我國金融控股集團發(fā)展的主要制約因素與政策建議

我國金融控股集團發(fā)展的主要制約因素與政策建議

一、影響我國金融控股集團進一步發(fā)展的主要因素（一）分業(yè)分治的金融法律體系，直接導致跨行業(yè)投資的法律與監(jiān)管存在空白與沖突目前，我國的金融法律體系基本上實施嚴格的分業(yè)分治的狀態(tài)，主要是以行業(yè)或部門為主線建立的，且每一部法律都有一個專門的監(jiān)管部門與其對應。如《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》；在《人民銀行法》的基礎上，通過職能調(diào)整，分拆制定出《銀行業(yè)監(jiān)管法》。因此，我國整個法律體系和監(jiān)管組織體系，均處在嚴格的分業(yè)分治狀態(tài)。其導致一個結果和問題是：法律的出臺和監(jiān)管部門的監(jiān)管主要是基于本行業(yè)和部門的特點制定和實施監(jiān)管的，對行業(yè)間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)考慮得很少，促使不同行業(yè)法律和監(jiān)管一致、防止套利行為的規(guī)定基本沒有。主要表現(xiàn)在：一是在股東資格與對外股權投資限制上，缺乏整體考慮。有些規(guī)定較為模糊，有些甚至沒有規(guī)定，只好由監(jiān)管機構具體把握，未將因相互持股而可能導致的監(jiān)管套利納入立法考慮之中。如依照現(xiàn)有的相關法律，對股東資格的限制性規(guī)定存在不均衡的問題，工商企業(yè)、信托公司具有投資任何金融機構的資格，財務公司、租賃公司等對外投資的限制較寬松，而銀行、證券、保險的投資對象就受到了嚴格限制。二是不同行業(yè)開展相同業(yè)務的法律依據(jù)不同，相同業(yè)務采取不同形式運作，受到的監(jiān)管寬嚴程度也不同。例如委托理財產(chǎn)品，若由信托公司開展，則依據(jù)信托法，資金信托還必須滿足200份合約與5萬元最低投資額的限制；若由證券公司開展，僅根據(jù)證券法和合同法的理念規(guī)范，不受這些規(guī)定制約；而商業(yè)銀行開展的委托貸款則由商業(yè)銀行法規(guī)范；保險公司開展的投資分紅保險由保險法規(guī)范。同樣的，一項業(yè)務通過某種方式不能開展，但通過其他方式或與其他金融機構合作就可以開展。比如，商業(yè)銀行是不可以進行項目貸款，至少比例受到嚴格限制的，但通過委托貸款就可以開展這項業(yè)務。又如，信托公司的資金信托不可以超過200份，因此受整體融資規(guī)模的限制，每份合約的投資金額很大，但可以先委托投資公司進行募集，而后整體購買信托憑證。三是金融集團金融機構間關聯(lián)交易的防火墻制度尚未真正建立。在金融集團下的金融機構間建立有效的防火墻，對保證整個金融集團的安全和穩(wěn)健運行具有重要意義，因為在相互開展業(yè)務過程中存在著一定的利益沖突和相互傳染風險的可能性。但是，我國的法律對金融機構之間的防火墻還未有實質性規(guī)定，僅采取分業(yè)經(jīng)營、銀行貸款控制、證券公司內(nèi)部投資銀行部與自營業(yè)務分離等簡單的分業(yè)監(jiān)管辦法和措施。原來對關聯(lián)交易的管理僅是會計處理上的要求，近些年銀監(jiān)會開始在業(yè)務管理上重視關聯(lián)交易問題，加強了對銀行關聯(lián)交易的監(jiān)管。但隨著金融集團的建立，金融機構之間的合作與融合逐步加深，僅僅依靠這些簡單的分業(yè)監(jiān)管辦法和措施已經(jīng)難以適應實踐的要求了。（二）監(jiān)管部門對于金融創(chuàng)新的態(tài)度，既缺乏充分的事先研究，也缺少積極鼓勵的態(tài)度，更缺乏一種制度性安排在我國，金融控股集團是一項需要在組織、業(yè)務、流程、產(chǎn)品等方面不斷創(chuàng)新，更需要得到加強金融法規(guī)建設、金融監(jiān)管部門的大力支持，方有可能不斷推進的全新的事業(yè)。上世紀80年代中后期以及90年代初期，我國的金融創(chuàng)新主要是政府主導與推動的。