國際制度與國家軟實力的增進

國際制度與國家軟實力的增進

D815A0257-2826(2010)03-0062-07國際制度(國際機制)是有關(guān)國家出于共同利益的需要而建立的旨在管理彼此關(guān)系、解決共同關(guān)心的問題的規(guī)則體系和(或)組織架構(gòu)。國際制度研究涉及諸多方面的問題，其中作用問題占有非常突出的位置。而在此問題上，研究界大多是把關(guān)注點集中在國際制度在化解國際爭端、促進國際合作和塑造國際秩序等方面，至于它對于國家軟實力的促進作用則較少論及，也缺乏系統(tǒng)的成果。而實際上，這一方面的作用和功效對于參與國來說意義非同小可，甚至可以說具有某種大戰(zhàn)略的含義?；谶@一考慮，本文擬對該問題做一探討，以期深化國際制度作用問題的研究，同時也為我國對外政策提供啟示。一、軟實力概念的界定關(guān)于權(quán)力(或稱實力，power)這一概念的定義，國內(nèi)外學術(shù)界有多種表述。有人將其定義為“控制他人思想和行為的能力”，[1](P140)另有人將其定義為“讓別人做他們原本不愿意做的事情的能力”，[2](P26)還有人將其定義為“某個行為體影響國際事件以使其朝著自己滿意的結(jié)果發(fā)展的能力”。[3](P245)這些定義盡管表述各不相同，但從中可以看出，權(quán)力是一種能力，這種能力是以對其他行為體或外部事態(tài)施加影響為標志的。因此權(quán)力又等同于影響力。在國際關(guān)系中，國家一般是通過三種方式來向其他國家施加影響力的：一是強制，包括經(jīng)濟制裁、武力威脅或?qū)嶋H使用武力等；二是獎賞(或稱利誘)，如經(jīng)濟援助、經(jīng)濟合作、安全保護(結(jié)盟)等；三是吸引和說服。前兩種方式依靠的是物質(zhì)性資源，因此又被稱為“硬實力”的運用；后一種依靠的是非物質(zhì)性的資源，包括思想、文化、價值觀、意識形態(tài)、政治體制、國際聲譽、國際制度等，因而又被稱為“軟實力”的運用。軟實力作為國家權(quán)力的一個重要組成部分，雖然在國際關(guān)系實踐中一直存在并發(fā)揮著作用，但作為一個獨立的概念，則是由約瑟夫·奈(JosephS.NyeJr.)在其于1990年出版的《注定要領(lǐng)導：美國權(quán)力性質(zhì)的變化》一書中首先提出的。在后來撰寫的《美國權(quán)力的悖論：為什么世界上唯一的超級大國不能夠擅自獨行？》、《軟實力：世界政治中謀取成功的途徑》等著作中，奈對這一概念做了進一步的闡發(fā)，形成了頗具學術(shù)價值和政策意義的軟實力理論。按照奈的解釋，“軟實力是指通過吸引而非強制或報償?shù)姆绞絹磉_到你想要的結(jié)果的能力。它產(chǎn)生于一國文化、政治理想和政策的吸引力”?！叭绻覀兊恼咴趧e國看來是合法的，那么我們的軟實力就能夠得到增進。”[4](P5)奈和羅伯特·基歐漢(RobertO.Keohane)在合著的一篇文章中更明確指出，硬實力是指通過威脅或者獎勵，讓別人做他們原本不想做的事情之能力。而軟實力則是指“通過吸引力而非強制來達到目的的能力，它是通過說服別人按照自己的意志行事或是促使別人同意接受能夠產(chǎn)生預期行為的規(guī)范和制度而實現(xiàn)的”。[5](P105)換句話說，硬實力的運用表現(xiàn)為借助利誘(“胡蘿卜”)或是威脅(“大棒”)手段，直接促使他人改變自己的意志或行為；而軟實力的運用則表現(xiàn)為通過自己思想、文化的吸引力或是決定政治議題和國際制度的能力，讓其他國家自愿效仿自己或者接受國際體系的規(guī)范，從而間接地促使他人調(diào)整自身的偏好。