EOD項(xiàng)目投融資模式分析及包裝策劃建議

2/2作者：一氣貫長空EOD項(xiàng)目投融資模式分析及包裝策劃建議！EOD項(xiàng)目投融資模式分析《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號）鼓勵投融資模式創(chuàng)新，提出“探索政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，推動建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制”。在當(dāng)前EOD項(xiàng)目實(shí)踐中，絕大多數(shù)項(xiàng)目也是按照以上投融資模式或其變體設(shè)計(jì)的。下面對當(dāng)前所實(shí)施的EOD項(xiàng)目所采用的投融資模式進(jìn)行簡要分析。01PPP模式PPP模式與EOD項(xiàng)目結(jié)合有天然的基礎(chǔ)，雙方都以公益性項(xiàng)目為主，項(xiàng)目領(lǐng)域高度交集，且呈現(xiàn)出長期合作、回報(bào)率低的特征。重慶江津某大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園開發(fā)項(xiàng)目便是典型案例。本項(xiàng)目由實(shí)施機(jī)構(gòu)江津區(qū)雙福工業(yè)園發(fā)展中心公開招選社會資本，與政府方出資代表成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和移交，擁有取得使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等收入的權(quán)利。其投融資模式如下：根據(jù)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》要求，除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營期間政府付費(fèi)，力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。因此，針對項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自平衡尚有缺口，且財(cái)承空間存有余力的地區(qū)適宜采取該模式。02ABO模式該模式下，通常有兩種操作方式。第一種是人民政府授權(quán)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，由實(shí)施主體挖掘項(xiàng)目收益，向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款，通過競爭性方式選擇施工單位實(shí)施本項(xiàng)目。長三角示范區(qū)協(xié)調(diào)區(qū)錦淀周某一體化生態(tài)提升EOD項(xiàng)目由昆山濱湖新城集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)實(shí)施，總投資118.97億元。2022年6月獲得國開行授信95億元，位居江蘇省EOD模式融資項(xiàng)目之首。開化縣某國家公園城市生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目由開化縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)實(shí)施，其子項(xiàng)目城鄉(xiāng)環(huán)境整治提升項(xiàng)目總投資10.2億元，2022年8月順利取得國開行首筆基礎(chǔ)設(shè)施基金1.2億元作為項(xiàng)目資本金，后續(xù)國開行將配套項(xiàng)目貸款9億元，同時(shí)解決了項(xiàng)目資本金和融資兩大資金問題。該方式操作相對簡單，但合規(guī)性要求較高。第二種是由人民政府授權(quán)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，實(shí)施主體通過引入社會投資人，由社會投資人或雙方成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等部分或全部內(nèi)容。以峨眉山市某生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升與綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目為例，總投資約71億元，峨眉山發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司經(jīng)峨眉山市人民政府授權(quán)為本項(xiàng)目實(shí)施主體，2022年9月，峨眉山發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司公開招標(biāo)選擇社會資本，通過投資人+EPC模式雙方組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營。該項(xiàng)目投融資模式大致如下：該方式實(shí)踐案例為數(shù)不少，如長江宜都段某生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展EOD項(xiàng)目、遼源市北部采煤沉陷區(qū)某生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目、濰坊峽山生態(tài)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)某生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項(xiàng)目均采用該種方式。