍賣停車場經(jīng)營權(quán)、租賃住房等資產(chǎn)，以期盤活存量，緩解財政壓力并擴大有效投資。尤其近期農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行推出了“盤活存量國有資產(chǎn)貸款”，以中長期項目貸款的條件對購置國有資產(chǎn)的市場化主體予以貸款支持，深受地方政府歡迎。而政府如何通過合法合規(guī)出售資產(chǎn)也成為各方關(guān)注的問題。一、法律適用為直接緩解財政壓力，地方政府有償轉(zhuǎn)讓的多為行政事業(yè)單位所占有、使用的國有資產(chǎn)，其出讓主體為相關(guān)行政事業(yè)單位。因此，區(qū)別于企業(yè)國有資產(chǎn)交易，其適用的法律制度為行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度，具體包括中央層面行政法規(guī)及部門規(guī)章、規(guī)范性文件，以及地方法規(guī)、規(guī)范性文件等。其中，中央層面主要制度如下：說明：《地方行政單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》適用范圍包括行政單位與事業(yè)單位。二、交易步驟行政事業(yè)單位有償轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的交易步驟一般包括：（1）確定盤活標(biāo)的；（2）資產(chǎn)評估；（3）行為審批：（4）正式交易。（一）確定盤活標(biāo)的1.摸清存量家底組織行政事業(yè)單位全面梳理所持有的不動產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、收費權(quán)、優(yōu)質(zhì)國企股權(quán)等有價值的存量資產(chǎn)，摸清存量資產(chǎn)的權(quán)屬、手續(xù)、負債、運營等情況，可通過建立盤活存量資產(chǎn)臺賬對區(qū)域內(nèi)的資產(chǎn)進行全面梳理。2.篩選盤活標(biāo)的從資產(chǎn)規(guī)模與收益性兩個維度，對存量資產(chǎn)進行篩選。按照盤活存量資產(chǎn)的相關(guān)政策，篩選領(lǐng)域包括：交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流、旅游、新型基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，以及老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)。在資產(chǎn)類型上，優(yōu)先篩選收益較好或由潛力的經(jīng)營權(quán)（特許經(jīng)營權(quán)）等無形資產(chǎn)。結(jié)合地方情況，建議重點從污水處理、垃圾處理、供水、供熱、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、停車場等具有一定穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目資產(chǎn)中篩選盤活標(biāo)的。在確定盤活資產(chǎn)標(biāo)的過程中，可選聘律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)進行盡職調(diào)查，明確存量資產(chǎn)的權(quán)屬狀況、有無權(quán)利瑕疵或負擔(dān)等，并對后續(xù)交易的合法合規(guī)進行全過程把控。（二）資產(chǎn)評估按照《國有資產(chǎn)評估管理辦法》及地方相關(guān)法規(guī)要求，由資產(chǎn)所屬行政事業(yè)單位選聘具有資質(zhì)的評估機構(gòu)，提供相關(guān)資料，委托其進行標(biāo)的資產(chǎn)評估。評估方法包括收益現(xiàn)值法、重置成本法、現(xiàn)行市價法、清算價格法等。其中收益現(xiàn)值法，可最大限度體現(xiàn)標(biāo)的資產(chǎn)的未來收益價值，實現(xiàn)標(biāo)的資產(chǎn)盤活價值最大化。（三）行為審批盤活標(biāo)的資產(chǎn)所屬的行政事業(yè)單位，按照財政部《地方行政單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》及本級國有資產(chǎn)處置管理相關(guān)規(guī)定，履行審批程序。通常需由資產(chǎn)所屬的行政事業(yè)單位向主管部門申報，主管部門審核同意后，報本級財政局審批。（四）正式交易1.選擇交易方式按照行政事業(yè)單位有償轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，在遵循公開、公正、公平的原則的前提下，行政事業(yè)單位可以選擇的交易方式包括：拍賣、公開招標(biāo)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。2.確定交易對手根據(jù)交易結(jié)果，與交易對手簽訂交易文件，交易雙方按照約定支付對價、轉(zhuǎn)移標(biāo)的資產(chǎn)；交易對價作為政府非稅收入，按相關(guān)規(guī)定上繳財政，納入預(yù)算管理。需要注意的是，本地國有企業(yè)往往較其他市場主體具有更高的對價支付意愿。但如本地國有企業(yè)參與受讓標(biāo)的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)為不承擔(dān)政府隱性債務(wù)的市場化運營主體。三、重點問題（一）交易方式在交易方式方面，出于交易程序的時間成本、費用成本等原因，地方政府出售國有資產(chǎn)時多傾向于采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。但協(xié)議轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的適用條件：其一，不適合拍賣、公開招標(biāo)；其二，經(jīng)公開征集只有一個意向受讓方。具體不適合拍賣、公開招標(biāo)的原因，參照企業(yè)國有資產(chǎn)交易相關(guān)規(guī)定，一般包括以下情形：（1）特定領(lǐng)域資產(chǎn)、對受讓方有特殊要求，需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的；（2）涉及政府或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)主導(dǎo)推動的國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及專業(yè)化重組等重大事項。但綜合財政部關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置中“杜絕暗箱操作”（財政部《關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資[2015]90號））與“嚴(yán)格控制非公開協(xié)議方式”（財政部《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》（財資[2021]127號）第二十一條）的政策導(dǎo)向，建議優(yōu)先通過拍賣、公開招標(biāo)等公開競爭方式進行交易。（二）受讓主體本級國有企業(yè)能否作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的受讓主體，背后的問題在于其有償受讓的合理性與必要性。按照《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]239號）相關(guān)規(guī)定，在“符合國家有關(guān)法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定；符合國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要；有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高企業(yè)核心競爭力；劃轉(zhuǎn)雙方協(xié)商一致”的原則下，本級國有企業(yè)受讓相關(guān)資產(chǎn)可采用無償劃轉(zhuǎn)的方式。當(dāng)然，這一規(guī)定并非限制本級國有企業(yè)只能以無償劃轉(zhuǎn)方式受讓相關(guān)國有資產(chǎn)，但從無償劃轉(zhuǎn)到有償轉(zhuǎn)讓，多增加了交易稅負。作為國有企業(yè)，需要對其投資行為決策的合理性與必要性進行充分論證，避免與其主業(yè)或國有資產(chǎn)保值增值之目標(biāo)相違背。此外，需要注意的是：1.如平臺公司作為受讓主體參與該類交易，需重點關(guān)注其是否完成了市場化轉(zhuǎn)型，其支付對價來源是否涉及新增政府債務(wù)（對價來源是否為財政性資金或以財政資金作為還款來源的債務(wù)資金）。2.對于PPP項目（包括TOT），財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確禁止“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目”。財政部PPP中心在2021年11月底對部分省市發(fā)通知，在涉及存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的擬入庫PPP項目審核方面，進一步要求實控人為本級政府平臺公司的國有企業(yè)不得作為社會資本方（上市公司除外）。（三）交易對價來源受讓主體支付交易對價的來源為其自有資金或債務(wù)性資金。值得一提的是，在銀行貸款方面，除了傳統(tǒng)的并購貸款外，農(nóng)發(fā)行等政策性銀行就盤活存量資產(chǎn)推出了專項貸款政策。按照銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2015〕5號），并購交易價款中并購貸款所占比例不應(yīng)高于60%，并購貸款期限一般不超過七年。而根據(jù)農(nóng)發(fā)行在各地宣介的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行盤活存量國有資產(chǎn)貸款模式政策指引》，其支持借款人通過政府和社會資本合作（