[2](P31-32)需要指出的是，奈在強調(diào)軟實力的同時，并沒有否認硬實力的作用。相反，他認為二者都是影響力的必要來源和手段，只不過它們所依賴的資源和施展影響力的方式有所區(qū)別。由于軟實力是借助文化、政治理想(或稱價值觀、意識形態(tài))和制度等手段，通過吸引和說服的方式來達到目的的，因此與建立在軍事和經(jīng)濟脅迫之上的強制方式相比較，這種施加影響力的方式具有無可比擬的優(yōu)點：一是所付出的成本較小；二是所得到的結(jié)果具有穩(wěn)定性和持久性；三是不會招致對方的反感和抵制；四是可以彌補硬實力的不足，因為有許多對外政策目標僅僅依靠軍事和經(jīng)濟手段是無法實現(xiàn)的。正如奈所說：“如果一個國家可以讓它的權(quán)力在別國看起來是合法的，那么它在實現(xiàn)自身愿望時會遇到較小的阻力。如果一個國家的文化和意識形態(tài)是有吸引力的，那么他國就會比較心甘情愿地追隨它。如果一個國家能夠確立起與自己社會相一致的國際規(guī)則，那么它不得不變的可能性就會減少。如果一個國家能夠幫助維持一些制度，而這些制度又能夠鼓勵別國用它所偏愛的方式引導或限制它們的活動，那么這個國家就不需要這么多代價高昂的胡蘿卜和大棒。”[6](P45-46)也就是說，軟實力不僅僅是影響力，也不僅僅是勸說或通過爭論說服他人的能力，它還是一種誘導和吸引的能力，而誘導和吸引有可能導致默許和效仿，還有可能促進旨在謀取領(lǐng)導權(quán)的努力的實現(xiàn)。關(guān)于軟實力的構(gòu)成要素和來源，目前學術(shù)界并沒有完全統(tǒng)一的看法。奈將其分為三個方面：一是文化吸引力；二是政治價值觀(或稱意識形態(tài))的吸引力；三是塑造國際制度和決定世界政治議程的能力。我國學者俞新天教授將其分為思想和觀念、原則和制度(包括國內(nèi)制度和國際制度)以及戰(zhàn)略和政策三個部分。[7]門洪華將其分為五個方面：文化、觀念、發(fā)展模式、國際制度和國際形象。[8]還有學者將其分為文化吸引力、民族凝聚力、制度創(chuàng)新能力、信息實力、國家大戰(zhàn)略、國際制度塑造力以及國際義務的承擔能力。[9]依筆者之見，對于軟實力的要素和來源的界定，應采取寬泛的方法，凡是不同于軍事和經(jīng)濟等物質(zhì)性力量的影響力資源和手段都可以被作為軟實力的要素來考慮。不過，僅有這一點是不夠的，還應該看這些非物質(zhì)性資源和手段在運用過程中是否能夠被對象國所認可，是否被認為是有益的、合法的和適用的，因為軟實力的關(guān)鍵是吸引力，而吸引力產(chǎn)生于公認性、有益性、合法性和適用性：只有當一國的思想、文化、倡議或政策被別國所認可，并被視為是有益的、合法的和適用的，這些因素才有可能對它們產(chǎn)生吸引力，它們也才有可能心甘情愿地接受、追隨或效仿。否則這些因素的施展不僅不可能產(chǎn)生預想的結(jié)果，還有可能引起反感和抵制，即使它們有可能產(chǎn)生影響力，那也是在借助物質(zhì)性資源和手段(如武力脅迫、外交施壓或經(jīng)濟利誘和懲罰)的情況下強行施加的(西方大國的人權(quán)外交和新干涉主義就明顯地包含這些成分)，而這些做法只能被列入硬實力的范疇。從此意義上講，爭取軟實力的斗爭也就是爭取合法性的斗爭。二、國際制度對國家軟實力的促進作用在軟實力的各個組成部分中，國際制度占據(jù)特別重要的地位，因為國際制度雖然包含監(jiān)督或制裁之類的強制性實施手段，但最主要地還是通過互利性的規(guī)則規(guī)范的吸引和誘導方式來塑造國家行為的，而且由于它的規(guī)則規(guī)范是建立在成員國的共識基礎上的，因而(在其適用范圍內(nèi))具有相當?shù)暮戏ㄐ?。