目前，財(cái)金函[2021]40號文明確，ABO模式尚無制度規(guī)范，各方需進(jìn)一步關(guān)注ABO模式的合規(guī)操作。03特許經(jīng)營+F+EPC模式通常來講，該種模式一般包括兩步。第一步，由人民政府通過公開招標(biāo)或其他競爭性方式選擇本地國企作為實(shí)施主體，第二步，本地國企作為實(shí)施主體通過公開招標(biāo)選擇社會投資人，由社會投資人或雙方成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等部分或全部內(nèi)容。安慶北部新城某區(qū)域生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目（安徽省級試點(diǎn)項(xiàng)目）總投資約55億元，2022年2月，安慶市宜秀區(qū)住建局通過競爭性談判確定本地某國企為項(xiàng)目實(shí)施主體，授予其特許經(jīng)營權(quán)；2022年4月，實(shí)施主體公開招標(biāo)選擇社會投資人，通過投資人+EPC模式參與項(xiàng)目投資建設(shè)。實(shí)施主體通過項(xiàng)目內(nèi)特許經(jīng)營性收入及其他方式負(fù)責(zé)支付社會資本相關(guān)成本及回報(bào)。該項(xiàng)目投融資模式如下：“引江濟(jì)太”江陰段環(huán)境治理與科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目、銀川市東部片區(qū)生態(tài)環(huán)境引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（EOD）項(xiàng)目、北碚區(qū)環(huán)縉云山生態(tài)建設(shè)及生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目等項(xiàng)目均采用該種模式。相比之下，專項(xiàng)債券、投資基金等其他投融資模式目前還沒有得到廣泛應(yīng)用。公開資料中，僅有云南滇中新區(qū)小哨國際新城水生態(tài)環(huán)境建設(shè)及綜合開發(fā)利用EOD項(xiàng)目申請了專項(xiàng)債券，項(xiàng)目總投資83億元，擬申請發(fā)行不超過30.7億元專項(xiàng)債券，方案編制時(shí)已到位金額為11.56億。而投資基金等模式暫未搜集到相關(guān)案例。包裝策劃建議EOD模式是當(dāng)下政府財(cái)政收入放緩、PPP財(cái)承空間余額不足、專項(xiàng)債額度有限，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)形勢下，提出的新發(fā)展理念。國家各部委、各地方政府、各大企業(yè)均處于探索之中，對于EOD項(xiàng)目加強(qiáng)合規(guī)性，做好包裝策劃，筆者有以下幾點(diǎn)建議。01加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃，重“謀”不重“編”加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃，重“謀”不重“編”。EOD項(xiàng)目包裝策劃必須是基于當(dāng)?shù)刈陨砩鷳B(tài)環(huán)境以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策條件去包裝適配的項(xiàng)目。項(xiàng)目靠硬捆、拼湊，是很難獲得融資，將來也實(shí)施不好。選擇合適領(lǐng)域的項(xiàng)目是做好EOD項(xiàng)目的基礎(chǔ)，而選擇合適領(lǐng)域的項(xiàng)目，提高項(xiàng)目落地性可從兩個方面入手。第一，從當(dāng)?shù)貐^(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中入手。《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》總體要求中明確，入庫項(xiàng)目“要貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，與國家及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)相銜接”；江蘇省開展試點(diǎn)EOD項(xiàng)目的文件提出“應(yīng)優(yōu)先考慮列入《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的項(xiàng)目”；福建省組織開展EOD的文件也提到“應(yīng)優(yōu)先考慮列入省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目”。長三角示范區(qū)協(xié)調(diào)區(qū)錦淀周一體化生態(tài)提升EOD項(xiàng)目就是代表案例?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提到實(shí)施淀山湖綜合整治等工程；《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》草案中也提到將毗鄰淀山湖的淀山湖鎮(zhèn)、錦溪鎮(zhèn)和周莊鎮(zhèn)納入長三角一體化協(xié)調(diào)區(qū)，圍繞淀山湖打造生態(tài)綠色高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐地。雖然該項(xiàng)目既不是試點(diǎn)項(xiàng)目也未納入國家金融支持庫，但仍然獲得了國開行95億授信。