當時政府部門從監(jiān)管需求角度提出了的一些帶有強制性、半強制性的制度創(chuàng)新。如政府批準成立一批新的金融機構，對金融機構在組織與股權結構方面的創(chuàng)新給予承認，如成立中信控股公司，健全公司治理結構的相關制度，引進獨立董事制度，加強內(nèi)部風險控制等制度等。隨著我國金融改革的逐步推進，金融機構的獨立法人地位逐步加強，以金融機構為主導和推動的金融創(chuàng)新逐步增多。這就需要實現(xiàn)由政府主導為主推動金融創(chuàng)新，向提供制度環(huán)境支持以金融機構為主導推動金融創(chuàng)新轉變。但是，卻出現(xiàn)如下問題：一是當一些金融創(chuàng)新處于法規(guī)空白地帶時，往往出現(xiàn)監(jiān)管規(guī)定遲遲難以出臺，金融機構只能畏首畏尾的現(xiàn)象。當市場出現(xiàn)了大量監(jiān)管部門不得不面對的新的組織架構和新的業(yè)務現(xiàn)象，如金融控股公司、MBO等時，與這些業(yè)務緊密相關的法規(guī)卻遲遲難以出臺?，F(xiàn)有的法規(guī)對此又沒有解釋，在沒有規(guī)定就是不允許的習慣邏輯下，金融機構對其中的灰色地帶只能偷偷摸摸地干。二是當前監(jiān)管部門對金融創(chuàng)新缺乏一種有效支持的制度安排，包括對金融創(chuàng)新缺乏事先研究及其投入安排，以致監(jiān)管部門往往持有一種默許和觀望的態(tài)度。對于一些有益的金融創(chuàng)新，由于監(jiān)管部門事先研究不足，又怕因不加以阻止使規(guī)模做大后不好收拾，不得不先采取叫停措施。另一種經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象是，對有些創(chuàng)新活動，有的監(jiān)管部門往往先采取默許和觀望的態(tài)度，不給予明確的說法，卻坐觀其發(fā)展，保留對其進一步采取行動的主動權，這對市場創(chuàng)新預期的形成極其不利。顯然，監(jiān)管部門對創(chuàng)新的這種態(tài)度不利于金融控股集團的業(yè)務推進。三是監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機制尚未建立，往往導致監(jiān)管部門對金融創(chuàng)新監(jiān)管出現(xiàn)“放任監(jiān)管”和“監(jiān)管過度”的極端現(xiàn)象，不利于金融創(chuàng)新正常發(fā)展。由于“一行三會”金融監(jiān)管機制一直沒有真正建立起來，以致涉及金融機構開展金融創(chuàng)新的各種信息難以共享，應對一些跨業(yè)的金融創(chuàng)新也缺乏一種共同研究、聯(lián)合作戰(zhàn)的機制，綜合監(jiān)管的法制難以通過實踐有效建立起來，往往出現(xiàn)一些監(jiān)管部門要么采取放任金融機構金融創(chuàng)新，只要不涉及本行業(yè)基本法規(guī)就可以的現(xiàn)象。這樣，導致在一些領域積聚了不少金融隱患；而另一種情況是對金融機構申報金融創(chuàng)新項目，往往采取各自為政，審而不批，或批而過嚴，嚴而不合法理的“過度監(jiān)管”做法，導致創(chuàng)新性金融產(chǎn)品難以得到兩種以上金融機制的組合運用，監(jiān)管部門間摩擦、麻煩和困難增多，整個金融創(chuàng)新效率下降。（三）在金融機構層面上，存在著歷史遺留問題、股權與治理結構問題，影響金融控股集團向縱深發(fā)展一是不良資產(chǎn)問題。不良資產(chǎn)問題已經(jīng)成為我國金融機構面臨的不得不解決的重大問題之一。信托業(yè)經(jīng)過第五次治理整頓，不良資產(chǎn)問題得到了較好的解決，目前我國不良資產(chǎn)問題較為嚴重的機構主要是銀行與證券公司。不論是其他機構進入金融業(yè)，還是金融機構自身運作，不良資產(chǎn)問題都已經(jīng)成為主要的障礙之一。加之，我國金融機構質量普遍不高，這些問題是制約金融機構間進行產(chǎn)權聯(lián)合、開展產(chǎn)權改革，推進金融控股集團發(fā)展的重要因素。二是資本金問題。