因此，如果一個國家能夠參與和主導國際制度，并利用這一安排來傳播自己的國際政治理念、塑造符合本國利益的行為規(guī)范、掌握國際議程的決定權(quán)，那么它的軟實力就能夠得到增進，而軟實力的增進又會帶動國家的整個實力地位和影響力的提高。具體來說，國際制度對于國家軟實力的增進作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，參與和維護國際制度有助于增進本國行為的合法性。合法性是國家在施展對外行為時必須考慮的一個因素，因為只有當一國的行為被認為是合法時，它的意志才容易得到貫徹，它的政策才會產(chǎn)生吸引力，否則它的意志和政策只能依靠強制手段來推行。國際制度作為國際社會部分或全體成員共同意志的體現(xiàn)，它所包含的規(guī)則規(guī)范是在它們集體協(xié)議的情況下達成的，也符合它們的共同利益，因而一經(jīng)確立就會成為檢驗成員國行為合法與否的重要尺度。國際制度合法性的根源在于，它們是在成員國一致同意的基礎上建立的，也是在它們集體協(xié)商的前提下修改和完善的，它們的原則、規(guī)范、規(guī)則和程序的確定得到了參與國的認可，并通過國內(nèi)立法程序得到確認。如果一些行為體能夠獲得它們想要的結(jié)果，而另外一些行為體則可能一無所獲，國際機制就很難建立或長期維持。換言之，國際機制之所以具有合法性，首先是因為得到了參與國的認可，它們的原則、規(guī)范和規(guī)則體現(xiàn)了成員國的集體意志、反映了成員國的共同利益需要。從此意義上講，國際制度是國家行為合法性的一個重要源泉，盡管它不是唯一的源泉，也盡管它所代表的合法性不一定像國際法那樣具有最高的權(quán)威性和全球范圍的適用意義。當今世界是一個國際制度大量增生的時代，盡管各個領(lǐng)域的制度安排還存在著這樣或那樣的缺陷，有些甚至還暴露出明顯的“民主赤字”的弊端，但是作為國際社會部分或全體成員共同利益的體現(xiàn)，這類安排對于增進國家行為的合法性具有越來越重要的意義，而合法性的獲取不僅有助于減少國家在謀求自身目標過程中的阻力，還有助于贏得其他國家的好感和信任，進而有助于增強本國政策的感召力和影響力。正如基歐漢和奈所說，“如果一個國家能夠使自己的力量被他國視為合法，并建立促使他國以和諧的方式確立其利益的國際制度，它未必需要像其他國家那樣耗費昂貴的傳統(tǒng)經(jīng)濟資源和軍事資源?！盵10](P263-264)其次，參與和維護國際制度有助于提高國家的聲譽。聲譽(reputation)與形象(image)和威望(prestige)屬于同一范疇的概念，都是指外界對于行為主體的評價。聲譽的提高也就意味著形象的改善和威望的增長。聲譽雖然在表象上是主觀的，但其來源卻是客觀的，是以行為主體在過去的行為表現(xiàn)作為評判依據(jù)的。在國際社會中，一國的聲譽如何，對于其國家利益的增進有著不可忽視的影響，其意義不僅僅在于決定本國在其他國家心目中的印象，更重要的在于影響其他國家在與本國交往時的政策偏好和取向，因為一國的政策總是建立在對各種影響因素的評估之上的，而聲譽作為一國既往行為的反映，必然會成為其他國家在制定針對該國的政策時所參考的一個重要指標。不僅如此，一國的聲譽還會影響其他國家對于該國在國際問題上所提出的倡議的態(tài)度和反應：聲譽不良的國家，其政策動議很難得到廣泛的國際支持；相反，享有良好聲譽的國家，其政策主張則易于得到其他國家的響應，進而易于推進本國目標的實現(xiàn)。