因此，全國許多地區(qū)均可以按照以上思路，從當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃入手，篩選合適的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行謀劃。第二、從當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理有一定良好實(shí)踐基礎(chǔ)的方面入手。前期實(shí)踐良好的項(xiàng)目，有一定工作經(jīng)驗(yàn)，為接下來進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境部在第二批試點(diǎn)項(xiàng)目推薦時(shí)提出“本次重點(diǎn)支持實(shí)施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項(xiàng)目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點(diǎn)項(xiàng)目”。以溫州洞頭區(qū)為例，洞頭發(fā)揮溫州民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，吸引社會資本共同參與生態(tài)修復(fù)。在2016年，成為全國首批藍(lán)色海灣整治試點(diǎn)單位之一；2018年，成功入選全國第二批“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地；2021年，入選自然資源部《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》。由于前期良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，洞頭區(qū)組織策劃的洞頭區(qū)“洞頭諸灣·共富海上花園”某生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項(xiàng)目，在2022年10月納入國家金融支持庫。遼源市北部某采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目也是如此。，百年的采煤歷史鑄就了遼源市西安區(qū)曾經(jīng)的輝煌，也留下了約20平方公里的采煤沉陷區(qū)。自2015年，遼源市著手編制《采煤沉陷區(qū)綜合治理工程實(shí)施方案》，堅(jiān)持“生態(tài)+”治理模式，修復(fù)受損土地，栽植樹木，建設(shè)生態(tài)公園，昔日的“生態(tài)包袱”變?yōu)檫|源高質(zhì)量發(fā)展的“生態(tài)名片”。該項(xiàng)目也在2022年4月納入第二批國家級EOD試點(diǎn)項(xiàng)目。02邀請金融機(jī)構(gòu)、社會資本提前參與項(xiàng)目謀劃EOD項(xiàng)目入庫或融資主要關(guān)注兩個方面，一方面是項(xiàng)目內(nèi)容符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，符合生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)域，這是EOD項(xiàng)目的基礎(chǔ)；另一方面，從現(xiàn)金流平衡、資金安全角度考慮，項(xiàng)目未來收入能否覆蓋投資及保障合理收益。項(xiàng)目的自平衡，可以通過產(chǎn)業(yè)收入、資源收入等多種方式實(shí)現(xiàn)，這是EOD項(xiàng)目的核心。EOD項(xiàng)目的收入來源方面，筆者將單獨(dú)另行撰文進(jìn)行闡述，此處暫不展開。前面提到，EOD項(xiàng)目明確除PPP模式外是不能有政府付費(fèi)的。這一條對社會投資人或者金融機(jī)構(gòu)來說意義重大，意味著如果最終不能實(shí)現(xiàn)自平衡，將會面臨巨大損失，否則將會有形成政府隱性債務(wù)的嫌疑。對于EOD項(xiàng)目能否成功，專業(yè)運(yùn)營商將起到關(guān)鍵作用。因此項(xiàng)目謀劃不能閉門造車，建議邀請專業(yè)運(yùn)營商、金融機(jī)構(gòu)共同參與，結(jié)合專業(yè)運(yùn)營商在產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方面的優(yōu)勢，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)信貸工具種類、審批要求，謀劃適宜的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可以提高項(xiàng)目落地率。03構(gòu)建多渠道、多層次的項(xiàng)目投融資體系EOD項(xiàng)目本質(zhì)是某一區(qū)域的綜合開發(fā)，涉及建設(shè)內(nèi)容多、范圍廣、投資巨大，任何一種單一的投融資模式都不能滿足項(xiàng)目資金需求，建議結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況通過PPP、專項(xiàng)債、中央預(yù)算資金、開發(fā)性金融等多種模式構(gòu)建投融資渠道。以長江（荊州段）某河湖水網(wǎng)生態(tài)環(huán)境綜合治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)EOD項(xiàng)目為例，項(xiàng)目于2022年7月納入國家金融支持庫，總投資47.25億元，通過銀行貸款、自籌資金、中央專項(xiàng)資金等多渠道籌措資金。通過申請貸款32.90億元，自籌資本金11.82億元（其中申請國家山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目資金9.43億元為資本金）及中央