由于資產(chǎn)質量、再融資渠道以及經(jīng)營收入分配等均不盡如人意，因此，資本金不足就成為金融機構進一步擴張規(guī)模的瓶頸。金融機構有強烈擴充資本金的動機，但由于受到法律法規(guī)的限制，以及投資主體對資金安全的擔憂等，資本金問題將仍然是今后一段時期制約金融機構和金融控股集團進一步發(fā)展的因素。三是法人治理結構問題。從光大金融控股集團朱小平案和中國建設銀行張恩照案等案例看，我國金融控股集團的治理結構存在缺陷和不足。主要是內(nèi)部人員控制、監(jiān)督機制缺位、治理結構形同虛設；由于政府機構改革的滯后，制度不配套，控股公司沒有建立起規(guī)范的組織機制，在母公司與子公司間決策權、經(jīng)營權和監(jiān)督權未能合理劃分，相互獨立制衡的運營機制未能建立起來，仍沿用原有的行政管理體制。這些問題制約了我國金融控股集團的進一步發(fā)展。二、進一步發(fā)展我國金融控股集團的政策建議（一）不適宜混業(yè)經(jīng)營，適當推行有嚴格內(nèi)控制度的金融控股公司首先，從中短期看，筆者認為目前我國金融業(yè)不適宜混業(yè)經(jīng)營。其主要依據(jù)是：一是我國目前以分業(yè)分治為特征的金融法律體系，仍然不適宜金融混業(yè)經(jīng)營的健康發(fā)展。正如上所述的，現(xiàn)行金融法律體系均是從單個行業(yè)規(guī)范出發(fā)制定的，在股份資格及對外投資方面規(guī)定較為模糊；一些業(yè)務在不同行業(yè)開展，受到的限制是不一樣的；法律上缺乏防范金融機構之間不當關聯(lián)交易、內(nèi)幕交易等的防火墻。在投資者保護、金融機構退出等方面，法律上有約束力的、被市場普遍接受與運用的規(guī)則仍比較缺乏。二是監(jiān)管當局還處在合規(guī)性機構監(jiān)管階段，對金融機構的監(jiān)管水平、力量還有限。同時，盡管三家監(jiān)管部門協(xié)調(diào)會上提出了主監(jiān)管制度，監(jiān)管部門之間的具體的協(xié)調(diào)機制尚未建立。三是金融機構內(nèi)部控制與風險管理水平不高，有些運行機制還未理順，銀行不良資產(chǎn)問題較為嚴重，承受風險的能力與水平不高。其次，要明確不能將金融控股公司混同于混業(yè)經(jīng)營。金融控股公司是混業(yè)經(jīng)營的一種重要形式，但并不必然是混業(yè)經(jīng)營。金融控股是控股公司在金融領域的實現(xiàn)方式，僅表示金融機構之間通過股權關系相互聯(lián)系，但是否代表混業(yè)經(jīng)營，還取決于金融控股集團中是否存在銀行，是否與銀行的高級管理人員等有緊密聯(lián)系，是否與工商企業(yè)有股權與資金等方面的聯(lián)系。因此，我們不能認為允許金融控股公司發(fā)展就是允許混業(yè)經(jīng)營，但金融控股公司這種形式有助于混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展。再次，我國目前應鼓勵設立有完善內(nèi)部控制的金融控股公司。這是由于目前我國金融機構之間的合作已經(jīng)越來越密切，工商企業(yè)、金融機構之間的相互持股現(xiàn)象已事實上存在。允許并鼓勵金融控股公司的發(fā)展，一方面有利于將金融集團納入監(jiān)管視野，另一方面可使金融機構不需要偷偷摸摸開展合作業(yè)務，而公開采取有效的風險防范措施，降低風險。（二）補充、協(xié)調(diào)不同法律法規(guī)在跨行業(yè)規(guī)定中的空白與沖突目前金融集團在我國得到迅速發(fā)展，實業(yè)資本控制金融資本的現(xiàn)象較為普遍，大量的工商企業(yè)、金融機構都在積極準備建立金融集團，原來以嚴格分業(yè)經(jīng)營為基礎的法律規(guī)范難以維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。同時由于不同金融機構的股權融合、業(yè)務合作在法律上沒有獲得明確地位，其風險管理無法公開進行，風險反而處在不被監(jiān)控的狀態(tài)。