正是由于這個原因，聲譽通常是被作為軟實力的重要資源和手段來看待的，是一筆巨大的戰(zhàn)略無形資產(chǎn)。它不僅易于贏得其他國家的信任，獲得廣泛的盟友和合作伙伴，擴展國際交往的空間，還有助于提高國家在國際舞臺上的威望，從而在增進其利益過程中取得事半功倍的效果。在國際關(guān)系中，良好的聲譽可以通過多種方式來塑造。其中，倡導創(chuàng)建國際制度、維護國際制度的規(guī)則規(guī)范和有效運作具有不可或缺的意義，因為國際制度是國家行為合法性的重要源泉，是國際合作的重要載體，是以和平方式解決爭端的重要渠道，也是國際關(guān)系民主化的重要推動力量。因此，“國際機制有助于對國家的聲譽做出評價。這是通過為衡量別國的表現(xiàn)提供行為標準、將這些行為標準同具體問題聯(lián)系起來以及為進行評價提供論壇(這些論壇通常是以國際組織的形式體現(xiàn)出來)的方式而實現(xiàn)的”。[11](P94)國家的聲譽通過國際社會的輿論反映出來，而輿論又可以分為積極輿論和消極輿論兩個方面。前者以褒揚和贊譽為特征，后者以譴責和聲討為特征。國際社會的輿論，以大多數(shù)國家的意志為基礎，是對國際社會公認的行為規(guī)范的道義維護。國際輿論作為國家聲譽的反映，在國際政治中的作用是不容置疑的。一個國家可以不顧及國際輿論和規(guī)范而自行其是，但由此產(chǎn)生的道德風險則有可能抵消甚至超過其所得的收益。因此，對待國際制度的態(tài)度和政策是國家聲譽的一個重要來源，進而也就成為影響國家軟實力的一個重要因素。不僅如此，從實現(xiàn)國家利益的角度看，因信譽好而享有良好聲譽的行為體更容易被當作合作伙伴來對待，也容易從合作中得到收益；相反，背棄機制義務的國家則很可能使自己的聲譽受到損害，并因此而喪失從合作中獲得潛在收益的機會。[12](P35-36)最后，國際制度還是合法的“政治控制的工具”。[13](P51)國家在對外交往中都力圖對別國的行為施加控制，因為只有控制了別國的行為，本國的意志才能夠得到貫徹，本國的目標才有可能實現(xiàn)?？刂苿e國的行為可以采取多種方式：既可以利用經(jīng)濟或軍事等硬實力資源實施脅迫或利誘，也可以借助包括國際機制在內(nèi)的軟實力手段來進行約束。前者雖然能夠發(fā)揮作用，但缺點是容易遭到對方的抵制，并因此而引發(fā)沖突。相比之下，后者則無需耗費經(jīng)濟或軍事成本，也容易獲得對方的認可和接受，因為這種方法具有一定的合法性，或者說是一種合法的政治控制的手段。正是由于這個原因，各國都希望建立有利于自己的制度安排，并以此來實現(xiàn)對其他國家行為的控制。雖然這樣做意味著本國的行動自由也會受到相應的制約，也意味著必須向其他國家履行相應的義務，但是由于它能夠使國家在無需動用物質(zhì)資源和強制手段的情況下“把別國鎖定在穩(wěn)定的和可預期的政策方向上”，因此不失為一種有吸引力的政策工具。不過，國際制度作為一種合法的“政治控制的工具”，對于實力地位不同的國家來說，其含義是不盡相同的。就大國而言，它的價值主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，如果大國能夠促使弱小國家參與和遵守符合其利益的多邊制度，那么它為謀求領(lǐng)導或霸權(quán)地位所付出的資源成本就會降低，所遇到的來自對象國方面的阻力也會大大減少。其二，如果大國倡導建立的制度安排能夠具有經(jīng)久的實用價值和較高程度的獨立組織能力，那么即使將來該國的實力地位相對下降，這種制度仍然有可能繼續(xù)為其帶來有利的結(jié)果。也就是說，“對于領(lǐng)導國來說，制度既有助于保持其權(quán)力優(yōu)勢，也有助于延長其權(quán)力優(yōu)勢?！盵13](P52)這一點在二戰(zhàn)后以來的美國霸權(quán)歷程中體現(xiàn)得最為典型，學界也因此而將當今的美國霸權(quán)稱為“制度霸權(quán)”，以區(qū)別于歷史上的古羅馬和大英帝國等主要依靠武力征服所建立的霸權(quán)類型。例如，閻學通教授指出：歷史上，“所有的霸權(quán)都是以軍事實力為基礎、以強制方法實現(xiàn)自己的海外利益的。而美國與以往霸權(quán)不同之處在于它不完全依靠軍事實力將自己的意志強加于人，而是想建立一個由美國主導的制度性的霸權(quán)體系?！贫然陌詸?quán)體系是通過建立多數(shù)國家接受的國際規(guī)范，使美國的霸權(quán)政策合法化，以便得到較多國家的政治支持，減少霸權(quán)政策對武力的過分依賴?！盵14](P23)這樣一來，“在美國幫助下建立起來的國際制度，不僅影響了其他國家謀求利益的方式，而且也影響了它們對自己行為的看法以及對國家利益的界定……這類體制并非建立在強制性的基礎上，其之所以能成功，在很大程度上是由于美國利用了它們來達到其他國家也試圖達到的目的”。[15](P159)美國以及其他大國利用國際機制達到控制中小國家行為的目的的案例，還可以從核不擴散機制中得到說明。阻止核武器向更多國家擴散是有核國家的共同利益之所在，因為這有助于維持這些大國對于核武器的獨占地位，并防止本國的安全由于核武器向敵對國家的擴散而受到威脅。而由于防止核擴散也符合整個國際社會避免核戰(zhàn)爭、維護世界和平的利益需要，因此率先掌握了核能力的那些大國便利用國際社會的這種愿望建立起了核不擴散機制。這使得它們得以對無核武器國家的核活動實施監(jiān)督，對違規(guī)者實施懲罰。當然，“這種懲罰不是以權(quán)力政治的名義進行的，而是在一種巧妙的概念——即維護國際規(guī)范——的名義下進行的”。[16](P103)這樣一來，核不擴散機制便成為有核國家維護自身利益的合法的政治工具。就弱小國家而言，國際制度的吸引力主要在于：第一，它能夠為這類國家制約大國濫用權(quán)力的沖動提供一個可能的渠道。大國與小國在國際體系中的處境之所以不同，最根本的原因在于它們在硬實力資源方面的巨大反差。由于這個原因，在非制度化的關(guān)系框架中，小國很容易受到大國的肆意壓制和支配。而如果能夠建立起某種共同接受的制度安排，這種可能性則會大大減小，因為國際制度的規(guī)則是針對所有成員的，其對行為的制約具有非歧視的特點，即使有些制度安排在權(quán)利和義務方面對于不同成員有著不同的規(guī)定，但為了照顧各方的利益需要，一般都會謀求二者的大體均衡，而且也能夠達到二者的大體均衡(如世界貿(mào)易組織有關(guān)發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的貿(mào)易條件的規(guī)定、核不擴散機制中有關(guān)有核國家與無核國家在防止核擴散和和平利用核能方面的不同義務的規(guī)定)。這就使得實力相對弱小的成員有可能借助共同規(guī)則來對大國可能的強權(quán)行為進行制約。雖然后者有時會倚仗其超強實力采取違反規(guī)則的行動，但出于吸引其他國家遵守它所倡導或認可的制度規(guī)范以及利用這些規(guī)范謀求合法的領(lǐng)導地位的考慮，它們在一般情況下還是傾向于在共同規(guī)則的框架內(nèi)行事的，除非在它們看來這些制度安排有悖于它們霸權(quán)利益的實現(xiàn)(就像二戰(zhàn)后以來美國時而表現(xiàn)出的那樣)。