因此，要對跨行業(yè)之間的法律條款進行梳理，但并不放棄分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，而是彌補、協(xié)調(diào)不同行業(yè)之間法規(guī)的空白與沖突。鑒于目前我國金融集團的發(fā)展還不成熟，出臺專門的金融控股法規(guī)，不現(xiàn)實也沒有必要。首先，當務之急是要利用修訂《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》等的良機，對其中限制金融控股發(fā)展的條款和對不同行業(yè)監(jiān)管規(guī)定有沖突、存在空白的方面加以修訂。其次，在這些法律法規(guī)中加入對不同金融機構之間的交易活動，特別是涉及關聯(lián)交易、內(nèi)部交易的，須進行嚴格規(guī)范。（三）處理好防范風險與鼓勵創(chuàng)新的關系，積極穩(wěn)妥地鼓勵金融創(chuàng)新創(chuàng)新本身確實會帶來一定的風險，但不能因此而不創(chuàng)新，否則難以進一步改善整個金融體系的安全與效率。因而，首先，要正確處理好防范風險與鼓勵創(chuàng)新的關系，對當前極易大規(guī)模引發(fā)金融風險、尚未建立風險控制措施的新業(yè)務行為要堅決制止，但對于有利于增強金融機構盈利能力、有利于直接改善風險控制的新業(yè)務行為要堅決支持。其次，要把握金融創(chuàng)新發(fā)展的支持方向，完善監(jiān)管制度，允許積極開展試點，加以扶持。只要符合市場經(jīng)濟的發(fā)展方向，體現(xiàn)帕累托改進效應，又基本符合金融穩(wěn)定的原則，就要積極支持，甚至及時修訂原有的監(jiān)管制度予以扶持，如果條件許可，還可允許其先局部試點。再次，監(jiān)管當局要站在維護金融系統(tǒng)整體安全穩(wěn)定、保護投資者利益的高度，審視金融控股公司主要金融創(chuàng)新事項和活動，把握適度的監(jiān)管的原則，支持其健康發(fā)展。因為金融控股公司的發(fā)展過程，必然伴隨大量涉及組織、制度、產(chǎn)品、流程和管理等內(nèi)容的金融創(chuàng)新，必然會觸及在法律、法規(guī)規(guī)定的“空白”和“灰色”地帶，進行創(chuàng)新。因而，監(jiān)管當局應對有些創(chuàng)新應該堅決予以制止，特別是在銀行資金運用、入股實業(yè)投資等方面。但對于可以提高整個金融系統(tǒng)效率的創(chuàng)新，則應加以鼓勵。（四）從中長期看，要以漸進的方式引導金融領域逐步走向混業(yè)經(jīng)營首先，要借鑒西方發(fā)達國家分業(yè)經(jīng)營與混業(yè)經(jīng)營選擇的歷史經(jīng)驗。分業(yè)經(jīng)營與混業(yè)經(jīng)營的選擇是特定經(jīng)濟環(huán)境的產(chǎn)物?；鞓I(yè)經(jīng)營是金融業(yè)經(jīng)營的自然狀態(tài)，至于最終是選擇分業(yè)還是混業(yè)，則是由特定經(jīng)濟環(huán)境決定的。雖然美、日等發(fā)達國家最終都向混業(yè)經(jīng)營轉變，但這種轉變經(jīng)歷了較長時間。美、日等發(fā)達國家金融業(yè)這種轉變是在金融機構內(nèi)部控制與風險管理水平有極大提高，直接融資市場在金融市場中的地位逐步提升，監(jiān)管部門的監(jiān)管能力大大加強之后，伴隨監(jiān)管體制的變化而實現(xiàn)的。因此，給予我國重要的啟示是，這種轉變并非一蹴而就的，而是逐步實現(xiàn)的，是在金融實踐過程中逐步突破現(xiàn)有法律限制，在不斷創(chuàng)新過程中逐步轉化的，最終由政府出臺相關法規(guī)予以承認。其次，要把握采取混業(yè)經(jīng)營的標準和關鍵。區(qū)分分業(yè)經(jīng)營與混業(yè)經(jīng)營，在本質上就是根據(jù)金融機構之間合作的緊密層次而作的一種模糊的劃分。是否采取混業(yè)經(jīng)營，允許哪個層次上的分業(yè)經(jīng)營，并不是絕對的，而是根據(jù)金融市場發(fā)展狀況，金融監(jiān)管當局的監(jiān)管能力以及金融機構自身風險管