弱小國家期望通過制度手段來約束強國的事例也是很多的。美國學者約瑟夫·格里科(JosephM.Grieco)通過對歐盟不同成員國在該組織中的利益估算和互動關(guān)系進行分析之后指出：歐盟中的弱小國家的確懷有同強國建立制度化聯(lián)系的動機，以便獲得在強國如何行使權(quán)力上的發(fā)言權(quán)，從而阻止強國對弱國的主導。而且這種動機在許多情況下得到了實現(xiàn)。他由此得出結(jié)論認為：如果制度向弱國提供了影響強國政策的機制，則弱國會發(fā)現(xiàn)與強國的制度化協(xié)調(diào)具有吸引力。[17](P57)以研究美國制度霸權(quán)著稱的約翰·伊肯伯里(G.JohnIkenberry)借用這一觀點指出：強弱國家之間的制度化，如果為弱國創(chuàng)立了發(fā)言機會，那么也就能夠為弱國希望與強國合作但避免被主導提供路徑。[18](P57)第二，參與國際制度有助于弱小國家彌補其在硬實力方面的不足，提升它們對于國際事務的發(fā)言權(quán)和影響力。增強在國際舞臺上的發(fā)言權(quán)和影響力是任何國家都期望達到的目標。在傳統(tǒng)的國際關(guān)系中，這一目標的實現(xiàn)主要取決于一國所擁有的軍事和經(jīng)濟能量。但是，隨著國際關(guān)系的制度化和組織化程度不斷發(fā)展，利用制度安排來增進本國利益和提高對外影響力已經(jīng)成為一個非常有用的途徑。這一點對于在硬實力方面相對欠缺的發(fā)展中國家來說顯得尤其重要。以東南亞國家為例，與美、中、俄、日、印等各大國相比較，這些國家在硬實力方面的差距是非常巨大的。但是，在今天的東亞國際格局中，誰也不會否認這些國家作為一個整體在地區(qū)事務中所扮演的獨特而重要的角色。究其原因，不僅是因為這些國家對內(nèi)以“東盟”組織為依托，走聯(lián)合自強的道路，爭取在國際舞臺上用一個聲音說話，也是因為它們通過倡導創(chuàng)建“東盟10+1”、“東盟10+3”、“東盟地區(qū)論壇”、“東亞峰會”等多邊框架，積極推動符合亞太國家共同利益的地區(qū)一體化和安全對話機制的發(fā)展。這極大地改變了它們以往在大國爭奪和支配的夾縫中求生存的被動處境，在一定程度上也造就了如同有些輿論所說的“四兩撥千斤”或“小國領(lǐng)導大國”的奇特現(xiàn)象。近年來東盟國家還一直在積極尋求與區(qū)外大國談判，爭取它們接受和加入作為其組織規(guī)范的《東南亞友好合作條約》和《東南亞無核區(qū)條約》等文件。按照東盟的設想，如果其他各國也遵守這些文件所確立的規(guī)則規(guī)范，不僅東盟國家自身的安全、獨立和行使主權(quán)的能力能夠得到保障，東盟在塑造地區(qū)秩序方面的影響力也將得到提高。再以中國為例，冷戰(zhàn)時期，與美蘇兩個超級大國相比較，中國借以施展國際影響力的硬實力資源要少得多，但在國際事務尤其是戰(zhàn)略和安全領(lǐng)域仍然是被作為一支舉足輕重的力量來看待的。其中的原因，除了中國在第三世界所具有的巨大感召力之外，還有另一個獨特的優(yōu)勢，這就是從20世紀70年代起中國在聯(lián)合國及其安理會的合法席位的全面恢復。尤其是作為安理會“五?！敝凰鶕碛械姆駴Q權(quán)賦予了中國在事關(guān)國際和平與安全的重大問題上同美蘇兩個超級大國平起平坐的地位。這成為支撐中國在美蘇兩極格局背景下的“政治大國”地位的最重要的權(quán)力資源之一